从财政分权谈土地财政解决办法

2010年第9期○杜平一、上世纪90年代以来中央和浙江地方财政关系演变（一）财政分权演变为“两高一低”现象就中央与浙江地方的财政关系演变结果来看，1994年分税制改革实施和财政分权重新安排以来，出现了明显的“两高一低”现象，即浙江财政总收入占国民收入比重逐步提高，上缴中央财政占浙江地方生产总值比重逐渐提高，中央财政返还占浙江地方财政支出比重逐步降低。

1994年~2009年，首先，是财政总收入占浙江地区生产总值比重越来越高，上升了10.3个百分点，劳动者报酬占国民收入比重逐步下降。

1994年~2008年，浙江劳动者报酬占地方生产总值比重下降了约8个百分点，全国大抵也是如此。

其次，在财政占经济比重逐步走高的大背景下，上交中央财政部分占浙江地方生产总值比重越来越高，从1994年的4.3%提高2009年的8.7%，翻了一番。

第三，中央返还比重越来越低。

15年内占浙江GDP 比重平均仅为1.7%，从分税制改革之初占浙江财政总支出的约34.7%，下降到近年平均约为13.6%，下降了21个百分点。

（二）地方典型的“预算外收入依赖症”分税制改革形成的中央与浙江地方财政分权安排的直接结果，在现有的制度激励约束框架内，导致了浙江各级地方政府愈来愈依赖预算外、制度外收入，通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项民生资金支出，并形成了越来越多的地方债务和庞大的融资利息偿还金。

2009年，预算外（包括制度外）的收入与支出，占浙江各级地方政府实际总收入与支出的比重，已经超过了50%。

地方各级政府依赖财政外收入来行使建设运营城市、提供公共产品等功能。

土地出让收入已经成为政府总收入也即总支出的第二大资金来源，“土地财政”在浙江已经名副其实，这也是当前中央与地方分税制框架下的一个产物。

但是，“土地财政”蕴含着巨大风险，一是地方经济泡沫化风险；二是地方工程投资断尾风险；三是地方政府债务风险。

二、当前中央与地方财政制度安排存在的若干问题（一）改革出发点和基本面与当初有很大不同分税制改革之前，中央财政收入仅占全国财政的22%。

浅析土地财政的问题及解决方法国贸131刘文荟1323130102土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，又叫第二财政，属于地方财政收入的一种。

中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

现在在很多地方，第二财政早已超过第一财政。

据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。

在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。

这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。

城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。

其正面效应不容否定。

但是，问题也由此而生。

第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。

第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。

第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。

第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。

总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。

但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。

究其原因，主要有以下几点：①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入，目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面；②现行土地制度的缺陷，法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释；③土地收益现有分配机制助长了土地财政。

土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文x土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文——文章均为WORD文档，下载后可直接编辑使用亦可打印——关键词：财事权失衡；土地财政；政府职能转变：税制改革一、引言（一）选题背景及意义土地财政，指地方政府出于增加财政收入、增长经济、偿还债务等目的，通过出让土地的使用权而获取的资金等收入，也称第二财政。

根据发展研究中心的调研报告显示，部分地区土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，出现了第二财政收入大幅超过第一财政的情况。

20xx 年，国有土地使用权出让金收入达65096亿元，比去年同比增长25%，占当年地方政府性基金收入的91.21%，相当于地方公共预算本级收入的66.49%。

土地财政的广泛应用为国内基础设施建设的迅速发展提供不可或缺的动力，促进了地方经济短期内的高速增长，但对中国金融、社会长远发展构成了巨大威胁。

挤占制造业投资资金、社会贷款坏账增加等问题日益被人们所重视。

因此全面分析中国土地财政发展过程、存在问题并提出相应的解决方案对解决我国亟需改变的土地财政现状有重要意义。

（二）文献综述土地财政作为我国特有的一项金融财政政策，我国已有不少学者在此方面开展过相关研究，包括分析土地财政发展起源，政策可持续性问题、政策分析等，却也缺乏更深入性研究。

