山西省政府办公厅关于太行山吕梁山生态系统保护和修复重大工程总体方案文章属性•【制定机关】山西省人民政府办公厅•【公布日期】2018.11.23•【字号】•【施行日期】2018.11.23•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】环境保护综合规定正文太行山吕梁山生态系统保护和修复重大工程总体方案为认真贯彻落实党的十九大精神,全面创新市场化生态修复机制,切实加快太行山吕梁山生态系统保护和修复步伐,改善生态环境,建设美丽山西,促进全省经济转型高质量发展,制定本方案.一、重要意义太行、吕梁山区是著名的革命老区,是拱卫京津冀和黄河生态安全的重要屏障,也是我省生态建设和脱贫攻坚的主战场,生态区位重要,生态环境脆弱,贫困人口集中,脱贫任务艰巨.实施太行山吕梁山生态系统保护和修复重大工程,是省委、省政府牢固树立和践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要理念,着眼实现经济转型发展、全面建成小康社会大局作出的重大部署,是依靠体制机制创新引领,加快生态保护修复步伐的重要举措,有利于探索出一条生态脆弱、深度贫困高度重叠资源型地区以创新促增绿、以改革促增收的路子,对改善老区人民生产生活条件,打好打赢生态治理和脱贫攻坚两场战役,服务国家生态安全战略具有重要意义.(一)机制创新引领,全面加快保护和修复步伐.经过多年努力,太行、吕梁山区生态恶化趋势得到初步扭转,但缺林少绿、生态脆弱的面貌依然没有根本改变.面对繁重艰巨的生态保护修复任务,单纯依靠财政投入很难满足经济转型发展和人民群众对良好生态环境的需求.依靠体制机制创新引领,加快生态保护修复步伐已经成为发展所需、基层所盼、民心所向.通过创新造林绿化置换经营开发、购买式造林、碳汇造林等市场化机制,有利于引导国企、民企、外企、集体、个人、社会组织等各方面资金投入,培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业;通过创新集体公益林托管、森林可持续经营等管林营林机制,有利于最大限度地发挥森林资源的综合效益,保障生态安全屏障更加稳固;通过创新国有森林资源资产有偿使用、集体林地流转等经营机制,有利于盘活现有林地资源,培育兴林富民的绿色支柱产业.依靠机制激活和政策引领,有利于构建全社会参与生态保护修复的格局,全面释放改革红利,最大限度地加快生态建设的步伐.(二)增加森林植被,筑牢维护生态安全的绿色屏障.我省太行山区、晋北长城沿线地处京津冀上风上水区域,是“京津冀生态协同圈”的重要组成部分,也是海河最主要的源头地区之一,发挥着“华北水塔”的重要作用.吕梁山黄土丘陵沟壑区是全国“两屏三带”生态安全格局中“黄土高原—川滇生态屏障”的重要组成部分,对黄河中下游生态安全具有重要影响.目前,吕梁山区年输入黄河泥沙占全省入黄泥沙２．７亿吨的８０％以上,北部风沙区沙化土地占区域国土面积的２８％,太行山区８０％以上河流成为季节性或区域性河流,修复治理任务十分艰巨.实施太行山吕梁山生态系统保护和修复重大工程,是贯彻落实中央实施主体功能区战略,恢复和扩大自然生态空间的重要举措,有利于从根本上改善生态环境,提高生态承载能力,推动和保障经济转型发展;有利于保护黄河的生态安全,让母亲河休养生息、造福子孙;有利于维护“华北水塔”的生态安全,减少晋北长城沿线的风沙危害,对构建京津冀西部生态屏障、服务国家生态安全意义重大.(三)拓宽脱贫路径,促进太行吕梁革命老区全面建成小康社会.全省５８个扶贫开发重点县、２１个国家连片特困县、１０个深度贫困县集中分布在太行、吕梁革命老区,贫困人口占全省贫困人员的９０％以上,是脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”.实施太行山吕梁山生态系统保护和修复重大工程,能够更加紧密地把生态建设与脱贫攻坚结合起来,让贫困群众在参与治山治水、发展生态经济中脱贫致富,把建设绿水青山的过程变成群众增收致富的过程,进一步拓宽贫困群众增收致富的路子,实现生态保护修复与脱贫攻坚统筹推进、互促双赢,加快老区决胜全面建成小康社会的进程.