第一篇城市管理发展与变革
（胡德萍，0722版）
本篇主要从城市管理发展与变革角度，简要说明国内外城市管理基本理论及我国城市管理体制改革后城市综合管理的职责、范围、依据及简明实务，从而为阐述数字化城市管理和智慧化城市管理奠定理论基础。
第一章城市管理概论
本章从城市的概念、特征、功能、类型、发展规律等基本概念、基本知识、基本规律出发，着重简要地阐明城市管理的基本问题、基本理论、国内外城市管理现状与发展及我国城市管理三种主要模式。
第一节城市管理的基本理论
一、城市的基本概念
（一）什么是城市？
城市是“城”与“市”的组合词。“城”主要是用夯土和石头围墙封闭式地域；“市”是指进行商品交易的场所。古代的城市是将聚集大量非农业居民和产业及房屋建筑、交易市场整体用夯土和石头巨型围墙包围起来的，以防卫外敌入侵、保护人民生产生活和生命财产安全的地域。随着社会经济发展和城区居住人口增多，“市”的规模不断扩大，并固定在城中交易，“城”和“市”就逐渐融为一体，成为一个概念。目前，关于城市的概念表述很多，迄今尚没有一个公认的定论。
我们认为，城市是相对乡村而言的概念，是大量人口、土地空间、房屋建筑、公共基础设施、经济资源、社会财富、知识、技术、信息等各类生产要素的集聚地和物质形态，是人们按照非农业方式在市场上进行资源配置、商品生产、商业贸易活动并赖以满足人们物质文化生活需要的场所，是以城墙或道路、河道、山体、桥梁为标识物作为分界线与乡村进行明确区隔的有限的网状地域，是人类社会生产力提高和商品交换发展的产物，是人类为解决生存和发展问题而创新发明的适合于大量人口集中居住并集政治、
经济、军事、文化、教育、科技、交通、应急保障等多种功能于一体的一种生态社会系统，是一定区域范围内政治、经济、社会、文化、教育、科技、信息的中心。
（二）城市的特征
城市总体上看，具有自然属性和社会属性。由于城市本身就是人类社会生产生活的产物，因此，没有纯自然或天然的的城市。我们可以将城市的地形、地貌、河流、大气、生态多样性等当作城市的自然属性，城市更多的体现出的是城市的社会属性。城市的特征主要是指城市的社会属性。城市具有四大基本特征：一是集聚性；二市场性；三是社会性；四是系统性。其他特征是次要特征或派生特征。掌握了城市特征，实际上就是掌握了城市的发展规律。
1、从组成要素来看，城市具有集聚性、有形性、有限性、封闭性、中心性和社会性特征。
2、从环境来看，城市具有生态性、系统性、复杂性、网状性、均衡性。
3、从经济角度来说，城市具有非农性、市场性、发达性、开放性。
4、从系统运行来说，城市具有有序性、组织性、可控性。
5、从人口或民族构成来说，城市具有的异质性。
6、从民族文化来说，城市具有多元性。
7、从城市的运行和管理效果来看，城市具有高效性。
（三）城市的功能
1、什么是城市功能?
城市功能是指城市的机能和作用，是城市整体的系统属性。城市功能经历了从简单到复杂、从低级到高级的发展过程。古代城市有防御和交易两种基本功能，此外还有行政管理和宗教功能。城市功能是多方面的。
2、城市功能的类型。
（1）从现代城市作为一个综合性的社会系统角度看，包括生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能。
生活功能包括衣、食、住、行、吃、喝、拉、撒、睡等基本生存功能。
经济功能包括工业功能、商业功能、金融功能、交通功能、科技功能、信息功能。
政治功能包括军事功能、行政管理功能、政党及社团功能。
社会功能包括居住功能、安全功能、教育功能、医疗功能、宗教功能、艺术功能、保障功能、历史功能、传媒功能等。
生态功能包括环境保护功能、资源循环利用功能、环境修复及再造功能。
（2）从城市功能的地位及发挥作用来看，上述各项城市具体功能在城市中的地位和作用是不同的，有基本功能、主导功能和辅助功能之分。
（3）依据城市具体功能在城市中的不同地位、经济全球化和区域一体化中城市发展的特点及趋势，又可以将城市功能划分为经济功能、管理功能、创新功能和生态功能。这四种功能的综合水平和能力高低，是衡量城市的发展水平和等级地位的决定性因素。其中，经济功能是衡量城市发展水平的根本，管理功能是衡量城市水平的标志，创新功能是城市发展的不竭动力，生态功能是城市发展的保障。
3、城市功能具有复合的特征。即城市功能不是单一的而是复合的。在城市功能复合过程中，因受城市定位、地理位置、生产要素、本地资源、社会财富、发展目标等影响，城市的各具体功能作用表现不一，有的城市经济功能更强大，有的城市政治功能更强大，有的城市商业和交通功能更强大。
（四）城市的分类及类型
1、按照城市产生发展进程和阶段分类，可将城市分为早期城市（奴隶社会时期）、古典城市（封建社会时期）、近代城市（自由资本主义时期）、现代城市（帝国主义时期）。
2、依据城市功能分类，可将城市分为政治中心城市、经济中心城市、交通中心城市、文化中心城市、旅游中心城市、宗教中心城市、生态中心城市等。
3、按照城市人口规模分类，我国城市分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五种类型。
4、从建制市的行政级别分类，可分为直辖市、副省级城市（包括省会城市、国家计划单列市、副省级新区）、地级设区市（省辖市）、县级市。截止2015年，我国共有664个建制市（不含台湾地区），其中直辖市4个；特别行政区城市2个；省会城市32个（含15个副省级城市、17个地级省会城市），副省级城市15个，地级设区市273个（含地级省会城市），县级市370个。
5、按照地理位置分类，城市可分为沿海城市、边境城市、内陆城市、沿江沿河城市。
6、按经济和社会发展程度分类，可分为经济发达城市、经济中等发达城市和经济欠发达城市。
7、按照城市创建主题或内容来说，可分为园林城市、宜居城市、生态城市、文明城市、卫生城市、旅游城市、森林城市等。