土地财政涉及的内外部关系复杂，有学者试图寻求调解关系，例如章和杰、金辉（20xx）等学者强调减少全口径财政支出以抑制土地财政，这忽略了对经济增长的效应。

在研究土地财政的政策影响时，王晓燕（20xx）结合了国外的土地房产管理经验提出差别化征税体系，但也不能很好解决高地价高房价的螺旋上升。

大多数学者都认同将企业所得税或房产税培养为地方主体税种，如王森（20xx），但这却与国家对企业减税降费政策相悖。

综上所述，目前研究土地财政问题不够深入和不足之处包括：土地财政现状分析和主要问题；扩增房产税、企业所得税与“减税降费”的矛盾：政府职能的转变；社会投资影响分析。

浅谈土地财政的成因与对策土地财政被人们称为第二财政，是预算外收入，是地方政府利用对土地的所有权和管理权，获取收益过程中进行的财政收支和利益分配，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。

土地财政解决了地方政府财政的燃眉之急，但它带来复杂而恶劣社会影响则更加严重。

它直接引发了房价虚高，住房难，并产生了多米诺骨牌似的恶性循环。

标签：土地财政；存在问题；解决措施1 特殊财政手段产生原因1.1 税收政策的改革造成地方政府的无奈1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。

实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。

同时把一些事物的处理权下放，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。

由于中央有着对地方政府的绝对领导权力和人事任免权，这样就出现了这种“财权上收，事权下放”的现象。

1994年地方财政收入比例迅速从1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线。

而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口。

这样使各级地方政府为解决自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，于是自然就把目光盯在了土地上面。

1.2 土地资料的稀缺性和我国土地政策的垄断性土地是一种不可再生的稀缺性资源，是必须的生产资料，是我们赖以生存的物质。

这种内在的价值造成了它外在价格的昂贵。

而我国在建国以后打破了传统土地所有权的概念，把土地的所有权和使用权分离。

国家拥有土地的所有权，任何个人和集体都只是拥有使用权。

这样一来造成国家和政府对土地的绝对垄断，而地方政府为了扩大财政收入，便选择了发展建筑业和房地产业。

在地方上属于地方独立税种的房产税契税、土地增值税等税种都与土地和房地产关联，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的便利。

“土地财政”缘由与出路土地财政：缘由与出路随着中国城市化的快速发展，土地财政成为了了一个不容忽视的话题。

本文将深入探讨土地财政的缘由与出路，以期为解决我国土地问题提供参考。

土地财政，指的是地方政府通过出让土地使用权来获取财政收入的行为。

这种行为的出现，一方面是由于土地制度改革不完善，另一方面也与农村发展滞后有着密切关系。

首先，不完善的土地制度是土地财政产生的根本原因。

目前，我国土地所有权仍归集体所有，难以满足城市化进程中对土地资源的需求。

这就导致了地方政府通过征收农村土地来满足城市发展需求，进而获取土地出让金及各种税费，弥补财政收入不足。

其次，农村发展滞后也是土地财政的重要原因。

长期以来，我国农村经济发展相对滞后，农民收入水平较低，使得大量农村劳动力涌向城市。

这不仅加剧了农村土地闲置问题，也使得地方政府更倾向于征收农村土地进行城市化建设，以获得更高的土地出让收益。

针对土地财政的缘由，我们提出以下解决措施：一、完善土地制度，推进土地改革。

首先，应明确土地所有权，逐步完善土地征收、出让等制度，使得土地资源能够更好地服务于城市化建设。

其次，应加大对农村土地的流转力度，通过政策扶持等手段，鼓励农民将闲置土地进行流转，提高土地利用效率。

二、加强监管力度，规范土地财政行为。

政府部门应加强对土地财政的监管力度，严格控制土地征收范围及程序，防止地方政府滥用土地资源。

同时，还要加大对土地财政收入的监管力度，确保土地出让金及各种税费能够及时足额投入到城市建设及民生领域。

三、提高农民意识，促进农村经济发展。

一方面，应加强对农民的法律宣传教育，让农民了解自身在土地问题上的权益及法律救济途径；另一方面，应加大对农村基础设施及公共服务的投入力度，推动农业现代化及乡村旅游业等产业的发展，提高农民收入水平，缩小城乡差距。