二、总体要求(一)指导思想全面贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,按照省委“一个指引、两手硬”思路和要求,紧紧围绕“塑造表里山河生态美好壮丽形象”目标,坚定不移实施主体功能区战略,牢牢把握高质量发展要求,以机制创新为引领,以贫困区域为重点,坚持扩容增量与提质增效有机结合,生态保护与修复治理协调推进,改善生态与群众增收互促双赢,统筹推进山水林田湖草系统治理,构建形成政策支持、创新引领、政府主导、社会共建的机制创新体系,全面筑牢稳定安全的生态屏障体系,培育群众持续稳定增收的生态经济体系,为全省经济转型发展提供生态支撑和基础保障.(二)基本原则改革创新引领.把以创新促增绿作为主线,善于突破,勇于攻坚,全方位激发市场主体活力,弥补机制创新活力不足、市场主体不强的短板,推动生态系统保护修复上水平.系统综合治理.落实国家主体功能区规划要求,遵循自然规律,坚持乔灌草结合,统筹自然生态各种要素,因地制宜科学布局各类生态系统保护修复工程,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理.突出重点区域.聚焦生态环境脆弱区和脱贫攻坚重点区,将项目、资金、政策和技术等集中倾斜,在修复生态中推进脱贫攻坚,在推进脱贫攻坚中改善生态,实现生态生计有机统一、增绿增收互促双赢.加强协调联动.充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用,强化地方政府主体责任,调动行业部门履行职责,引领市场社会协同发力,构建合力推进生态保护修复的大格局.(三)战略定位———生态修复机制创新试验区.将机制创新作为推进生态保护修复的重要引擎,以改革的思路和创新的办法,在造林绿化、经营管理、产业发展、责任考核等方面大胆探索、积极实践,形成一套推进生态保护修复的新机制、新模式、新体系,打造以体制机制创新推进生态保护修复的试验区.———山水林田湖草系统治理试验区.尊重自然生态系统的完整性,坚持生态优先,注重自然修复,突出系统治理,科学规划,规模布局,统筹推进荒山造林、水源保护、退耕还林、湿地修复、草食畜牧,在整体保护、系统修复、综合治理上先行先试,构建形成山水林田湖草系统治理的生态保护修复体系.———“一圈一带”生态修复先导区.拱卫“京津冀生态协同圈”和国家生态安全格局中“黄土高原—川滇生态修复带”生态安全,全面加强生态保护修复,增强生态环境支撑能力,使得晋北长城沿线防风固沙体系稳定牢固,太行山区水源涵养功能更加完善,黄土丘陵沟壑区植被盖度和厚度有效增加,提升“两山”生态承载能力,率先打造维护“一圈一带”生态安全的绿色屏障.———生态保护修复助推脱贫攻坚先导区.立足太行、吕梁“两山”生态脆弱与连片贫困高度叠加现状,将生态修复作为脱贫攻坚的重要途径,加大生态修复力度,加快脱贫攻坚速度,积极拓宽群众参与生态保护修复的路径,着力走好增绿增收互促双赢之路,率先建成生态保护修复和脱贫攻坚紧密结合的样板.三、工程建设范围及目标(一)建设范围太行山吕梁山生态系统保护和修复重大工程,建设范围８１个县(市、区).重点治理区４２个县(市、区),其中吕梁山生态脆弱区涉及太原、忻州、吕梁、临汾４市２４县(市、区),京津冀生态屏障区涉及大同、朔州、忻州３市１１县(市、区),太行山水源涵养区涉及晋中、长治２市７县(市、区).(二)建设目标分为两个阶段.第一阶段２０１８年到２０２０年,第二阶段２０２１年到２０２５年.第一阶段主要目标是,到２０２０年完成人工造林１１００万亩.全省５６００万亩永久性生态公益林依法得到保护,自然保护区和湿地保护的面积不断扩大,森林资源综合保护能力显著提高,林业生态扶贫“五大项目”联动实施成效明显,生态建设与脱贫攻坚实现互促双赢.