（五）城市化是城市和社会经济发展的基本趋势和基本规律
1、什么是城市化？
城市化是指一定时期内一个国家或一个区域社会人口及生产要素不断向城市集聚和扩张的渐进过程。城市化率是衡量城市化程度的重要指标，是衡量一个国家和地区发展水平和综合国力的重要标志，是指城市一个国家或一定区域内城市人口与总人口的比率，城市人口比重越高，表明城市化率越高，反之，则越低。城市化越发展，城市的地位就越来越提升，城市的作用就越来越明显。城市化水平的提高，是人类社会城市历史发展中的必然过程，是社会分工发展到一定历史阶段的必然产物，是当今世界重要的社会和经济现象，是人类社会经济发展的必然趋势。
2、国外城市化
从世界城市化进程看，城市化大致经历了三个阶段：
一是古典城市时期。因生产力水平不高，可提供城市居民需要的农副产品数量有限，所以城市发展受到限制，这个阶段延续时间最长，城市人口增长缓慢，直到1800年，世界城镇人口仅占总人口的3%。
二是近代城市时期。18世纪中叶开始，在工业革命的浪潮中，欧美国家城市数量激增，城市规模快速增长，英国在1900年城镇人口比重达到75%，成为世界上第一个城市化国家。1950年，世界城市化水平上升到29. 2%。
三是现代城市时期。第二次世界大战后，尤其是在第三次科技革命和工业浪潮推动下，资本主义国家经济增长较快，城市化开始形成世界规模。殖民地半殖民地国家取得独立后，发展中国家已经成为构成当今世界城市化的主体，尤其进入21世纪初以来，以现代信息技术为特征的第四次科技浪潮汹涌发展，到目前，世界平均城市化水平已达50%，发达国家甚至达到70%以上，预计到2030年，全球城市化水平将提高到60%。
3、中国的城市化
新中国由于工业化起步较晚，城市发展又走了一段曲折道路。改革开放前，由于社
会经济发展水平不高，受户籍、就业、粮油和住房等因素影响，造成我国的城市化进程缓慢和波折。改革开放后，由于生产力提高，经济快速发展，我国的城市化走上了一条健康快速发展的轨道，成为推动中国社会经济发展的的重要方式和机制。与西方发达国家相比，中国城市化有着不同的特点：
一是城市的建立和发展受中央政府主导；
二是农村人口向城市转移受户籍等因素影响；
三是城市化初始阶段的资金积累以政府政策为保障；
四是城市化速度受政府调控；
五是城市化水平既大大落后于世界平均水平和发达国家水平，也落后于国内同期工业化水平。2004年，中国的城市化率为41 .8%，比世界水平低10%；
六是城区的城市化率差距较大。如，2005年中国平均的城市化率为42 .99%，北、上、广的城市化率分别77 .54%、88 .31%、71 .99%，而西部城区的城市化率则在30%左右。根据国家统计局2015年1月19日发布2015年国民经济运行情况的数据显示，从城乡结构看，全国城镇常住人口77116万人，比上年末增加2200万人，乡村常住人口60346万人，减少1520万人，城镇人口占总人口比重（城市化率）为56.1%。在我国，由于户藉制度及居住证制度“二元”居住模式的存在，城市化率分为常住人口城市化率和户藉人口城市化率，两者差异较大，一般来说，户藉人口城市化率一般低于常住人口城市化率约20%—30%。
七是出现乡村城镇化的新模式。它既有利于发挥大中城市的主导作用，又充分发挥了小城镇在城市化中的生力军作用，在户籍制度未改变的前提下，减轻了农业剩余劳动力人口向在城市转移的压力，扩大了农业劳动力转移的渠道、途径和范围，有力地促进了城镇体系的完善和农村社会的发展。
八是农村人口的高速增长与城市人口低出生率是制约中国城市化发展的主要因素。
4、城市化是城市和社会经济发展的基本趋势
从国内外城市化发展进程可以明显看出，城市化是社会经济发展的基本趋势，也是城市发展的基本规律，归根结底是由社会生产力发展水平所决定的，并受城市的性质、特征、功能、作用等因素影响的。由于城市是社会生产力和社会发展的必然产物，是社会人口、生产要素、社会资源、社会财富的最重要的物质载体，具有良好的经济功能，
能较容易地吸纳大量人口和生产要素，市场成本较低，便于开展大规模商品生产和商品交换，因此，城市人口不断增长，第一产业要素不断向第二和第三产业转移和升级，城市数量不断增加，城市规模不断扩大，城市设施逐渐增多，城市功能日益增强和完善，人类生产和生活方式由农村型向城市型号转化，经济方式和生活方式不断向规模化、集约化、市场化方向转换，城市人口占全社会人口比重越来越高，城市越来越在经济、政治、社会、文化、教育等方面处于核心地位，决定着国家的存亡和兴衰，在社会生产和生活等各方面均起着决定性作用。总之，随着社会生产力水平的提高和科学技术不断发展，导致城市化率不断提高，这是不以人们的意志为转移的客观规律。
二、城市管理的内涵
（一）城市管理的定义
就城市管理定义而言，目前有以下几种比较有代表性的观点，
（1）城市管理等同于市政管理，指政府部门对城市的公用事业公司的事等方面的规划和建设的控制指导。
（2）城市管理是以城市为对象，对城市运转和发展所进行的控制行为，他的主要任务是对城市运行的关键机制——经济、产业结构进行管理和调节。
（3）城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文教卫生管理在内的城市群体要素管理。
（4）城市管理是指对那些构成影响城市运转的动态因素进行管理，而那些相对静止的构成要素则不再只是管理范围之内，亦称为城市动态要素管理。
（5）西方的城市管理是指资本主义国家的“三权分立”、“大社会、小政府”体制下，城市政府对城市的公用事业、公共设施和公共事务所进行的管理。西方的城市管理大多都是广义的民主的城市管理。
（6）城市管理是指在社会主义国家的议行合一体制下，城市政府对城市的政治、经济、文化、社会等带全局性事项或重要事项所进行的行政管理.
