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第四章 四、萨瓦斯的民营化理论

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关于公用事业民营化问题)

关于公用事业民营化问题)

一、关于公用事业民营化问题城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。

长期以来，我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设，财政补贴运营，国有企业垄断经营。

由于这种经营模式缺乏竞争机制，导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。

近年来，全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革，其主要内容和基本趋势是，（1）民营化，即从国有企业垄断经营向民营化转变，这是目前公用事业市场化的最基本内容；（2）投资主体多元化，即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变；（3）竞争化，即由自然垄断性向竞争性转变；（4）经营化，即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展，由事业逐渐向产业转变。

任何改革都具有一定的成本。

对私营企业来说，参与公用事业具有一定的风险，如政府是否守信、投资能否回报等。

这些风险无疑将影响私人利益。

对于公共管理主体来说，需要思考的一个重要问题是，公用事业市场化是否也存在一些损害公共利益的公共性风险呢？我们认为，公用事业的市场化虽然是国际潮流，但公用事业的存在的基本原因，正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性，“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境。

”也就是说，公用事业是属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。

因此，公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。

这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。

基于公用事业在社会经济生活中的重要性，这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。

因此，如何防范和控制这些风险，是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。

二、动态分析：公用事业民营化的方向及模式在我国现行的法规、规章中，对公用事业及其范围有着不同的界定。

例如，在1993年国家工商行政管理局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中所称的公用事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等行业。

民营化与PPP模式 萨瓦斯

民营化与PPP模式 萨瓦斯

《民营化与PPP模式——推动政府和社会资本合作》E.S.萨瓦斯著周志忍译（一）译者前言民营化与政府治道变革1.民营化在当代政府改革中的地位①主导理论：从公共选择理论和新公共管理理论出发，民营化是公共选择理论的逻辑起点，又是公共选择理论的一味主药。

②变革战略：民营化是实践战略意图建立社区、非营利组织、私营部门伙伴关系③未来模式：盖布勒“企业家政府”模式，改革的结果：架空政府，降低职业公务员在社会中的作用。

2.作为治理理念的民营化①民营化的推动力量为现实压力、经济、意识形态、商业和平民主义的影响。

②政府增长的原因：对政府服务需求的增长；生产者服务供给的增长；效率的降低。

政府增长的后果：抑制经济的增长，产生无效政府活动。

对策：重视政府角色，更多依靠公民、社区、市场。

③提供物品服务的10种制度安排（静态分析）：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务、自我服务。

对10种制度安排的评价角度：（服务的具体性、生产者的可得性、效率和效益、服务规模、成本收益关联度、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、对消费者的回应性、政府规模。

）3.作为公共服务提供机构的民营化①狭义的民营化：是一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。

②民营化的方式（动态分析）：委托授权；撤资；政府淡出。

4.民营化的操作层面①合同承包的实施条件：有效的政治领导；内部积极的倡导者；财政拮据；节约成本；行动具有政治可行性；特定事件打破现状，要求变革。

②服务合同的立约步骤：内部机构成本VS合同外包成本比较③政府改革：在政府角色和职能上是政府退却，新理念包括市场优位、顾客至上、服务至上、服务意识、结果为本、民主参与；在政府管理机制上，新理念包括多中心、民营化、公民参与。

萨瓦斯在1971年公开发表的《论市政论断》中强调民营化的实质是垄断对竞争而不是公营对私营。

一、公共事业管理民营化及其形成与发展的动力.

一、公共事业管理民营化及其形成与发展的动力.

一、公共事业管理民营化及其形成与发展的动力民营化一般指通过市场化途径和引进民间部门来生产并提供公共产品、改进公共服务、实现公共政策。

“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。

这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规则以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。

”“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。

这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。

”（E•S•萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》第16页，中国人民大学出版社2002年6月版）尽管至今对民营化概念的界定依然不一，但公认其核心在于更多地依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求；在产品服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构的作用和行动。

民营化的具体形式主要有合同外包、业务分担、共同生产、放松规制等。

二战结束后，一些西方国家曾对部分行业和企业，尤其是公共事业实行国有化经营，但自二十世纪八十年代开始，尤其是进入九十年代以后，不少国家对原先由国家垄断经营的公共事业又开始逐步向民营化管理转轨，公共企业民营化运动席卷全球，开始是发达国家，然后是发展中国家，大量出售各种类型的公共企业。