解决土地财政问题需要从多个方面入手，完善土地制度、加强监管力度、提高农民意识等都是关键所在。

只有将这些措施有效结合起来，才能真正实现土地资源的优化配置，推动城市化建设与农村经济发展的良性循环。

地方政府土地财政引发的问题及化解思路研究近年来，随着中国经济的快速发展，地方政府土地财政引发的问题已经成为了一个备受关注的话题。

土地财政在促进地方经济发展的同时也带来了一系列问题，如土地资源的浪费、环境污染、社会不稳定等。

有必要对地方政府土地财政引发的问题进行深入研究，并提出相应的化解思路。

1.土地资源过度开发由于土地财政的收入主要来源于土地出让金和土地增值税，地方政府为了增加财政收入往往会过度开发土地资源，导致土地资源的浪费和环境破坏。

一些地方政府为了追求短期经济利益，将土地资源开发用于房地产开发等经济项目，而忽视了土地资源的可持续利用和环境保护。

2.土地市场不稳定地方政府土地财政的过度依赖导致了土地市场的不稳定。

一方面，土地供应量不足导致土地出让价格居高不下，使得房地产市场价格过高，造成了房地产泡沫，加剧了社会贫富差距。

土地资源过度开发使得土地资源供应过剩，导致土地市场价格波动较大，给市场带来了不确定性。

3.土地强拆和农民维权问题地方政府为了获取更多的土地财政收入，往往会采取强拆的手段，将原有的农村土地征用并转让给开发商用于房地产开发。

这种行为造成了大量的农民失地，引发了农民的维权问题，加剧了社会的不稳定。

1. 完善土地出让制度土地出让是地方政府获取土地财政收入的主要途径，因此需要完善土地出让制度，加强对土地出让的监管和调控。

一方面，可以通过提高土地供应量来平抑土地出让价格，降低房地产市场价格，减少房地产泡沫的出现。

可以设立土地增值税和土地使用税，使得土地财政收入能够与土地资源的可持续利用和环境保护相结合。

2. 推进城乡一体化发展对于农村土地强拆和农民维权问题，需要推进城乡一体化发展，实现城乡土地的统一管理和平等保护。

地方政府应该加大对农村土地资源的保护力度，保障农民的土地权益，推动城乡土地的合理利用和再利用，实现农村土地的增值。

3. 建立健全土地财政转移支付机制由于不同地区之间的发展水平存在差异，土地财政收入也存在较大的差异，为了解决地方政府过度依赖土地财政的问题，需要建立健全土地财政转移支付机制，将土地财政收入进行再分配。

浅析土地财政的风险及相关的措施建议摘要：我国土地财政具有不稳定性和不可持续性，风险很大。

不仅导致耕地数量大量减少，严重损害了农民的利益，也不利于经济的发展，甚至引发金融风险。

为此应加大公共财政体制改革，完善土地税制，严格土地管理制度，改变地方政府对土地财政的过度依赖。

关键词：分税制土地财政风险中图分类号：f810 文献标识码：a文章编号：1004-4914（2013）07-168-02新世纪以来，农民“被上楼”以及各地涌现的“地王”和城市不断高企的房价等问题引起了广泛关注，这些都与地方政府普遍推行的土地财政政策有着直接或间接地关系。

但地方政府对土地财政的依赖性越大，存在风险的可能性也就越大。

因此研究土地财政的风险及治理对策，对于保障地方财政安全，促进经济社会的可持续发展有重大现实意义。

一、土地财政的成因分析“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地获取财政收入行为的一种通俗说法，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。

进入新世纪以来，随着经济的迅速发展，我国的土地价格快速上涨，由此给地方政府带来的财政收入也水涨船高。

2004年土地出让金收入近6000亿元。

2005年为5505亿元；2006年为7677亿元，2007年高达1.2万亿元。

2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右，在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。