（7）城市管理是指城市各级各类组织机构，对城市各项事务进行的综合性社会管理。
综合中外城市管理理论不同学者和流派的观点，城市管理既包括狭义的城市管理，
又包括广义的城市管理。
（二）狭义的城市管理
（1）狭义的城市管理是指为满足城市居民、企业、政府及其他社会组织生产生活的公共需要，具有法定职权和责任的政府行政部门和企事业单位，通过计划、组织、指挥、协调、监督、控制、经营、考核、评价、执法、科技及创新等公认手段，运用公共的人力、物力、财力、信息等资源，在公共的市政基础设施、市政公益事业、市容秩序、环境卫生、园林绿化及部分城市公共空间等公共领域方面，按照有关国家、地方法规和部颁标准依法行政、生产和作业，并在上述法规范围内规范城市居民、企业及其他社会组织行为的一种公共管理和执法的总称。
（2）狭义的城市管理又称为微观城市管理。换句话来说，狭义的城市管理就是具有法定职责的公共部门和单位利用公共的资源，在城市市政、城市环境、城市交通、城市应急和城市规划等公共领域，按照法定的公开的规范、标准、制度，采取公认的办法、方式和手段提供公共产品和服务，并在上述法规范围内规范城市居民、企业及其他社会组织活动和行为的一种社会公共管理活动。狭义城市管理的责任主体是政府主管部门。
（3）狭义的城市管理的主要职责和内容是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。
（4）目前，我国城市管理体制改革首要目标就是要建立以主管部门大部门制综合管理为主，以政府首脑机关以数字城管平台进行跨部门高位协调监督指挥为辅的“双轨制”城市管理体制。这种大部门制的城市管理是站在我国政治体制改革的要求、政府主管部门高度及城市管理局局长的角度来确立的，是一种狭义的城市管理。我国关于狭义的城市管理理论我不要，还未形成的完整的理论体系
（三）广义的城市管理
（1）广义的城市管理是指对城市当中的政治、经济、社会、教育、文化、科技等各方面及城市本体及其生态环境进行全面的计划、组织、指挥、协调和控制的一种公共
管理活动。
（2）广义城市管理又可称宏观城市管理。它是以城市所有要素为管理对象，既包括狭义的城市管理的内容，又包括人口管理、经济管理、社会管理、治安管理、生态管理、科技管理和文教卫生管理等在内的城市群体要素的综合管理。广义城市管理的责任主体是政府。
（3）目前，我国绝大多数城市管理理论是广义性质的城市管理理论。广义城市管理理论是数字城管、智慧城管和智慧城市构建的理论基础。这也是由社会主义公有制的这一根本社会制度和为人民服务的党的根本宗旨所决定的。根据基本社会制度、我国“大政府、小社会”的国情及城市管理体制机制的特点，我国的数字城管体系是以广义城市管理理论为基础的，是站在城市政府的高度和城市市长的角度来构建的，是一种跨部门制的城市管理，为政府指挥协调监督各部门及社会各界、社会成员共同治理和管理城市搭建了平台，提供了科技支撑和便利条件。西方的城市管理范围和内容主要是以城市公共事务为管理对象，为“小政府、大社会”的城市管理格局，强调社会公共管理和市民全过程参与，因而也是一种广义的城市管理。
三、城市管理若干基本问题
城市管理有五个基本问题：一是为谁管（For Who）？即城市管理的目的问题；二是为什么要管（Why）？即城市管理的地位和作用问题；三是谁来管（Who）？即城市管理的主体问题；四是管什么（What）? 即城市管理客体问题，即城市管理的内容、职责、范围问题；五是如何管（How）？即城市管理过程中管理条件、体制机制、管理手段和管理方法等问题，概括起来，即“4w1h”。对上述基本问题的回答，形成了城市管理学的基本理论。
城市管理学是研究城市公共空间、环境的生态维护、市政公用设施运行规律的一门科学。城市管理学与城市环境学、环境卫生学、城市生态学、城市地理学、城市发展史、城市规划学、市政工程学、园林管理学、城市社会学、公共管理学、城市经济管理学等学科存在既相互联系又相互区别的关系，是一门正在兴起的综合性边缘学科。加强这一学科的学习和研究，具有十分深远的现实意义和重要的指导意义。
（一）城市管理的性质和目的
城市“为谁管”的问题，换句话说，就是为谁管理城市或城市管理为谁服务的问题，表明的是城市管理的性质和目的。
城市的性质是由社会性质决定的。任何城市必然会处在原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会等人类社会一定发展阶段中。处在封建社会的城市，必然体现出城市的封建社会性质，而在资本主义社会的城市，必然是资本主义性质的城市。城市管理的性质是由该城市的社会性质所决定的。即有什么样的性质的社会，就有什么样性质的城市；有什么样的性质的城市，就有什么样性质的城市管理。资本主义社会的城市，决定了城市管理的性质就是资本主义。城市管理的性质决定了城市管理的目的，即为谁服务的问题。资产阶级经常标榜城市以人为本，但却最终是以为资产阶级服务为根本。我国由于是社会主义社会，城市的社会性质必然是社会主义性质，从而决定了我国的城市管理的性质必然是社会主义性质。这是我国城市管理和西方城市管理的本质的根本的区别。总之，城市的性质、特征、功能、地位及其发展规律，决定了城市管理的性质、特征、手段、地位和作用。
城市的社会性质决定了城市管理的社会性质和目的。在早期城市和古典城市时期，城市建设和城市管理首要是为君主、皇帝和国王等为主要代表的统治者阶级服务的。《管子·度地》说“内为之城，城外为之郭”。《古今注》说：“筑城以卫君，造郭以守民”。这两段话从根本上充分说明了这一点。城市发展到了近代城市和现代城市时期，资产阶级取代地主阶段占据统治地位，根据城市的集聚性和社会性等特性，提出了以人为本的城市管理的基本原则。最终确立了城市管理以人为本的根本目的、根本立场和根本原则。虽然资本主义国家都标榜城市管理以人为本，但由于立法权掌握在资产阶级手中，因而城市管理最终必然更多的是为资产阶级服务。
新中国成立后，由于实行社会主义公有制，作为执政的中国共产党代表了大多数人的利益，城市管理的目的发生了根本变化，提出了“为人民服务”的根本服务宗旨。2015年中央城市工作会议提出的首要原则，就是要坚持以人为本的基本原则，要牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。
（二）城市管理地位和作用
1、城市管理的地位
城市管理的地位是由城市的地位和城市发展规律所决定的。城市化越发展，城市化率越高，城市相对农村而言就越处于核心和主导的地位，城市工作也就越来越居于核心和主导地位。同样，城市管理的地位就越来越重要，将越来越居于核心和主导地位。对我国而言，由于城市化率刚刚超过50%，城市的主导地位才刚刚凸显，因而城市管理的在国民经济与社会发展的地位才慢慢提升，尤其是城市管理的法律地位，也被提到各级党委、政府、人大、政协等机构的议事日程，随着城市管理法律法规的制订和出台，城市管理在社会经济发展的自然地位和法律地位必将明晰和巩固。
2、城市管理的作用
城市是人们从事生产和生活的安身立命的最重要场所。城市居具有生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能，而城市化发展使城市越来越居于核心和主导地位，因此，城市的功能和地位决定了城市管理的作用。而城市的核心和主导地位必然决定了城市管理的重要作用：一是通过城市管理，能进一步强化城市的核心和主体地位，正向强化和发挥城市的各类功能作用，使城市具有宜居性、经济性、政治性、社会性、生态性；二是通过城市管理，克服居住方面人群或个体行为的随意性、无序性，防止破坏性；三是通过城市管理，因地制宜地协调和解决城市的生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能之间的比例、矛盾和冲突问题，尽可能地满足人们日益增长的各类物质文化生活的需要，达到综合平衡的效果。