撒切尔当选为英国首相后，全国掀起了关于民营化的热烈讨论，不少人将民营化视为可集中关注核心活动的一种方法，并认为是提高收入的便利手段。

甚至自来水和电力等公用事业也分别于1989年和1990年实行了民营化。

1991年，英国通过“公民宪章”界定政府机构对于公民的义务关系，并通过改革创造了“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等治理方式，取消了公共服务供给的垄断性，在政府服务系统中引入了竞争机制，例如，在对全国保健事业的改组过程中，把政策管理同履行保健服务分离，迫使医院和医师为争取合同而竞争。

民营化与公私部门的伙伴关系

民营化与公私部门的伙伴关系

在政府与市场此退彼进的选择中，民营化无疑是一 个理想的实施路径，民营化“可界定为更多依靠民 间机构，更少以来政府来满足公众的需求”。可见， 它与西方政府改革的目标是十分相符的。萨瓦斯正 是在这一背景下，对民营化问题进行了系统、深入 和持久的研究，取得了丰硕成果，并得到世界各国 理论界和政府实践者的重视。
1、讲求现实。通过民营化可以为社会提供成本—效 益更好的公共服务。
2、支配私有财富。个人财富日益增加，人们对政府 的依赖程度就会不断减弱。
3、意识形态所驱使。民营化有助于削减政府无所不 在的干预和过问，促使民主的健康成长。
4、追逐商业机会。政府开支由私有领域消化、国有 企业等如果交由民间企业或组织来管理的话，效益 会更好。
在改善国家和社会的关系方面：民营化可以 降低政府在社会中的作用，有助于赢得公众 对政府的更多支持，有利于建立或者加强和 谐的公民社会。
民营化也有利于调动社会上的积极因素
在落实全球化方面，民营化的实施往往为外 资打开方便之门，对国外的投资进入本国市 场很有吸引力。
民营化虽说已成为不言自明的真理，但在现 实中不可避免会遇到阻力和障碍，从而被延 缓甚至中断。其主要反对力量是工人和雇员， 还包括公共官员、特定商业利益群体和广大 公众。对于他们反对的种种理由我们都需要 用批判的眼光辩驳。当然，良好的管理实践 和预防措施可以化解人们合理的担心。民营 化发展方向已经不可逆转，新的时期因民营 化而获益的主要领域是政府企业、基础设施 和社会保障。民营化属于新公共管理的主流， 体现了新公共管理的所有特征，从某种意义 上说，民营化就是新公共管理。
商业利益追求者的目标是促使政府开支更多地转向 他们，从而揽取更多生意。
平民主义者的目标是更好的社会，实现的手段则是 赋权于民，让他们满足共同的需求，同时削弱公共 和私营部门官僚的权力。

萨瓦斯的民营化理论

萨瓦斯的民营化理论
教育服务
将部分教育服务私营化，引入市场竞 争和激励机制，提高教育服务质量和 效率。
03
民营化的实践与影响
民营化的实践
01
02
03
引入市场竞争机制
通过引入市场竞争机制， 打破国有企业垄断，提高 资源配置效率。
优化产权结构
通过优化产权结构，实现 企业所有权与经营权的分 离，提高企业运营效率。
推进企业改革
民营化能够促进私人部门的投资和发展， 带动相关产业和就业机会的增长，促进经 济发展。
02
萨瓦斯的民营化理论
萨瓦斯的理论概述
01
萨瓦斯民营化理论是一种公共 部门改革理论，旨在将公共服 务的生产和供给私营化，以提 高效率和质量。
02
该理论认为，私营部门在提供 公共服务方面具有更高的效率 和创新能力，能够更好地满足 公众需求。
民营化的挑战与机遇
挑战
民营化过程中可能面临诸多挑战 ，如企业重组、职工安置、债务 处理等问题。
机遇
民营化能够为企业提供更多的发 展机遇，如市场拓展、技术创新 、品牌建设等。
04
对萨瓦斯民营化理论的评论
与展望
对萨瓦斯理论的评论
理论贡献
萨瓦斯的理论为民营化提供了全 面的理论框架，强调了民营化在 提高效率和公共服务质量方面的 潜力。
提升服务质量
民营化能够引入市场竞争机制，打破政府 垄断，促进企业之间的竞争，从而提高效 率和生产力。
通过民营化，政府可以将公共服务交给更 专业的私人部门管理，引入先进的管理理 念和技术，提升服务质量。
增加财政收入
促进经济发展
民营化能够将原本由政府承担的投资和运 营成本转移给私人部门，从而减轻政府财 政负担，增加财政收入。