在国家日益严厉的房地产调控政策的影响下，全国土地出让收入仍居高不下，2010年近3万亿，2011年为3.15万亿，2012年为2.69万亿元。

与土地有关的收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。

究其原因有几个方面：1.分税制改革不彻底是主要因素。

（1）1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。

地方政府土地财政引发的问题及化解思路研究随着中国社会经济的快速发展，地方政府土地财政在地方经济发展中发挥了重要作用。

地方政府土地财政也引发了一系列问题，包括土地财政依赖过重、土地财政收入过度集中、土地财政支出管理不透明等问题。

这些问题不仅影响了地方政府的财政可持续发展，也影响了地方经济的稳定和可持续发展。

对于地方政府土地财政引发的问题，有必要进行深入研究，并提出化解思路。

1. 土地财政依赖过重地方政府土地财政依赖过重是当前地方政府土地财政存在的一个重要问题。

由于土地财政收入在地方政府财政收入中所占比重较大，一些地方政府对土地财政收入产生了过度依赖，导致地方政府的财政收入过度集中在土地财政上，对地方政府的财政稳定和可持续发展造成了影响。

2. 土地财政收入过度集中由于土地财政收入过度集中，使得地方政府的财政收入结构单一，容易受到宏观经济波动的影响。

在经济形势不佳的情况下，地方政府土地财政收入会受到严重冲击，对地方政府的财政支出和政府绩效管理造成不利影响。

3. 土地财政支出管理不透明在土地财政支出方面，由于管理不透明，一些地方政府存在着财政支出滥用、挥霍浪费的问题。

这不仅影响了地方政府的财政效率，也损害了政府形象，影响了政府的公信力。

二、化解思路研究1. 推进财税体制改革，减轻土地财政依赖为了减轻地方政府对土地财政的过度依赖，有必要加快推进财税体制改革，建立健全多元化的财政收入体系，减少地方政府对土地财政的依赖。

在财税体制改革方面，可以从加强地方财政自主权、完善税收政策、加大转移支付力度等方面着手，构建健康、可持续的财政体制。

2. 完善土地供给侧改革，促进土地财政收入结构多元化为了促进土地财政收入结构多元化，有必要完善土地供给侧改革，加强对土地使用权的市场化配置，推动土地财政收入的多元化。

在土地供给侧改革方面，可以加大土地出让的市场化程度、推进农村土地流转、完善土地征收补偿机制等，促进土地财政收入的结构多元化。

“土地财政”及其治理随着经济的快速发展和城市化的加速推进，中国地方政府财政收入对土地出让的依赖程度日益明显。

地方政府“卖地生财”的土地财政观念日益膨胀，引起了社会的广泛关注。

本文主要从土地财政的特点，分析其危害、成因，进而提出相关建议。

标签土地财政；成因；危害；建议近年来，随着我国工业化、城市化进程的推进，各地来源于土地的收入急剧增长，占地方政府收入比重不断提高，导致部分地方政府对土地收入的过度依赖逐年提高，由此引起广泛热议的“土地财政”问题。

所谓“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又称“第二财政”。

它是近些年来中国地方政府以所谓的“经营城市”为名，依靠公共权力与土地國有的制度安排而拓展的牟取暴利的财政渠道。

1中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

1 我国现行“土地财政”的主要特点1.1 总量大，比重高，增速快我国土地财政收入在地方财政收入乃至全国财政总收入中占有重要地位。

如下表所示：土地财政收入总量大，且占财政总收入，特别是占地方本级财政收入的比重相当大，2010年土地财政收入占地方本级财政收入的比重甚至超过了80%。

表一06—10年全国与地方土地财政收入与财政收入情况表年份土地财政收入（万亿元）全国财政总收入（万亿元）地方本级财政收入（万亿元）土地财政收入占全国财政总收入比重土地财政收入占地方本级财政收入比重06年0.7348 3.8760 1.8303 18.96% 40.15%07年 1.3549 5.1321 2.3572 26.40% 57.48%08年 1.1949 6.1330 2.8649 19.48% 41.71%09年 1.8977 6.8518 3.2603 27.70% 58.21%10年 3.3063 8.3080 4.0610 39.80% 81.42%（数据来源：财政部官方网站/zhengwuxinxi/caizhengshuju/）国土资源部数据显示，全国土地出让收入除08年受国际经济影响外，其他年份基本上保持快速上涨态势。