3、发挥城市管理的基础性保障作用
首先，这是由城市在经济和社会发展中的中心地位所决定的。一般而言，城市化是人类文明的必然趋势。城市在区域发展中起着中心作用，在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作用，在两个物质文明和精神文明建设中起着示范和引导作用。做好城市管理工作，意义深远，影响重大。
其次，这是由市场经济发展对城市管理的要求所决定的。随着市场经济体制的建立和完善，市场对资源配置起着决定性和基础性作用，城市的市场作用和功能越来越凸显，人口、资金、土地、物资、工具、知识、技术等生产要素越来越向城市集聚，因而，如何使城市市场更加有序和有效则成为必然的需求，为企业发展提供公平有序的竞争环境
和外部基础条件，搞好城市的规划、建设和管理，以提供高效的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务服务，将成为城市政府的主要工作，加强城市管理就不可避免。
第三，城市自身发展的要求决定了城市管理的重要性。我们生活的城市里，每天都要发生大量的经济活动、社会活动和居民的生活、学习、休息和娱乐活动，为保障这些活动正常有序进行，保证城市正常运转和健康发展，就必须高度重视并加强城市管理工作。古人说，开门七件事，柴米油盐酱醋茶，以及水、电、气、电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节出了问题，人们的生产生活都会很不方便；道路再宽，交通没做好，仍然要出现拥挤；道路修的再多，市容管理跟不上，必然会被各种各样的占道经营挤掉；住宅小区建设得好，物业管理和社区服务跟不上，仍然要出现脏乱差。我们通常说，城市“三分建、七分管”，说的就是这个道理。
第四，人民群众的愿望和要求决定了城市管理的重要性。随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在不断增强。城市环境是否整洁优美，城市公共设施、公共事业是否给人们的衣食住行娱提供方便舒适的服务，这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求，也关系到党和政府是否关心群众生活，关系到党和政府在人民群众中的形象。创建文明城市、卫生城市就是党和政府在全国范围内开展的一项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。因此，城市管理既关系城市的物质文明建设，又涉及精神文明建设，是加强两个文明建设最充分、最有效的结合点，在满足人们日益增长的物质和文化要求中担负着越来越重要的职责。
总之，城市管理的好坏，直接制约城市经济和社会发展的速度和质量，直接关系人民群众的生产生活，直接展示城市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影响城市的对外开放和投资环境，全社会必须充分认识城市管理的重要性及政府工作的重要地位。古今中外，对城市管理的重要意义和作用都有十分明确的认识。
（三）城市管理的主体
“谁来管”的问题即城市管理的主体问题。城市管理主体，即城市公共管理的责任承担者。政府、事业单位、企业、社团组织、居民个人都是城市管理的主体，但这些不同的主体，在城市管理中的作用不同，所充当的管理角色也不同，毫无疑问，政府仍是城市管理这些主体中的主角，充当着城市管理主导者、决策者、指挥者、协调者的角色，其他都充当着积极的执行者、监督者、参与者的配角角色或消极的旁观者、抵触者甚至
破坏者等角色。
在我国，政府中承担城市管理的主管部门是国务院住房和城乡建设部。国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。各省、自治区、直辖市政府住房和城乡建设主管部门负责本辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。
传统城市管理由城市政府垄断城市管理的决策、指挥、管制、监督权，由城市政府负责城市管理的全过程，因此，政府就成为城市管理唯一主体。现代城市管理强调城市居民的主人翁地位及由居民组成的其他非执政社会团体的主体性作用，以及政府是为市民服务的主体地位，承认市民对城市公共事务的有关广泛的参与权利，注重利益相关者尤其是市民对城市公共事务的广泛参与，注重在政府与社会以及私人机构之间达成合作与伙伴关系，形成合力，共同促进城市善治。
（四）城市管理的对象
“管什么”的问题即城市管理的对象问题。城市管理对象又称城市管理客体，是指城市管理的内容和范围，在数字城管系统中表现为管理事件和管理部件。
广义来说，城市管理对象包括城市领域内的政治管理、经济管理、社会管理、文化管理、教育管理、生态管理、环境管理等为内容和范围的一种全面管理。
狭义来看，城市管理对象主要包括市政管理、环境管理、交通管理、应急管理、城市规划实施管理和城市管理综合执法在内的一种综合管理。
目前，我国城市管理的具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。
（五）城市管理的运行
“如何管”的问题即城市管理的运行问题，是指城市管理主体为达到的一定城市管理目的，在一定的职责范围内和一定的管理体制、机制和模式条件下，依据一定的管理标准，持续地采用一定的管理手段，运用一定的管理方法解决城市的一定管理问题，并
对一定的管理结果进行评估的整个过程。具体又包括管理手段、管理方法、管理体制、管理依据、管理制度、管理时间（When？）管理地点（Where？）、管理效果等内容。
1、城市管理体制。城市管理体制是指城市管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说:城市管理的体制是规定中央、地方、部门、企业在城市管理方面的各自管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。它的核心是管理机构的设置、各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调。城市管理体制的强弱直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理层级及运行中起着决定性作用。
2、城市管理机制。城市管理机制是指城市管理系统结构及其运行机理。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题。
3、城市管理模式。真正的、现代意义上的城市管理，都要通过管理模式来进行。城市管理模式是在城市管理理念指导下和一定城市管理体制框架下建构起来，由城市的管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序组成的管理行为体系结构。如：城市建设、管理、执法三位一体模式；城市管理相对集中行政处罚权模式；法制化城市管理模式；数字化城市管理模式；等等。