第二阶段主要目标是,到２０２５年宜林荒山实现基本绿化,构建起拱卫黄河和京津冀生态安全的绿色屏障;生态保护全面加强,森林质量得到精准提升,林业生态服务功能和价值得到有效发挥;生态经济带动农民增收能力明显提升,生态产品供给更加优质丰富,林业的生态、经济和社会效益实现有机统一.四、创新生态系统保护修复十大机制(一)推行造林绿化置换经营开发机制.广泛吸引社会资本参与造林绿化.县级政府制定造林绿化置换经营开发规划,经市级政府批准后,以公开招标方式选择开发主体.中标主体在限定时限至少完成其范围内８０％的造林绿化,具体比例由各市县确定.开发土地主要用于森林旅游、森林康养、林下经济、养生养老等经营服务活动的配套设施建设,并依法办理建设用地审批手续.对开发区域已有绿化进行价值评估,由开发主体等价异地造林.(二)建立森林旅游康养资源置换造林机制.依托现有森林资源开发森林旅游、森林康养,是“康养山西”旅游发展规划的重要组成部分.对森林旅游康养景观资源进行价值评估,鼓励开发主体在异地进行等价造林绿化,以造林绿化置换经营开发权.(三)推进购买式造林机制.创新造林绿化政府购买服务方式,提升造林绿化质量成效.县级政府组织编制规划设计,根据政府购买服务的有关规定确定承接主体.支持资金实力雄厚的专业化大中型企业承接造林,在同等条件下优先林权权利人自主造林.造林３—５年林木成活保存相对稳定后,经检查验收,一次性支付造林费用.(四)创新义务植树尽责机制.创新党政机关、事业单位、国有大中型企业以及部队、社会团体等单位职工义务植树形式,积极推进“互联网＋义务植树”尽责方式,鼓励公民以捐款方式履行义务,所捐款项由县级林业部门统一安排造林.对义务植树５００亩以上的单位和１００亩以上的个人,授予绿化冠名权.各级绿化委员会要加强义务植树的组织、宣传、指导、检查,构建人人参与共建绿色山西的格局.(五)实行集体林地限期绿化机制.依法落实经营权所有人的绿化责任,推进集体林地限期绿化.已分山到户和经营权流转的宜林荒山荒地,经营权所有人必须限期绿化;凡三年内没有开展绿化的,由县级政府统一规划实施造林.(六)建立造林增汇抵消碳排放机制.根据国家温室气体自愿减排交易管理相关规定,积极推动煤炭、钢铁、水泥、煤电、有色、化工等高碳企业绿色低碳发展.按照国家核定的碳排放总量,制定我省碳排放配额分配方案,建立营造碳汇林抵消碳排量的标准体系,开展造林增汇抵消碳排放试点,对超过碳排放配额、未履行减排义务的部分进行碳中和.鼓励各类社会主体和个人积极营造碳汇林.加快推进林业碳汇项目开发和交易.(七)探索集体公益林委托管理经营机制.贯彻落实习近平总书记对塞罕坝精神的重要批示,坚持规模化经营的思路,在保证林权权利人利益的前提下,将集体公益林委托给具有经营管理、专业技术和人才队伍优势的国有林场进行经营管理,着力破解集体公益林分散到户、收益周期长、林农缺乏内生动力、生态效益低下等问题,实现森林资源经营管理专业化、规模化、集约化.(八)推进国有森林资源资产有偿使用机制.坚持保护优先、合理利用的原则,保持国有林业经营单位的森林经营权不变,科学确定森林资源资产有偿使用的范围、方式、期限、条件和程序,吸纳社会资本有偿利用国有森林资源开展森林旅游、森林康养.探索将森林资源的林地林木资产和景观资源资产分别评估、剥离使用,通过租赁、特许经营及森林景观资产作价出资等方式积极推进有偿使用.制定配套用地政策,允许林区内场部、宿舍、管护站、贮木场、加工场等林业辅助设施用地依法变更登记为建设用地.确需新增建设用地的由国有林业经营单位申请办理用地手续,以出租形式保障森林旅游设施建设.(九)推行生态补偿机制.根据国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见,按照“谁受益、谁补偿”的原则,对重点功能区和保护生态地区实行跨地区生态补偿.省级生态转移支付资金向汾河等主要河流源头水源地保护区、保护地的县(市、区)倾斜.省内探索建立主要河流中下游受益县(市、区)补偿上游水源地县(市、区)机制.加大对主要河流水源地保护区、保护地生态保护和修复的投入力度.积极协调海河和黄河流域下游相关省份对我省进行资金补偿、产业转移、对口协作、园区共建等横向生态补偿.