精选公共管理学

精选公共管理学

03335公共管理学一、单项选择题1、转换型领导同时关注工作与人员两个方面，但更重要的是关注人员，以下哪项不属于转换型领导对部署的关怀DA．发展取向B．亲和取向C．辅导取向D．情感取向2、议会（国会）对政府高级官员的违法失职行为，由众议院（或下院）提出诉讼，由参议院或宪法法院进行审判的制裁权又叫cA．质询权B．调查权C．弹劾权D．不信任表决权3、公共服务的绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动，以下哪一个不属于DA．绩效评估B．绩效衡量C．绩效追踪D．绩效反馈4、全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法，一般而言，不包括以下哪项BA．战略B．规划C．远景D．作业5、对部属使用鼓励和引导的方式，让大家参与工作的决定并了解如何去工作，部属的工作潜力可以得到充分的发挥的领导CA．独裁式领导B．放任式领导C．民主式领导D．集体领导6、公共管理者的技能主要包括技术性技能、人际关系技能、概念化技能、沟通技能BA．能力技能B．诊断技能C．了解技能D．问题技能7、豪斯的最具代表性的权变领导理论是CA．交易领导理论B．情景因素说C．途径目标理论D．生命周期理论8、根据费德勒的权变领导理论，以下哪项不是影响领导的情景因素AA．需要B．职位权力C．工作结构D．领导者与部属关系9、对于公共部门而言，环境包括一般环境和CA．特殊环境B．宏观环境C．具体环境D．微观环境10、自20世纪80—90年代以来的各国政府再造，均有一个显着的特征，即企图将政府塑造为一个CA．社会型政府B．民主型政府C．企业型政府D．开放型政府11．公共管理这一名词首次出现在AA．20世纪20年代B．20世纪30年代C．20世纪40年代D．20世纪50年代12．公共行政学作为一门独立学科的标志是1887年美国学者威尔逊发表的BA．《行政学导论》B．《行政之研究》C．《公共行政的原则》D．《行政学》13．依公共管理学家波兹曼的观点，公共管理可分为二种研究途径，即：DA．A途径和B途径B．C途径和P途径C．A途径和P途径D．P途径和B途径14．提出管理者要开展计划、组织、协调、指挥和控制五职能学说的是AA．法约尔B．泰罗C．韦伯D．剀利15．明茨伯格的管理学代表作《管理工作的性质》发表于CA．1971年B．1972年C．1973年D．1974年16．所谓“欲穷千里目，更上一层楼”，是指管理者要具备有良好的BA．人际关系技能B．概念化技能C．诊断技能D．沟通技能17．下列不属于公共产品的是DA．国防B．公共交通C．社会安全D．音像制品18．学者莫舍认为，政府治理工具分为经费工具和非经费工具，而非经费工具是指CA．罚金B．财政补助C．责令停工D．课税19．公共部门开展环境分析通常使用的方法是AA．SWOT分析B．SERT分析C．SGQT分析D．SPLT分析20．关于公共政策类型，学者萨利斯伯瑞特别提出了DA．分配性政策B．管制性政策C．重分配性政策D．自我管制性政策21．领导者“角色形象”的塑造过程就是要注重行使BA．专家权B．参考权C．合法权D．强制权22．率先提出领导权变理论的是 AA．费德勒B．豪斯C．德鲁克D．雷格斯23．“转换型领导”概念由伯恩斯提出于CA．1976年B．1977年C．1978年D．1979年24．“HRM”即BA．绩效管理B．人力资源管理C．无差别化管理D．效率管理25．在政府预算中，特别注重计划的削减的预算制度是CA．设计计划预算B．绩效预算C．零基预算D．复式预算26．在政府采购中，若市场上只有一个供应商，通常运用的采购方法是DA．竟标B．比价C．议价D．非竟争性协商27．在公共管理的绩效管理方面，最核心的环节在于BA．绩效衡量B．绩效评估C．绩效监测D．绩效记录28．下列国家，最早施行复式预算的是DA．德国B．法国C．英国D．瑞典29．衡量政府绩效的一般化标准是BA．经济、实用、效果、公平B．经济、效率、效果、公平C．经济、效率、充分、公平D．经济、充分、效果、公平30．公共管理中风险决策运用的方法通常是CA．量本利分析法B．折衷法C．决策树法D．等概率法31．在公共行政学发展的第二阶段，许多行政学者关注建构行政原则，其中魏劳毕的代表作是AA．《公共行政的原则》B．《行政学导论》C．《行政之研究》D．《行政法》32．“新公共管理”始于CA．20世纪60年代B．20世纪70年代C．20世纪80年代D．20世纪90年代33．关于公共政策类型，社会福利政策、教育政策属于CA．管制性政策B．自我管制性政策C．分配性政策D．重分配性政策34．在政策评估标准的确定中，要优先考虑标准的BA．公正性B．适当性C．充分性D．回应性35．生态组织观的主要代表不包括DA．罗森茨韦克B．雷格斯C．卡斯特D．巴纳德36．科层组织理论的提出者是AA．韦伯B．泰罗C．梅奥D．凯利37．在弹性化政府的组织设计方面，以契约为结合基础的组织动态联合体被称为 BA．矩阵式组织B．网络组织C．事业部组织D．跨越功能的团队38．豪斯的途径目标理论认为领导对部属的行动予以计划、组织和协调，这属于领导的DA．支持行为B．参与行为C．成就导向行为D．工具行为39．政府预算起源于AA．英国B．法国C．瑞士D．美国40．当代社会要求男女就业平等，这是指BA．分部化公平B．集团性公平C．机会公平D．代际公平41．美国学者杜拉克关于目标管理的代表作是BA．《管理者》B．《管理实践》C．《管理中的方法》 D．《管理的权威》42．公共伦理学家库伯将行政责任划分为主观责任和客观责任，其中不属于主观责任的是CA．忠诚B．良心C．义务D．认同43．行政复议制度在英国被称为AA．行政裁判所制度B．行政上诉制度C．行政救济制度D．异议申诉制度44．下列哪二位学者提出了政府再造的十项策略CA．孔茨和韦伯B．奥斯本和孔茨C．奥斯本和盖普勒D．盖普勒和韦伯45．瑞士联邦政府实行DA．总统制B．内阁制C．半总统制D．委员会制46．在政府采购中，若市场上只有一个供应商，通常运用的采购方法是DA．竟标B．比价C．议价D．非竟争性协商47．公共47.管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和把握大局的能力是公共管理者的AA．概念化技能B．人际关系技能C．技术性技能D．表达沟通技能48．转换型领导同时关注工作与人员两个方面，但更重要的是关注人员，以下哪项不属于转换型领导对部属的关怀D A．发展取向B．亲和取向C．辅导取向D．情感取向49．一个有效的政府应当具有回应性、可靠性、代表性和DA．依赖性B．复杂性C．可能性D．责任性50．田忌赛马决策属于DA．边际决策B．折衷决策C．竟争决策D．等概率决策51、______是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略DA．WT战略B．WO战略C．ST战略D．SO战略52、______是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广发收集各种信息，设定一套行动选择方案的过程CA．政策规划B．政策设计C．政策规划与设计D．政策调整53、一个有效的政府应当具有回应性、代表性、责任性和DA．依赖性B．复杂性C．可能性D．可靠性54、全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法，一般而言，不包括以下哪项BA．战略B．规划C．远景D．作业55．从某种程度来看，公共组织本身就是一个责任机制，这最典型的体现在______的设计原则之中CA．管理制度B．管理守则C．科层制D．集中管理填空题1．公共管理学认为，消费者偏好在市场上反映不出来的商品或服务即是（公共产品）。