4、城市管理办法。城市管理办法是一种管理规定，通常用来约束和规范市场行为、特殊活动的一种规章制度。它具有法律的效力，是根据宪法和法律制定的，是从属于法律的规范性文件，人人必须遵守。根据《立法法》，我国的各级国家权力机关（人大及其常委会）制定的是法律和地方性法规，国务院制定全国性的行政法规、国务院部委制定部门规章、各省市自治区政府制定地方性规章，除以上外各级政府及其部门均可依法制定规范性文件（有时政府省部一级也会制定规范性文件，人大是无权制定规范性文件，但有权审查）。城市管理办法因管理主体层级不同，可表现为城市管理法律、城市管理条例或办法（规章）、城市管理地方性规章、办法和规定、城市管理规范性文件等形式，他们都是城市管理的依据。
5、城市管理的方法。现代城市管理的方法主要有：
（1）行政管理的方法：这是一种最古老方法和最常见的城市管理方法。
（2）经济管理的方法：这是利用经济杠杆进行调控，促进城市经济发展的方法，
适合以经济见长的城市。
（3）法律管理的方法：这是一种依法治国、依法治市的方式，强调依法行政，符合现代城市管理发展趋势。
（4）咨询管理的方法：这是决策者能吸取智囊团的智慧进行城市管理的方法，是一种精英治国、精英治市的方式。
（5）城市规划管理方法：强调制定和实现城市长远发展蓝图来管理城市。
（6）数学管理的方法：建立数学模型进行城市管理。
（7）目标管理方法：建立目标、分解目标、指导目标的实施、对目标进行检查的方法。
上述任何单一管理方法和手段都不能解决现代城市发展出现的问题。现代城市管理必须综合运用上述方法和手段。
6、城市管理制度。城市管理制度是指从事城市管理或具有城市管理职责的组织对内部或外部资源进行分配调整，对组织架构、组织功能、组织目的的明确和界定；对实现管理目标所采取的组织，控制，协调，反馈等活动所依据的规范形式的总和，是城市管理规范的制度化成果。
7、城市管理手段。管理手段是保证管理方法发挥作用的工具。城市管理手段可分为法律手段、经济手段、行政手段、科技手段、宣传手段、教育手段、文化手段、舆论手段等不同类型。城市管理手段的运用不是单一的，而是综合的。管理手段从内容上说，包括5个方面：
（1）强制。是管理主体依靠其强势地位对被管理者采取的强制管理措施。强制的表现形式有战争、政权、暴力、抢夺等。战争通常发生在国与国之间，政权主要发生在国内的管理方面，在单位来说多为强制性的行政命令等，在非正式组织中表现为暴力及黑社会等，在个体中主要表现为抢夺等。
（2）交换。是指一方与另一方在双方平等意愿的基础上为利益互换而进行的交易。自愿平等的交换能为双方带来利益，可有效促进社会利益的合理分配，并有效调节社会关系。
（3）惩罚。是指对组织认为的违规行为进行的惩戒。它是抑制不良行为（或违规行为）的最效的手段。包括物质性的和非物质性；包括强制、法律、行政、经济等方式。
惩罚需要有一定的额度，低于这个额度，其惩罚的效能较低，甚至达不到应有的效果。
（4）激励。是指对被管理的行为进行的肯定或奖励等措施。通过激励可以激发人们的潜在的能力。通常适用应用于对一些行为的倡导、鼓励等方面。激励也存在一定的额度，达不到一定的额度，其激励的效能会大大降低，甚至达不到应有的效果。
（5）沟通与说服。沟通是指可理解的信息在两个或两个以上的人群中传递或交换的过程；说服主要指通过沟通改变被管理者或对象人对待事物、对待人的观念或态度，从而改变处人行事的行为方式。
8、城市管理效果。管理效果是指管理主体预期目标的实现状况，包括工作任务的完成情况、工作效率的高低、工作效益的好坏等等。管理效能、效率、效果、效益是互相联系又相互区别的概念。效能高，效率不一定高；效果好，效益也不一定好。但是，效率以效能为基础；效益以效果为基础。效能、效率、效果、效益之间既是传导关系，又是递进关系，一般情况下是正相关，但不一定是正比例。
四、现代城市管理若干基本理论
目前，城市管理主要有如下几种基本理论：
（一）生态城市管理理论
城市生态学的基本思想是以城市为对象，将城市作为一个生态系统，探讨其结构、功能和调节机制的生态机理与方法，并将其应用到城市规划、管理工作中去。城市生态思想体现在以下一些城市生态学基本原理中：（1）生态位原理；（2）多样性导致稳定性原理；（3）食物链（网）原理；（4）系统整体功能最优原理；（5）环境承载力原理。（二）新城市主义管理理论
新城市主义的特点在于强调传统、邻里感、社区性、场所精神、全面、整体、有机、持续发展，主张恢复城市人文价值以提高城市生活品质的设计观念。其设计思想内涵和原则主要体现在：尊重自然——构建完整的城市生态系统；尊重社会与个人——建设充满人情味的生态社区；保持“多样性”——维持城市生态系统的稳定；节约资源——实现城市生态系统的可持续发展。可以说，新城市主义和当今最富魅力的“生态城市”具有殊途同归的内在一致性。这种管理思想一方面实现了城市环境对人的关怀，另一方面也提升了城市本身的魅力。
（三）城市营销理论
城市营销的思想强调的是通过对城市有形、无形资产的整合来满足居民、旅游者和投资者的需要，从而产生价值。在这一理论基础上，城市营销将城市的土地、基础设施、旅游资源以及依附于城市本身的某种品质、意象、文化视为“产品”。为了提高城市竞争力，对这些“产品”进行形象和服务组合设计。其营销对象是市民、来访者、现有和潜在的未来投资者以及外部竞争者的都市；其目的是引进产业、居民，留住原有产业和鼓励原有产业的扩张。用经济学的语言来说，就是通过引进投资来加强其活力，通过引进企业和居民来降低城市公共物品的平均成本。
（四）经营城市理论
经营城市这一理念是在我国诞生的，大连市于1993年率先提出了要经营城市，1998年9月，中国城市经济学会会长汪道涵首次在在上海召开的纪念十一届三中全会20周年研讨会上正式提出经营城市的概念。这一思想在近十年发展中获得了理论界和城市管理者的逐步熟悉和认同。概括来说，经营城市就是要转变政府观念，将政府角色由事必躬亲的参与者转换为场外的管理者和守护者，制订对城市功能和区域角色的战略定位，通过市场手段引导城市资源的集聚、整合与有效配置，放弃由政府大包大揽的行为，引入竞争机制，允许民间资本参与投资和管理城市公共事业建设，提高城市基础设施系统的整体运营效率，充分发挥资源作用，实现城市价值。目前在我国已有几十个城市提出了要以经营城市的思想来发展城市，其中不乏实践成功者，因此可见基于经营城市的城市管理思想对于促进城市发展是有积极意义的。
（五）城市竞争力理论
城市竞争力反映的是城市在科学的制度安排下集聚、整合自身及外界资源，把握区域经济定位，实现经济的可持续发展和社会的全面进步的能力。城市竞争力的城市管理就是将提升城市竞争力作为管理工作的任务，在分析明确内、外部环境的基础上，通过对城市实力、城市能力、城市活力、城市潜力和城市魅力五个方面的发展来实现对城市竞争力的提升，促进城市的可持续发展。对实际管理工作者而言，城市竞争力这一系统概念为管理工作提供了引导性作用，其较为明确的内涵和构成要素也提高了管理工作的针对性和可实施性。
（六）数字城市理论
数字城市是以计算机技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础，以宽带网络为纽带，运用PC技术(遥感UC、全球定位系统ATC、地理信息系统ABC)、遥测、仿真——虚拟技术等对城市进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的三维描述。本质上讲数字城市属于一种技术手段，它为城市建设和管理工作提供了一套崭新的解决方案。信息的全面性和及时陛使得城市管理决策效率大大提高，通畅的信息流动路径整个城市的经济、社会、生活有机的融合在一起，提高了城市整体运行效率。基于数字城市的城市管理较以往的方式提高了效率，但是主要集中在行政管理的内容上，更多地停留在技术理性层面上，如果能够与其它城市管理理论思想结合起来，则必将发挥更大的作用。