土地财政问题的根源及治理措施上海市土地交易中心卢为民目前土地财政问题广受关注。

对于土地财政，一方面它是有利的，另一方面当然也存在着一些弊端。

首先，土地财政是必要的，是市场运作的必然现象。

西方国家也有土地财政，有些甚至占到财政收入的60%～70%，特别是在城市化初期更是如此，比如美国在城市化初期大约90%的土地投入市场，其土地收益非常高。

另一方面，土地财政也存在一些问题，我国土地财政问题的关键就在于其来源的内部结构不合理。

西方国家的土地财政大多以存量土地收益为主，即以税收收入和租金收入为主。

而我国的土地财政，刚好相反，是以增量土地收益为主，即以出让收入和抵押融资为主。

对于此，下一步我们要有意识有目标地进行研究。

一、土地财政问题的理论根源土地财政的产生有一定的理论背景和根源。

第一，对于土地的资源、资产、资本属性理论和经营城市理念，目前存在着较为片面的认识。

在古典经济学中，土地作为资源要素，被提到很高的位置。

在新古典经济学中，土地作为生产要素的重要性在下降而资本属性的作用在提升，在这样的理念下，一些地方政府过于强调土地资本化和经营城市，从而大力推进农地非农化。

第二，对于“涨价归公”理论的误解。

“涨价归公”是美国经济学家亨利乔治提出的，现在很多人把这个理论作为我国农用地转用和征收的重要依据，但对于到底哪些应该归公，哪些应该归农民，在操作的过程中，我们并没有进行认真的区分。

第三，对于地租理论存在不完全理解。

级差地租有级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，土地位置所决定的供求状况产生的地租，也可称为位差地租，目前这一部分并没有很好的征收，或者说位差地租没有随着外部环境的变化而发生大幅度的变化。

目前我们采取的一次性招拍挂出让土地的做法，不仅容易加重企业在初始阶段的负担，而且也不利于体现位差地租的变化，不利于政府获取土地增值收益。

二、土地财政的治理措施关于土地财政的治理目标，我认为有三个，一是通过治理土地财政来稳定地价和房价；二是实现土地利用综合效益最大化和可持续利用；三是合理分配土地收益。

摘要我国经济的飞跃式发展，带动了地方经济的突飞猛进，创造了更多的就业机会，解决了大量的就业问题，提高了人民的收入和生活水平。

然而，地方政府利用出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的现象也是屡见不鲜。

本文以昆明为例，探讨了中国土地财政的成因、危害及对策措施，以期对中国化解土地财政困局有所助益。

关键词土地财政房地产价格体制改革税制2015年，中央1号文件进一步强调了耕地保护工作，耕地保护政策重点一是进一步严格耕地占补平衡制度，二是持续推进永久基本农田划定，三是防范农地“非农化”“非粮化”。

①2014年3月，全国两会政府工作报告提出“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计”，这是一次备受关注的全国性专项审计，也是首次在全国范围内进行的土地出让金收支审计。

②2014年全国两会政府工作报告对财税体制改革制定了红头文件，开拓了财税改革的新局面。

现今，国家将财税体制改革视为国家经济领域的重点工作来抓，为化解当前“土地财政”的窘困局面带来了希望的曙光。

一、我国土地财政概况中商情报指数对全国300个市县土地招拍挂市场监测的统计结果表明，2013年全年，我国土地出让金收入较前一年全国平均水平年而言增长了54%，土地交易市场回暖明显。

昆明2013年的土地财政状况在全国661个城市中居于第18位，每项增长幅度均在全国平均水平之上。

土地出让金高达375亿元，较2012年增长10%；平均每平方米成交价格为1328元，较2012年增长92%；而规划建筑面积为28190000平方米，较2012年增长20%。