(十)建立林业建设成效年度评价机制.省级林业主管部门每年开展营造林综合核查和资源管理检查,着力加强对营造林关键环节的成效调查监测,把年度造林任务完成率、新造林保存率、未成林地管护合格率、人工造林成林率、林地保有量增减率和森林覆盖率增长率等作为主要评价指标,同步考核草食畜牧业发展,衡量市、县政府年度生态保护修复成效,评价结果在全省通报,作为党政领导干部自然资源资产离任审计的重要依据,有效提升工程建设质量效益.五、科学实施生态保护修复十大工程坚持“突出重点、合理布局、有机衔接、规模发展”的原则,以改革创新为统领,实施太行山吕梁山生态系统保护修复十大工程,在全面改善“两山”生态环境的同时,统筹推进生态经济产业,最大限度地提升工程建设综合效益.(一)大规模国土绿化工程.全面推行置换造林、购买式造林、碳汇造林等市场化运作机制,重点抓好吕梁山生态脆弱区、环京津冀生态屏障区、重要水源地植被恢复区、通道沿线荒山绿化区“四大区域”国土绿化,构筑国土绿化生态安全屏障.吕梁山生态脆弱区治理.以修复黄河沿岸森林生态系统为重点,北部以营造水土保持林和防风固沙林为主,中部以营造水土保持林为主,南部以营造水土保持林和生态经济型防护林为主,着力强化水土保持功能,全面提高区域内的森林覆盖水平.环京津冀生态屏障建设.重点抓好太行山北部纵深、晋冀交界、燕山—长城沿线的造林绿化,集中连片营造防风固沙林和水源涵养林,提升太行山区防沙治沙、涵养水源能力,服务京津冀地区经济社会可持续发展.重要水源地植被恢复.涉及我省汾河、桑干河、大清河、滹沱河、漳河、沁河、三川河、昕水河、涑水河九条主要河流源头地区.重点抓好河流及其重要支流源头的水源涵养林建设、干流两侧的护岸林带建设,提升涵养水源的能力,保障我省水资源可持续供给,维护好“华北水塔”生态安全,助力雄安新区建设.通道沿线荒山绿化.重点实施高速公路、一二级国省道、旅游公路两侧目及范围宜林荒山绿化,整体提升通道沿线两侧的生态景观,打造绿色生态走廊.坚持将“造管并重”融入工程建设全过程,整合各类管护项目资金重点用于未成林的管护,启动实施以补植补造为主要内容的未成林造林地管护项目,生态保护修复重点区域全面实施封山禁牧,探索购买社会服务管护机制,有效巩固造林绿化的成果.(二)退耕还林还草工程.认真贯彻落实国家退耕还林还草政策,坚持巩固成果与扩大规模统筹并进,积极开展陡坡耕地、陡坡梯田、１５—２５度重要水源地坡耕地和沙化耕地退耕还林还草,如期将补助资金兑现到户,实现应退愿退尽退.国土资源、林业部门协同搞好退耕还林还草地块的上图落界工作.依托退耕还林政策,大力发展经济林,增加群众收入.(三)森林质量精准提升工程.把精准提升森林质量作为提升生态保护修复成效的有效举措,大力开展森林抚育经营,着力培育健康稳定、功能完备、优质高效的森林生态系统.积极开展中近熟林可持续经营,在全省森林经营方案中编制中近熟林专项规划,作为森林经营单位开展森林经营活动的依据.依托中央财政森林抚育补贴项目,大力推进中幼林抚育,提高森林生态承载力和生态容量.着力实施退化林分改造,重点对晋北及太行山中部集中分布的低质低效人工林进行修复,充分挖掘林地生产潜力,有效遏制人工防护林退化,提升森林生态功能.(四)生态公益林保护工程.严格落实山西省永久性生态公益林保护条例,划定５６００万亩永久性生态公益林的保护范围,依法落实管护措施和责任,全面加强保护,确保功能不降低、面积不减少、性质不改变.启动地方公益林生态效益补偿制度,做好划界落地工作,合理确定补偿标准,按照事权划分的原则,加大生态保护投入力度,建立与经济社会发展相适应的动态投入机制,夯实生存发展和生态安全的根基.推进集体公益林托管工作.坚持尊重群众意愿的原则,支持鼓励村集体经济组织或林权权利人将承包的集体公益林托管给国有林场统一经营管理,着力解决现有集体公益林管护责任落实不到位的问题,全面加强集体公益林保护.加强公益林管护能力建设.着力加强林区水、电、路、管护站所等基础设施建设和森林公安、森林防火队伍等管护队伍建设,构建“源头严控、过程严管、后果严惩”的管护体系,有效提升森林资源保护能力.