我国公益类科研事业单位改革路径探析——以民营化理论为分析视角

我国公益类科研事业单位改革路径探析——以民营化理论为分析视角陈丽【摘要】鉴于我国目前公益类科研事业单位改革不平衡的现状,通过公共物品理论将我国公益类科研更详细地分类为纯公益科研、准公益科研与半公益科研,并以民营化理论为依据,梳理和分析了公益程度不同的科研事业单位现行的和可行的改革路径,为我国公益类科研事业单位改革在全国范围的深入展开提供经验和借鉴.【期刊名称】《学会》【年(卷),期】2007(000)005【总页数】4页(P26-29)【关键词】公益科研;民营化;政府角色定位【作者】陈丽【作者单位】苏州大学政治与公共管理学院,江苏,苏州,215021【正文语种】中文【中图分类】G31公益类科研事业单位作为科研体系的重要组成部分，一般认为，它是对从事“社会公益事业、技术基础、农业科学研究类型”科研机构的统称[1]，承担着科研和科技基础性工作，对整个社会具有公益意义项目的研究，主要服务于社会效益显著而经济效益较低的行业或事业。

作为传统计划经济的产物，在科研资源稀缺、科技基础薄弱阶段，公益类科研事业单位保证了我国基础科研的开展。

但是，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，经济领域逐渐活跃，政治领域权力开始松动，社会领域的力量渐次增强。