（七）新公共管理理论
新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。新公共管理理论主要依赖私有部门管理实践，强调将竞争引入公共服务领域的重要性，它要求我们重新思考政治家、管理者和市民在地方治理中正在转变的角色与作用。（1）分析了新城市管理形成的全球化和公共舆论两大动因；（2）概述了大多数国家认可的从地方政府到地方治理的转型；（3）审视了从公共行政到新公共管理的转变；（4）重新考察了政治家、行政官员和市民之间的三角关系和相互作用；阐述了转型中的市民参与方式；这四个部分合在一起便形成了新城市管理的理论轮廓；（5）对领导者、政策制定者和城市管理者所面临的挑战进行了反思实践中，新公共管理力求将市民、公民定义为产品的消费者或公共服务提供者的顾客。近十几年来，公共服务途径经历了重大转型。一个多世纪建立起来的公共服务精神受到了新公共管理理论的挑战。
（八）对现代城市管理理论的评析与展望
现代城市管理理论的繁荣促进了城市管理科学向更深层次、更高层次的发展，并且为城市管理工作提供了良好的引导作用，无论是在理论层面上还是在实践层面上都有着积极意义。但是在理论发展繁荣背后也应该看到不足：
首先，当代城市管理理论多是围绕着城市管理中的某一个问题或某一种思想展开的论述，缺乏系统性的观点，尤其是我国的城市管理研究，很多还停留在条条块块的技术层面上，没能上升到综合的、宏观的角度。管理科学作为一门系统科学，有其自身的复
杂性和多层次性，城市管理作为管理学的一个分支，也应该本着系统的、多层面的角度去看待，这样才能使城市管理的研究上升到更高的科学层面上。
其次，当代城市管理研究与其它学科的综合性联系还不够紧。城市管理学科的产生是在城市规划、经济学、社会学和管理学的共同促进之下完成的，而我们看到的是当代城市管理理论在发展过程中多是循着某一门学科的着眼点和研究方法展开的，比如有些理论单单是从城市规划的角度出发作出的扩展，有些则完全停留在公共行政管理的层面上，这样的研究方法和思路有可能导致将城市管理局限于某个学科的附属地位，而忽略了它本身的综合性和创造性。因此在今后的研究中，我们应当更多的综合各个相关学科的理论，兼收并蓄，经过消化处理形成一套以城市管理为中心的独立的理论体系。
再次，当代城市管理研究多停留在理论的定性分析层面上，缺少规范的定量分析方法。数学是经济管理理论界公认的规范且有效的分析工具，当代城市管理作为科学的一个重要分支，通过对数学工具的应用，有助于建立完整而富有逻辑性的理论体系，有助于加强理论本身的可扩展性和可传授性。在利用数字工具说明和解决城市管理问题的层面上有待进一步深入。
第四，当代城市管理尤其是我国的城市管理，理论研究有余，而实证研究不足。城市管理科学是一门实践性很强的科学，城市管理理论成果是实践工作的有效指针，城市管理理论体系的丰富和完善必须依靠对现实现象的不断观察、分析、总结来完成，也只有通过实证研究，才能够印证理论本身的科学性，做到去伪存真，促进城市管理理论的健康发展。目前，许多城市管理研究人员既没有从事城市管理工作的直接经验，又缺乏对城市管理工作实际的调查和研究而带来的间接经验，掌握的关于城市管理方面有价值的第一手资料不多，导致所提出的思想和理论缺乏针对性和指导性，脱离实际，泛泛而谈，比较空洞，不能给实际从事城市管理工作的人们以帮助和启迪。伴随着信息技术的飞速发展，城市管理体制改革的全面深入开展，未来对城市管理的研究必将呈现进一步综合化、系统化的趋势，为全面构建城市管理理论体系提供了契机，城市管理理论工作者必须这一历史机遇，将更多的时间和精力投入到城市管理领域的实证研究工作中来，为我国城市管理理论体系和内容的完善作出应用的贡献。
第二节城市管理现状与发展
一、我国城市管理现状
（一）基本现状
（1）多种城市管理体制和模式并存。我国城市管理的基本现状是多种城市管理体制并存。一是建管一体化管理体制。新中国成立后，我国的城市管理工作总体上经历了建管一体和建管分离两个时期。建管一体时期是从1949年10月新中国成立后至1997年4月在城市管理领域实施相对集中行政处罚权前，有48年时间，个别地区目前仍然采用这种管理体制；二是建管分离体制。建管分离时期是从1997年4月在城市管理领域实施相对集中行政处罚权制度后至今，各地的城市管理工作普遍从建设工作当中分离出来，采取了以城管综合执法为主的管理模式，至今有18年，目前大部分城市或地区采用这一管理体制；三是数字化城管体制。至2004年，北京市东城区在建管分离的基础上，创建了数字化城市管理新模式，实现了“管理和监督分离”，运行至今也有十多年。目前，有许多城市采取数字城管模式与综合执法模式并行不悖的管理体制。
（2）城市管理和执法内容繁杂不一。多数设区市的城市管理包括市容环卫管理和综合执法，但不包括园林绿化管理内容、市政管理内容，更不包括应急管理内容，城市园林绿化管理多数单独设置与城市管理局平级的园林绿化管理机构来管理，或者与市政管理一样归口和依附于建设部门。
（3）我国的城市管理缺乏应有的明确而独立的法律地位。从建国至今的，尤其是改革开放30年以来，还没有一部独立的关于城市管理方面的法律法规，缺乏对城市管理各要素及相互关系的界定，致使城市管理职责混乱，城市管理内容不统一，城市管理机构乱设置，城市管理主体不明确，委托执法、借法执法现象普遍，城市管理队伍参差不齐，造成城市管理领域内问题不断，乱象丛生，为人诟病，与社会经济发展极不相适应，已经到了城市管理体制非改不可，城市管理法规非立不可的地步。
（4）我国的城市管理存在“六不统一”现象。具体包括：一是名称不统一。如称城市管理局、城市管理行政执法局、城市市容局、城市市政局、城市园林局、城市环卫局、城市管理委员会，等等；二是主管不统一，“上面无爹无娘，下面兄弟满堂”过去城管部门真实的写照；三是职责不统一。更多的城市管理部门的城市管理的主要职责是
市容环境卫生管理和城管综合执法；四是执法范围不统一。北京、天津等大城市为“13+ 1”，江西省宜春市城管综合执法的范围曾扩展为“18+1”；五是体制机制或管理模式不统一。个别城市的管理体制一直未分开，绝大多数则是实施的是“建设与管理分开”甚至“管理与监督分开”的管理体制机制；六是制服不统一。全国各地城管制服从款式、颜色、规格、布料、数量、种类、标识等均不相同。
（二）发展现状的特点
（1）多元化管理模式并存。为顺应经济发展和城市化进程不断加速的趋势，城市管理者逐渐意识到传统的、以政府组织为单一管理主体的城市管理模式已不适应现代城市管理发展的需要，逐步建立起以政府为主导、公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体参加的多中心治理模式。管理主体从城市政府向城市治理转型，组织由官僚型组织向核心、竞争、学习型组织转型。
（2）行政组织保障成型。为克服我国实施计划经济体制以来城市管理长期缺乏统一性，条块分割，机构设置重叠，政出多门，人浮于事，效率低下的弊端，当前各地正在积极探索建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理工作网络，形成两级政府管理新格局，科学确定市、区、街三级管理职责与权限，促进管理重心下移，责权利相统一，并强化社区的自我管理和服务，形成全面管理网络。城市管理部门在一定程度上得到精简，管理效率有所提高且实际效果有所改善。