(五)自然保护区和湿地建设工程.按照主体功能定位,将自然保护区和重要湿地纳入生态保护红线,加强基础设施建设,健全法律法规体系,提高综合保护能力,更好维护典型自然生态系统安全.积极推动有条件的省级自然保护区晋升为国家级自然保护区.开展省级自然保护区规范化建设.在汾河支流源头等重要生态区域新划建自然保护区,扩大自然保护区的面积.建立林业、国土资源、环保等部门联动的自然保护区管理机制,加强执法队伍建设和执法能力建设,全面提高林业自然保护区的管控水平.加快湿地自然保护区、湿地公园建设.坚持生态优先、自然恢复与人工修复相结合的原则,通过采取工程技术和生物技术措施,促进省内退化湿地生物群落、生态系统和生态功能的重建和恢复.对点状分布的小面积自然湿地和具有生态价值的人工湿地实行优先保护和修复,对主要河流两侧滩涂低洼地进行蓄水造湿,形成“珍珠串”状连续湿地,有效扩大湿地面积.完善湿地保护法规制度,建立湿地用途管控机制,规范湿地用途管理,严惩破坏湿地的行为.(六)干果经济林提质增效工程.紧紧围绕富民增收,积极回应群众期待,重点对低质低效干果经济林进行高接换优、综合管理,通过改良品种、提升品质,实现达产达效.突出抓好红枣、核桃的提质增效,做强叫响“山西红枣”“山西核桃”优质品牌.选择示范辐射作用明显的区域,集中连片,整村推进,体现规模效应.鼓励引导群众以经济林经营权价值评估量化入股的方式,与新型林业经营主体开展股份合作经营,推行“企业＋合作社(村集体)＋技术服务队＋农户”的模式,加强产品研发,开展精深加工,发展电商交易平台,让农民分享到全产业链带来的增值收益.(七)经济林扩容增量工程.坚持生态林与经济林统筹布局,按照市场导向、规模发展、因地制宜、突出特色的原则,在荒山造林和退耕还林中优先选择生态、经济效益兼备的树种,大力发展各类特色经济林,打造富民增收的支柱产业.充分发挥我省沙棘、连翘经济灌木林资源丰富的优势,大力实施“小灌木大产业”战略,坚持新建和改造相结合的办法,走规模化、集约化、专业化路子,变无序采摘为有序管理,变无主林为有主林,打造一批灌木工业原料林基地.要因地制宜,统筹布局,在吕梁山区的中南部发展双季槐、翅果油树、构树、杜仲,在吕梁山的西北部发展文冠果,在太行山区发展油用牡丹、仁用杏、花椒等特色经济林,形成区域特色鲜明、比较优势突出的地理标志产品.(八)森林旅游和森林康养工程.坚持保护优先、合理利用的原则,将森林资源有形资产和无形资产分别评估,剥离使用,采取市场化运作方式,引入社会投资,大力发展森林旅游和森林康养,满足人们对优美森林生态环境休闲观光、健康养生的需求.森林旅游要依托现有森林景观资源,围绕全省规划的黄河、长城、太行３大旅游板块,充分挖掘区域特色和优势,重点建设开发芦芽山、历山、王莽岭、七里峪、蟒河、庞泉沟等一批特色森林旅游景区,加强景区基础设施建设,加大森林旅游宣传推广力度,提升森林旅游服务质量.森林康养要围绕全省打造“夏养山西”康养品牌的战略目标,编制全省森林康养产业发展总体规划,指导全省森林康养产业有序发展.依托省直九大林区良好生态环境和优美自然风景,着力打造９大森林康养集群和１００处森林康养基地.生态休闲要依托城郊森林公园建设,拓展森林生态休闲功能,强化社会公益属性,为广大群众提供更多亲近森林、享受自然、休闲康养的活动场所.支持右玉、左权、太原西山生态文化旅游开发区建设.(九)草食畜牧业可持续发展工程.坚持宜林则林、宜草则草的原则,把发展现代草牧业作为修复生态环境的重要内容,大力实施天然草地保护和人工草地建设.推动草产业发展.发展一批布局合理的牧草加工企业,大力推进草产品生产加工,大幅提高优质苜蓿生产能力和牧草转化利用率,增加草业经济份额,提升草地畜牧业发展后劲.推进草畜一体化建设.按照“草畜配套、以草定畜”总体要求,选择有条件的草食畜标准化养殖小区、规模化养殖场和集约化养殖园区,配套建设以苜蓿、青贮玉米为主的人工草地,鼓励企业包干收储当地秸秆资源,建设一批草食畜与饲草料资源配套的示范工程.开展畜禽粪污资源化利用.按照源头减量、过程控制、末端利用的思路,坚持种。