传统的高度集中计划经济体制下由政府统一安排调度资源，开展公益性科研已不再能适应市场经济发展的要求。

伴随着应用开发型科研机构改革的逐渐完成，公益类科研单位改革提上日程。

从2001年起我国正式启动了公益类科研院所的改革，从当年国务院首批四部门（国土资源部、水利部、国家林业局、中国气象局）公益类科研机构率先实施分类改革到现在，已经先后启动了三批18个部门所属的248个机构的改革，占到国务院所属机构总数的94%。

这248个公益类科研机构的改革方案为：按非营利性科研机构管理的占原有机构数的36%；转为企业的占机构数的25%；其他机构通过并入大学、转为其他事业单位、转为中介机构多种方式发展。

经典导读 民营化与公私部门的伙伴关系E.S.萨瓦斯 著


一、关于作者、译者、书的基本框架
（一）作者简介 E.S.萨瓦斯（E.S.Savas)，系美国纽约城市大学巴鲁克学院 教授，民营化大师，曾任职于美国联邦、州和纽约市等各 级政府部门。他致力于民营化改革30余年，并在包括美国 在内的49个国家中亲身进行民营化实践，积累了大量宝贵 的实践经验，是民营化的先驱和主要倡导者。其1987年著 作《民营化：改善政府的要径》被译成13种语言出版，本 书作者出版于1999年。 （二）译者简介 周志忍，男，1954年1月出生于山西省万荣县。1975年9 月—1978年7月在北京大学国际政治系读本科；1985年9 月—1988年1月在北京大学国际政治系攻读硕士学位； 1988年1月—1993年5月英国利兹大学政治学系攻读并获 博士学位。现为北京大学政府管理学院副院长，教授，博 士生导师。
少数人支配
反对者 占人口绝大多数的集团担心少数民族的经济精英控 制经济命脉。（马来西亚对华裔企业的控制） 支持者 基于种族、肤色、信仰、性别原国籍对私营企业的 歧视政策，将难以充分利用一国所有人的潜力， 压抑人的才能，给经济带来损害。
缺少资本和弱资本市场
反对者 民族资本不足，难以有效参与民营化进程，外国势 力和少数人支配不可避免。 支持者 事实是对政府或民营化缺乏信心，例如缺乏购买股 份的兴趣。
失去控制
反对者 官员们担心民营化会失去控制权； 在一些国家，政府部门希望国有企业占领“经济制 高点”以实现其社会理想。 支持者 官员们真正担心地不过是失去庇护，失去权力，失 去其预算帝国； 运用合同承包，政府部门可以对私营部门实现更大 的控制。
民族主义
反对者 国有航空公司民营化可能带来国家安全问题； 国外资本购买的国有资产，是一国的家底； 外国企业购买极为重要的国有企业，从而实现战略控 制，必将损失一国来之不易的民族自主权。 支持者 国防需要的是空军而非商业航空公司，民营化带来的 经济发展才是真正强大的国防力量； 被购买的国有资产不过是普通企业，且经常是垂死的 和亏损的企业； 国外资本将带来资金、管理经验、专业技术及市场， 同时，对重要的国有企业可以在民营化后保留政府 的权力（通过金股）。

民营化与公私部门的伙伴关系


民营化的作用
从经济发展角度：有利于降低政府开支，减 轻债务；另一方面又可以开拓政府的财源， 从而加速经济的成长。民营化也有助于减少 政府对经济的干预，增强企业界的信心，失 去资本市场的发展。
从社会效益的角度：民营化可以弥补政府的 不足，提供政府因种种原因无法提供的基础 设施。其次民营化有助于较为迅速地增添或 者扩充政府服务的项目。
2. 1969年，彼得·德鲁克在《断续的年代》特别提到 政府部门将会经历“再民营”的过程，把国有的 工业回归社会，回归市场。
3. 1979年，撒切尔夫人领导的保守党在英国的选举 中获得全胜，从而揭开了民营化运动的序幕。
因而在20世纪六七十年代英美等国就纷纷开始民 营化的实践。
促使萨瓦斯探索民营化问题始于1969年纽约 市的一场大雪。罕见的暴风雪使整个城市陷 入瘫痪，而糟糕的政府应急治理能力对问题 的解决在质量和效率上都令人非常不满意。 萨瓦斯通过比较政府机构和私营部门的经营 绩效，发现“市政垄断”是导致上述问题的 关键，垄断排斥竞争，同样也消解了外在压 力和创新的动力，低效率和恶劣的服务质量 就不可避免。这种认识在最初收到刺激抨击， 但是随着改革的推进和实践的证明，民营化 作为改善政府的有效工具正被全世界所借鉴。
全书总共分为三大部分，分别讨论了民营化的背景、 理论和实践，遵循“为什么”要民营化、民营化 “是什么”、“怎么样”推行民营化的解释逻辑， 使得全书结构清晰、论证合理。
民营化的背景
民营化的主要推动力量被分为现实压力、经济、意 识形态、商业等方面的动力和平民主义的影响。
务实主义者的目标是从成本/收益角度看更好的政府。 经济的富足减少了人民对政府的依赖，促使他们接 受民营化。那些从意识形态角度看问题者把更少的 政府作为理想目标，即与私营机构相比政府扮演次 要角色。