（3）技术手段日益多元。伴随信息技术尤其是电子政务系统和地理信息系统在公共管理领域的不断深入，中国许多城市管理都引入了扁平化管理和网格化管理等现代管理理念和数字信息技术，如北京东城区为彻底改变城市管理条块分割、资源分散、管理滞后于发展的问题，自2004年初开始探索改进城市管理体制，创建了以“万米单元网格”为基础的数字化城市管理模式。信息技术在城市管理中的运用不仅有利于改善传统城市管理方式的不足，还有利于提升城市品位，增强城市竞争力。
（4）民众参与度逐步提升。近十年来，随着新公共管理理论的传播与实践，政府正逐步完善各项法律机制，承认和保障公众参与城市管理的权利和义务，我国城市管理要求管理目标及措施都要以大多数市民的需求为出发点，协调各方利益，提供多元化的参与方式和途径，如听证会、信访、诉讼等制度化的参与以及民生热线、网络论坛、提供志愿者服务等非制度化的参与并保障参与过程的全方位；不断加大宣传，广泛动员市
城市管理存在的问题及对策建议 城市管理是城市建设的延伸，是巩固城市建设成果、完善城市功能、提升城市品位的重要保证。近年来，县乡以整治市容市貌、创造良好的城市环境为重点，以“整脏治乱”工作为切入点，不断加大城市管理力度，取得了一定成效。随着城市的发展，人民生活水平的提高，城市管理工作面临的新矛盾、新问题也日益增多，城市管理工作压力越来越大、要求越来越高。为进一步加强县乡城市综合管理工作，提出了对策建议。 一、当前县城市管理存在的主要问题。 (一) 城市基础设施建设滞后。近年来，县乡在城市规模扩张方面成效明显，但城市基础设施特别是老城区历史欠帐较多，建设滞后，还属于小城小规模，增加了城市管理的难度，也影响了城市管理的质量。一是市政设施不够完善。老城区道路狭窄，城区公共绿地少，绿化率较低；垃圾中转站和投放点欠缺，公厕数量少，垃圾收集、清运、处理手段还处在比较原始的阶段；农贸市场数量不多，布局不尽合理，无法满足居民生活需要。二是各类专业经营场所硬件设施不完备。一些维修店、作业加工店、服务洗车店、废品收购站等不符合营业前置条件，如室内无场地占道经营作业，洗车店不设沉淀池，污水直接排放下水道或河道，餐饮店达不到前堂后店要求，油烟未经处理自然排放等等。三是部分住宅小区内部功能不全，车库、停车场、垃圾池等必须设施配套不足，影响了居民生活。此类情况特别是在亚中商城亿家超市及其对面的菜市场周边比较严重。 (二) 市容秩序比较混乱。一是占道经营现象严重。目前，县城主次干道均存在流动摊、店外摊占道经营，占道修车、洗车、作业加工等现象。部分专业市场内部管理不到位，不少经营户在市场外围摆摊或游动占道经营。二是交通秩序管理不规范。机动车辆乱停乱靠、乱上人行道，行人不遵守交规，青年路随意横穿马路等现象十分普遍。三是广告设置随意性大。一些商家在部分路段随意悬挂广告牌，或在店铺门前占道摆放招牌，乱贴乱画、非法小广告等城市“牛皮癣”还未彻底根治。特别是电线杆，小区过道、电梯内乱涂乱画乱贴。
行进中的“大城管”模式 ——有关城管体制改革的调查 本刊见习记者袁业飞 由于众所周知的原因，在当下中国，城管系统的一举一动，都会引起公众和媒体的极大关注而成为社会热点。近年来，由住房和城乡建设部提倡，许多地方政府积极推行的“大城管”改革，正在如火如荼地进行中。“大城管”来了，它是在什么背景下被设计出来的？实行“大城管”模式以后，以往城管工作所出现的问题能在哪些方面、在多大程度上得到改善？带着这些问题，我们深入到各地采访，寻找答案。 “大城管”理念的提出及背景 “大城管”理念是由住房和城乡建设部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组在去年八月提出的：成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权统一。课题组希望以正在开展的全国市、县政府机构改革为契机，整合城市管理系统各职能部门，推行“大城管”模式。课题组还提出，“城管应该管也只能管城市基础功能和城市公共空间，而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动，则不应当由城管去管理”、
“化解城市公共空间管理矛盾的关键点，在于给予弱势群体尽可能多的实际可分享空间”。 长期以来，中国城市管理一直是个老大难问题。因小摊小贩太多且无证经营，给城市卫生、交通、治安带来了大麻烦，损害了城市形象，于是各地方政府纷纷组建起了城管执法队伍。 城管部门没有统一的名称，在广州叫做“城市管理综合执法局”，在北京叫做“城市管理综合行政执法局”，在武汉则叫做“城市管理局、城市管理执法局”；并且各有各的挂靠部门。各地城管体制模式也五花八门：有的城市没有成立城管执法局，城管部门或挂靠在建设局（如河南省济源市），或挂靠在规划局（如广东省清远市）；有的城市成立了城管执法局，但挂靠在建设局（如山东省青岛市）…… 区别于其他执法机构，城管执法机构的特色在于，在国务院它找不到对口的领导机构，地方政府的城管执法机构一直缺乏全国性的立法管理。这就产生了悖论：一个被地方政府寄予厚望的执法机构，居然没有法定地位和严格的执法规范。对口管理机构的不统一，城市管理法规的缺失，使城管部门“矛盾比较集中、成了烫手山芋”成为必然。 此外，非公务员的外聘来源，导致城管从业者来源混乱，素质不一。为表现自己的工作业绩，这些非法执法者往
对城市管理的思考与建议 学习《城市管理学》,使我了解城市管理的重要性,而城市作为社会发展的重要载体和内容,构建和谐城市环境在构建社会主义和谐社会中就显得尤为重要和突出,同时也为城市城市环境管理尤为重要。面向21世纪,实现力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到控制,必须树立全民环境意识,提高市民素质,培养良好的公共道德,强化城市环境行政管理。 一、提高全民环境意识。 这是美化环境、防治污染的根本。环境污染的制造者有政府机关工作人员,也有企、事业机关和单位的职工,也有城市的个体户、外来民工、无职业者,甚至是家庭主妇。可以说城市中每个人都可能成为城市公害的有意与无意的制造者。这主要是缺乏自觉的生态观念与环境意识。要消除环境污染的弊害,必须开展全民环境教育。环境教育可分为社会的环境教育与学校的环境教育。社会环境教育可以利用大众传播媒介如电视、广播、报纸、杂志或多种形式的培训班,广泛普及和宣传环境科学知识和环境法律知识,切实增强全民的环境意识和法制观念。北京市由一部分退休干部、工人、教师、高校学生、科技工作者倡导的《环保志愿者行动》,动员全民营造绿色时尚,善待地球,节约资源,宣传“缺乏环境意识就是
残缺不全”是很好的例子。全民环境教育已经在全国各地引起了极大的反响。全国各地开展的垃圾分类、垃圾处理,一只桶、一个袋,消灭白色污染,变废为宝的环境教育活动已赢得城市居民的普遍赞同。学校环境教育主要以中、小学为主,在学校可设置安排环境教育课程,可带领中、小学生去郊外或动物园进行动、植物资源珍惜与保护的教育,从小养成浓烈的环境意识。此外,环境教育还要着重《城市环境管理》的教育。环境行政管理是一门技术性、专业性很强的管理学问。对于从事城市环境行政管理的公务员、专业技术人员尤其重要。全国已有近百所高等院校设立了环境保护专业与行政管理专业,不少省、市创办了环境保护干部学院和环境保护研究班。这为在职环保干部提供了良好的教育环境。要充分利用新闻媒介,及时报道和表彰环境保护工作中的先进典型,公开揭露和批评污染、破坏生态平衡的违法行为,对严重污染、破坏生态环境的单位和个人予以曝光,提高全民环境意识。 二、培养良好的公共道德。 道德体现社会风尚。我们要大力加强社会公共道德教育,人人献出自己的爱心,让世界充满美好。我们要大力开展公共道德教育,养成公共道德。 要摆正个人与社会的关系。要做到“为互助而去恶,为互爱而存善”;“利群”而居,“利他”而生。“大河无水小河干”,“城门 失火,殃及池鱼”。城市受社会环境的污染,势必影响到每个市