几项指标比较而言，成交价格方面的增长幅度最大，换言之，土地出让成交价格在持续走高。

2013年，昆明市的累计土地出让金占了公共预算财政收入的83%，俨然成了昆明财政收入的支柱来源。

目前，土地财政的问题是一个相当尖锐和突出的问题，“土地财政”是“寅吃卯粮”的短期行为，与国家所提倡的可持续发展战略是相悖的。

许多地方政府把土地出让获得的收入作为城市建设的重要资金来源，其制度弊端已经越来越明显。

财政分权、地方财政赤字与土地财政财政分权、地方财政赤字和土地财政是中国改革开放以来财政体制不断调整改革的重要方面。

这三者之间关系密切，互相影响，深刻影响着中国经济社会发展。

财政分权是财政体制改革的核心之一。

它是指中央政府和地方政府之间财政权力的分担。

财政分权的实施，使地方政府有更多的自主权，可以更好地为本地区的经济和社会发展提供经费支持。

同时中央政府也可以更好地控制公共财政支出，以保证国家财政的稳定与可持续性发展。

然而，财政分权也带来了一些问题，其中最为突出的是地方财政赤字。

地方政府因为需要为经济和社会发展提供大量的资金支持，而财政收入却受限，决定了地方政府往往难以偿还债务，越陷越深。

这种情况下，地方政府就需要借助土地财政的手段来填补财政赤字。

土地财政是以土地作为基础的财政形式。

它是指地方政府通过将土地出让给开发商等产生收益的方式，来增加自己的财政收入。

土地财政成为填补地方财政赤字的“通行证”，是地方政府重要的财政渠道之一。

通过土地财政，地方政府可以获得不菲的收入，从而使自己的财政收入得到一定的保障，支持地方经济的发展。

然而，土地财政也不是一种完美的财政形式。

首先，土地资源的有限性意味着土地财政收入的不可持续，如果长期依赖土地财政，可能会导致财政收缩、财政结构不合理等问题。

其次，土地财政因为对外界的不透明性和缺乏有效监管，容易导致腐败和不公平现象的出现，不利于实现公平正义。

综上所述，财政分权、地方财政赤字和土地财政是中国财政体制改革的三个重要方面。

财政分权的实施有助于加强地方政府的自主性，但也会带来一些问题；地方财政赤字的存在，使得土地财政成为另一种填补财政赤字的手段；而在依赖土地财政的同时也需要警惕土地财政带来的不良影响，寻求更加合理的财政支出和收入的结构平衡。

解决中国土地财政问题的制度设计与政策建议关于解决中国土地财政问题的讨论已经持续了一段时间，相关的改革一直在不断推进，一些政策措施还收到了比较明显的效果。

未来房地产税制改革的逐步推进、人口规模变化趋势的日益明朗，将深刻影响市场预期，住房市场和土地出让价格总体将趋稳。

而且，前期出让的国有土地40~ 70年的使用权将陆续到期，到期后如果实行自动续期而不再上市公开竞价，土地出让面积和收入规模将大大萎缩，土地出让收入高速增长很难持续。

着手解决土地出让收入规模过大、地方政府对其依赖过高等土地财政问题已是比较迫切的课题。

一、土地财政面临的风险与挑战历史地看，中国土地财政现象的产生和形成，是中国特定制度环境和经济发展阶段综合作用的结果，其实质是在中国社会主义土地公有制的条件下，集体土地国有化和国有土地加速资本化。

土地出让制度的建立和完善，围绕土地增值收益分配形成了一种新的利益格局，并由此引发相应的经济社会风险。

在政府实际运用的土地相关财力资源(土地税收收入、土地非税收入和土地抵押贷款)当中，土地财政风险主要集中在土地出让收入和土地抵押贷款上，主要原因是中国土地资本化进程过快，地方政府对土地出让收入和土地抵押贷款的依赖程度非常高，有可能导致未来出现政府收支矛盾和债务风险。

作为土地财政风险的直接体现，地方政府在高度依赖土地出让收入的同时，已经面临来自土地财政的风险与挑战，这些挑战具体表现在以下几个方面。

(一)土地资源低效利用，带来耕地减少、城市病等相关问题随着土地资源特别是建设用地资源的加速资本化，在土地集中、高强度利用的同时，不可避免地会存在总量上的不可持续性和结构的不合理性。

土地利用结构上的不合理性，不但直接影响耕地的规模和质量，也会反映到城镇规划布局上来，带来水源紧张、地质破坏、交通拥堵、大气污染等矛盾和问题，“大城市病”是其集中体现。

(二)土地出让收入规模波动大且不可持续，增加地方财政收支风险从财政收支角度看，除了直接组织土地出让收入，目前土地收益权抵押贷款也是政府融资的重要方式之一，这使得土地财政与政府性债务之间形成了直接关联，地方政府在利用土地获得融资杠杆效应的同时也放大了财政风险。