国外公用事业民营化改革的四种模式及其启示

— !" —
国外行政
了一定的成绩后，英国政府对民营化的热情过高，在制定 民营化改革方案时，放松了政府管制，导致了许多问题。
英国公用事业民营化改革具有深刻的经济合理 性，适应了生产力发展的内在要求，虽然改革的后期出 现了不少问题，但不可否认，民营化改革在削减财政赤 字、抑制通货膨胀和提高经济效率等诸多方面，其成果 是十分显著的。
美国政府放松管制后的最大变化是打破了原公用 企业的垄断经营的独占局面，增加了进入公用事业市 场的新企业。参加者的扩大，使竞争激化，公用事业的 提供效率有了很大的提高，如，降低了价格，增加了对 偏远小社区的服务等等。
（三）“政府主导型”改革模式 "# “政府主导型”模式的基本含义 “政府主导型”改革模式，指的是公用事业的民营 化是在政府通过强有力的财政、货币、产业政策、经济 立法和行政手段等措施对资源配置加以干预，推进公 用事业进入民营化的改革。这种改革模式，政府干预 的范围和力度较强，但并不排除私人经济参与公用事 业的竞争与经营，主要以德国为典型代表。在德国，市 场导向以及新公共管理运动的影响力并不大，到上世 纪 != 年代，随着世界性放松政府管制潮流的兴起，随 着欧盟经济一体化进程的加快，为提高效率和缓解政 府财政压力，德国的公用事业民营化改革才进入加速 阶段。 $# “政府主导型”改革的主要特点 与英美国家相比，德国以政府为主导的公用事业 民营化改革的力度与范围都非常有限，且私有化比重 不高，主要特点有： % " & 引入市场竞争，但私有化不是目的。德国政府 引入市场竞争机制，将过去一直由政府部门直接负责 的全部污水处理、城市绿化、建筑物维修业务以及大部 分道路、公交轨道维护等公用事业推向市场，通过使用 公开招标的方法，选择其经营主体。但德国政府同时 认为，公用事业民营化改革的最终目的不是私有化，而 是为了放开市场、促进竞争、刺激国有企业改善管理、 提高效率，从而使服务价格有更大的竞争性，使顾客有 更多的选择。 % $ & 政府直接管理，控制垄断行业价格。德国政府 认为公用事业的私有化关系到政府、社区和居民的切 身利益，需要政府依据法律直接管制，并出台了规范公 司治理机制和竞争行为的公司治理方针和其他相应的 管制法律，从各个方面保证竞争的正当进行。同时对 交通、通讯、邮政、能源和供水等垄断性较强的公用事 业的价格，德国政府实行的是直接管理。 % 5 & 倡导政府公有，限制私人进入领域。德国政府 认为，如果必须存在自然垄断行业或环节，与其让私人 垄断，不如让国家垄断，因此，对私营资本进入公用事 业的具体领域加以限制。公用事业领域竞争引入后仍 以政府公有为主导，按所有权和市场份额划分，德国城 市公用事业市场分布状况是：供电———完全由政府所 有的 >44 家，占 ?5@ 的市场份额，国家 % 国有法人股 & 所有的超过 "== 家，完全私有化的仅 > 家；供气———完 全由政府所有的 >>< 家，占 ;=@ 的市场份额，国家所 有的约 >= 家；供热———完全由政府所有的 ?!$ 家，占 ;$@ 的市场份额。9$ : 由于其国情的特殊性，德国“政府主导型”的改革， 也取得了一定的成绩。 % 四）“公私合作型A改革 "# “公私合作型A模式的基本含义
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3.替代（Displacement）
▪ 也可称作“政府淡出”。当大众认为政府 所提供生产或服务不能满足社会的需求， 而民间私营部门则意识到此种需求时，私 营部门就可替代政府提供某种生产或服务， 以满足社会大众的需求。与要求政府积极 行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个 消极和间接的过程，即政府以消损的形式 逐渐被民营部门取代。
▪ 虽然对民营化概念的界定不一，但其核心是更多 依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求， 在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府作 用，增加社会其他机构作用的行动。
▪ 民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领 域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组 织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私 人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业 （chartering government corporation），聘用顾 问人员，分配政府赠券（vouchers），出售特许 权（Franchises），给予补贴，以及其他一些选 择。
▪ （2）公共服务民营化后，政府并不能与之 完全脱离，其原因至少有三点：首先，公 共事业即使民营化后，仍然具有重要的政 治意义。其次，政府一开始并没有建立起 竞争的框架，这使得以后引入竞争相当困 难，需要政府的持续介入。再次，企业潜 在的“掠夺性”往往导致市场的无序竞争， 需由政府通过建立行业管制机构、制定管 制制度来加以控制。因此，民营化的成功， 是建立在一个健全的政府功能的基础上。
▪ 1.委托授权（Delegation） ▪ 有时又称“部分民营化”。政府把实际生产活动
委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。 它要求政府持续的、积极的介入。 ▪ （1）契约外包（Contract Out）。即政府与民营 部门签订合同，将部分货品或服务（goods and services）委托民间提供或办理。
▪ 连原先不纳入民营化的邮局、煤矿、钢铁 等事业，也在部分进行民营化，如1988年
的英国钢铁等。民营化的浪潮席卷了整个 公用事业，甚至部分政府业务（sale of parts of civil service）如文具、公务产品、 电脑中心等，也出售给私人部门。在11年 的任期中，撒切尔政府共出售了40%的国 营企业。
▪ 4.特权与贪污。承包商或代理人和政府官员都可 能因为自身谋利的需要而假公济私，欺诈贪贿， 民营化为不法官商的勾结提供了便利条件。另外， 在民营化过程中，由于信息不对称，政府部门往 往缺乏对被委托者的有效监控，在此情况下，便 容易出现“逆向选择”和道德风险问题。
▪ 5.公共服务的不公正。在公共服务转至民 间机构后，使用者的付费能力将决定其获 得服务的数量和质量，而那些付费能力低 或无能力付费者，往往只能得到较低等的 服务，由此导致社会服务等级化。
▪ 2.民营化是否真的比公共机构更经济、更 有效，是个问题。对于民营化的效率绩效， 难以进行简单的判定。
▪ 3.关于公共责任问题。民间组织的盈利取向，可 能使民营化的公共服务，在最高效率、最低成本 的指导下，忽略了社会责任与公共利益。民营机 构关心的是利润的获得，对于不具有经济效益的 公共服务，往往取巧规避，而只从事较有利的事 项，这就使得民营机构所提供的公共服务无法满 足社会公正性与社会外部利益。
（五）各国的民营化及其对我国的启示
▪ 1.英国的民营化实践 ▪ 英国是第一个制定大量民营化方案的国家。 ▪ 经撒切尔政府的多年努力，1987年国营事
业占英国GNP的比率从1979年的约11.5％ 下降至7.5％，约三分之一的公营事业、65 万人员转入民间部门。重要的民营化案例 包括1979年的英国石油，1981年的有线与 无线电信事业，1984年的英国电信，以及 1987年的劳斯莱斯汽车。
2.撤资（Divestment）
▪ 或可称作“移转型民营化”。它这意味着 政府放弃某一企业、某一职能或某一资产， 公营事业或资产转移向民间。像委托授权 一样，撤资需要政府采取直接的、明确的 行动。与委托授权不同的是，撤资总体上 说是一次性工作。
▪ 撤资通常有3种方式：一是出售（Sa1e），即把 企业作为一个可继续经营加以出售；二是赠与， 即无偿移转（Free Transfer）。出售和无偿移转 的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用 者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其 他私人企业，或事业机构原有之所有人（Prior Owner）。三是清理结算（Liquidation），即对 于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、 关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。
2.民营化的优点
▪ （1）降低成本。竞争的市场可以提升管理 的效率和生产成本的降低。据学者研究， 公共服务的竞争性外包平均降低25%－ 30%的成本（Seidenstate，1996，469）。 英国的经验显示，一度是政府财政包袱的 英国石油、英国航空公司、电信公司等转 移为民营后，从1979年起，英国政府每年 增加50%的收入。
▪ 替代的形式有：
▪ （1）功能不足之替代（Displacement by Default）。即政府不能满足社会需要时，由民间 加以补充。又称“民间补缺”。例如，当社会治 安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间 保安公司替代。
▪ （2）政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。随着私人企业规模及市场占有的 逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源的投入，以 利于私人企业的发展。
▪ （3）民营化可以通过许多不同的技术与方 法来实现。各级政府应当善于学习，善于 创新，针对具体实际，灵活运用多种技术 方法，推动民营化的进程。