●财经分析《财政研究》2010年第12期一、我国“土地财政”的生成机理（一）“土地财政”促成机理：地方政府财力不足。

自1994年分税制体制实施以来，在财力划分上，中央财政收入占全国财政收入比重大体保持在50%至55%之间，如果加上中央掌握的社保基金和中央管理的民航、铁路、石油、金融、保险等大型垄断行业的利润，中央政府集中了全国近60%的财政资源，地方政府仅占40%多一点。

在事权划分上，中央承担约20%的事权，地方政府承担近80%。

财权与事权不匹配，造成了地方政府财力严重不足。

虽然中央通过财政转移支付制度，调节地区间和政府层级间财力上的差异。

以2009年为例，中央对地方的财政转移支付为28621.3亿元，其中，税收返还4942.27亿元，占转移支付总量的17.3%；财力性转移支付11319.89亿元，占转移支付总额39.5%；专项转移支付12359.14亿元，占43.2%。

①可见，中央转移支付制度存在着不规范的税收返还、专项转移大于财力性转移、一般性转移支付规模较小等缺陷，远远不能弥补地方政府为履行职能所需的财力缺口。

地方政府独立稳定财政收入体系的缺失，导致财力不仅短缺，而且极不稳定。

从税种划分看，共享税比重过大，且还有不断扩大的趋势。

共享税由分税制初期的5个（增值税、资源税、证券交易税、营业税、企业所得税②）增加到8个（增值税、资源税、证券交易税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税），共享税收入由1994年的55%增加到80%以上。

从税收体系看，虽然分税制初期设计上地方占有13个税种，但随着财税体制改革的深入，涉及农业的农业特产税、农业税、牧业税、屠宰税等先后被取消，固定资产投资方向调节税和筵席税形同虚设，真正属于地方的独立税种只有房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税等零星税种。

因此，分税制不仅初期对地方税体系的设计残缺不全，而且实施16年来，地方税体系非但没有发展，反而萎缩。

基于财政分权与土地财政视角诠释中国城乡收入差距问题内容摘要：改革开放之后，中国人均GDP迅速增长的同时，城乡收入差距也不断扩大，该现象在分税制改革之后表现得更加明显。

本研究利用MI值分析各省份空间关联度，建立FEM、REM、SLM与SEM模型，利用2004-2011年31个省份的面板数据进行实证分析。

通过分析发现，财政分权、土地财政、工业化水平越高，城乡收入差距越大，城镇化有利于降低城乡收入差距水平，并提出要改革财税与土地制度，减少地方政府对土地财政的依赖，增加对农村教育、医疗、社会保障等方面投入，缩小城乡收入差距。

关键词：城乡收入差距土地财政财政分权财税制度引言与文献综述新中国成立初期，中国政府借鉴苏联模式，以牺牲农业、农民与农村为代价发展重工业，通过制定户籍制度严格限制农村人口自由流动，工业化与城镇化发展缓慢，城乡收入差距绝对值与相对值较低。

改革开放之后，中国采取出口导向型发展战略，东部沿海地区以优越的地理位置率先得到发展，土地制度由农村合作社形式转变为家庭联产承包制，农业生产效率与农民收入水平得到较大幅度的提升，城乡收入差距水平呈现下降趋势，随着改革的不断深入，土改红利渐渐消失，并且由于户籍制度导致城乡二元经济、政治与文化结构，地方政府出于自身利益，财政支出带有明显性城市化倾向，改革红利主要被城市居民与利益团体获取，城乡收入差距绝对值与相对值呈现不断扩大的趋势。

1994年分税制改革之后，中国特有土地制度（农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，政府出于公共利益可以征用土地）与财税制度（土地出让金基本划拨给地方所有），诱使地方政府通过实行土地财政敛财，由于征地补偿标准偏低，土地财政收入主要用于城市化与基础设施建设，财政支出带有明显性城市化倾向，加剧了城乡收入差距。

国内解释我国城乡收入差距问题主要有两个视角：一是从历史、制度和政策层面入手分析，认为我国为了优先发展重工业而实行的农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍制度等干预政策，倾向支持城市地区发展，从而增加了城乡收入差距；第二个视角则从人力资本投资差异的层面解释我国的城乡收入差距，认为人力资本积累不足和生育率过高是农村居民收入较低的根源。