▪ （2）政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。随着私人企业规模及市场 占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资 源的投入，以利于私人企业的发展。
▪ 民营化的政策，在英国已经成为一条不归 路。
▪ 其他国家也相继效仿英国的民营化方案， 到1992年为止，全世界有7000多家公共企 业（其中发展中国家的企业占2000家）被 私人买断（World Bank，1995）。
2. BOT模式及其在各国的应用
▪ BOT模式是公共工程民营化的基本模式， 是公共服务民营化的具体表现。它由兴建 （Build）、营运（Operate）、转移 （Transfer）3个阶段构成，即由民间部门 组成特许公司，与政府签订合约，在政府 特许年限内由特许公司自备资金兴建工程； 工程完工后，政府给予民间公司一定年限 内的特许经营权，以回收成本，并取得合 理利润；民间公司经营期满后，将产权及 经营权转交给政府。
▪ （4）整合民间资源用于国家发展。公共服 务的民营化，也可以解决政府资金不足、 智慧不足、管理能力不足等问题，有效地 将民间资源整合到国家发展之中。
▪ （5）示范效果。由于大部分公共服务不具 有市场性，缺乏竞争的压力，通过公共服 务的民营化，可以对政府及政府人员造成 压力，促使他们改进服务，提高绩效。
▪ （3）放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。即通过法令的修订，允许 私人企业对原本由公有独占的市场环境进 行竞争和挑战。
（三）民营化的局限
▪ 1.由于政府部门与市场部门在本质上的差 异，政府的许多业务和服务很难民营化， 如含有国家主权的业务和事关国家安全的 业务。
▪ （2）提高服务质量。美国都市研究所比较 肯塔基州和马萨诸塞州的公、私矫正机构， 发现私人机构有些微的进步；在飞机场， 大众速寄系统，以及港口的经营方面，私 人部门比公共部门的确有较高的服务水准； 在社会服务领域，非营利组织所承包的服 务比公共部门提供的服务好。
▪ （3）增加选择机会。通过公共服务的民营 化，政府的政策可以促进不同输送系统的 发展，使公民可以有选择服务的机会。
▪ （2）特许权（Franchise）。指由政府提 供给私营部门，如水电、煤气或交通运输 业者经营权，但政府保留“价格核准权”， 费用则由使用者承担。若申请经营者超过 一家，则可在竞标的情形下，由民众和政 府来共同决定核准权。
▪ （3）补贴（Subsidy，这一名词包括补助 金，Grants）。即政府通过免税、低息贷 款、直接补助等形式，形成“诱因操作” （Manipulations of Incentives），吸引民 营部门参与公共服务，并使得该部门可以 就其提供的服务向公民索要较低的费用。
四、萨瓦斯的民营化理论
▪ 萨瓦斯是世界知名的民营化学术权威，《民营化 与公私部门的伙伴关系》是其代表作。
▪ 民营化（Privatization），是指政府利用市场或 私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目， 参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含： 政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业 务分担（Load Shedding）、共同生产（CoProduction）或解除管制（De-Regulation）等方 式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承 担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
▪ 亚洲是BOT模式极具发展潜力的地区之一。以我 国为例，在长江三角洲，珠江三角洲，长江沿岸 的上海、南京等地，都有发电厂、地铁、国际机 场之类的重大公共建设采用了BOT模式。
▪ BOT模式由于引进民间资金兴建工程，大大缓 解了政府的财政困难；加上民间经营和管理较有 效率，工程质量较有保障，也比较不容易受外界 因素的影响，因此成为公共服务民营化最常见的 形式之一。
▪ （3）放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。即通过法令的修订，允许 私人企业对原本由公有独占）。由政府核发给 有资格使用的民众，指定消费某类货品 （如食物、房租）。通常社会福利救济就 是通过此种方式来实施的。
▪ （5）强制（Mandate）。这也是委托授权 的一种形式，指由政府以命令的方式要求 私营部门支付强制性的服务，如失业保险 金，即是由私营部门为支付分担或共同承 担若干社会安全责任。
3.民营化的目标
▪ 实行民营化的主要目的在于两个方面：第 一，利用市场经济的“经济原则”与“效 率原则”，改善并提高政府公共服务的水 平和质量；第二，针对某些政府职能和政 府业务，给予删减或终止，以此缩小政府 活动和政府职能的范围。