深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案
深入推进城市执法体制改革改进城市管理 工作实施方案 按照《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共XX省委、XX省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》和《中共XX市委XX市人民政府关于印发XX市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案的通知》文件要求，理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，进一步提高城市管理和公共服务水平，结合实际，就推进我县城市执法体制改革改进城市管理工作，提出如下实施意见： 一、目标要求 指导思想 全面贯彻党的十九大精神，以及中央、省委、市委城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领，以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制机制，促进城市运行高效有序。
总体目标 2017年12月底前，完成县城市管理和综合执法机构设置；住房城乡建设领域全部行政处罚权和环保、工商、交通、水务、食药监方面行政处罚权随改革工作的进程逐步集中到位；2017年10月底前，数字城管平台建成并运行；到2020年，全县城市管理和综合执法规章和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，现代城市治理体系初步形成，城市应急能力明显提高，城市管理效能、人民满意度显著提升。 基本原则 1、理顺体制，权责明晰。适应现代化城市发展需要，突出问题导向，理顺体制机制，划清职责边界，切实解决城市管理中多头执法、职责不清、推诿扯皮、效率低下等问题。 2、集中执法，精简高效。整合行政资源，推行综合执法，提高城市管理和服务效率，实现末端执法向源头治理转变。 3、完善制度，规范用权。立足工作实际，健全执法制度，规范权力运行，强化执法能力建设，推进依法治理。 4、公正文明，优化服务。牢固树立以人民为中心的理念，坚持严格规范公正文明执法，利用现代信息技术，完善惠民便民举措，提升城市管理服务水平和居民满意度。
城市规划管理技术规定 为了加强和规范城市规划管理，保障城市规划的实施，制定了相关技术规定，下面给大家介绍关于城市规划管理技术规定的相关资料，希望对您有所帮助。 城市规划管理技术规定如下第一章总则 第一条为加强建德市城市规划管理，保证城市规划的实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《杭州市城市规划管理技术规定(试行)》及《建德市域总体规划》，制定本规定。 第二条凡在《建德市域总体规划》规划区范围内的规划管理活动，均按本规定执行。详细规划编制、城市设计、建筑设计涉及建筑高度、建筑间距、建筑退让、设计标高和日照等建筑管理内容，应符合本规定。 第二章建设用地的分类和适建范围 第三条规划区内的建设用地，根据其主要用途和功能分区，并遵照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137 90) 进行分类。 第四条各类建设用地的划分应遵循土地使用相容性的原则，按照批准的控制性详细规划执行。尚无控制性详细规划的，应按分区规划、中心镇总体规划和本规定附录五《各类建设用地适建范围表》执行，并编制选址论证报告。 凡须改变规划用地性质，且超出附录五规定范围的建设项目，应先提供调整详细规划，按规定程序报批后执行。 第三章建筑容量控制指标
第五条新建、改建和扩建建设项目的建筑容量控制指标，根据已批准的控制性详细规划执行。 控制性详细规划尚未批准的，且建设用地面积大于等于3ha（公 顷）的建设项目（市政基础设施除外），应编制修建性详细规划，经批准后核定建筑容量指标;建设用地面积小于3ha（公顷）的建设项目，应编制选址论证报告，并参照表（3-1）《建筑容积率、建筑密度控制指标表》确定建筑容量指标。但办公、商业建筑与居住建筑混杂时，办公、商业建筑的容积率，应通过选址论证报告进行分析并且原则上不大于3.5。 第四章建筑间距 第八条新建建筑间距，应当综合考虑日照、采光、通风、消防、防灾、视觉卫生、管线埋设、土地合理利用等要求，还必须符合本章的规定。 第九条低、多层建筑（不含高度5m 以下的门卫、变配电房、电信交接间、小库房、车库等附属建、构筑物，下同）之间的间距（一）居住建筑正面间距应当符合下列规定： 注：1、表中方位为正南向（0 ）偏东、偏西的方位角 2、L为南侧（东、西）侧遮挡建筑高度1.2倍 3、两幢建筑非平行布置，当夹角小于等于30 时，按平行关系控制; 当夹角大于30 时,其最窄处间距不应小于遮挡建筑高度的1.05 倍，且不应小于12m 。 （二）居住建筑与北侧非居住建筑建筑的间距，不应小于居住建筑高
浅论通用航空发展与城市管理的关系 通用航空产业具有广泛的社会效益，除了作为交通方式，也在城市服务管理水平和应急能力等方面产生效用。通过对上海市通用航空现状分析，对上海通用航空规划布局未来发展提出看法和建议。 标签：上海；城市管理；通用航空 一、通用航空发展现状 2016年，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》出台，年底，中国民用航空局发布《通用航空发展“十三五”规划》，提出了通航发展的指导思想。 国家层面的战略布局引燃了各级政府制定通航发展规划、企业加快部署通航产业发展的热情，各省市都制定了相应的发展通用航空规划。 （一）上海航空业的发展和现状 从制造、科研、配套、运营、机场来说，上海都是在运输航空领域的一个航空大市、强市。总体来说，一是通用航空运营注册企业数量较多。目前，上海拥有飞机的通航公司15家。二是公务航空服务发展较好，业务范围基本涵盖公务航空服务的各个领域。三是本地通用航空飞行规模较小。四是通用航空产业布局主要呈现制造业单一集聚、服务业散乱分布的特征。 （二）通航发展相对运输航空发展弱势的原因 （1）空域管制及飞行审批。一是空域管制，上海地区空域管制较严，飞行规模受限。二是低空飞行管理审批体系复杂。 （2）缺乏明确的政策导向。相比其他省市，上海对于通用航空产业的发展重视程度有所欠缺。2004年起，国家发展改革委先后批准建立了上海、西安等9个国家级航空高技术产业基地，除上海外其余八个地区都建立了专门的通用航空产业基地。且政府和社会缺乏对航空文化的宣扬。 （3）产业基础存在薄弱环节。一是基础设施数量不足。上海颁证的通用航空机场及起降点虽共6个，但种类较单一，发展不平衡。上海浦东机场、虹桥机场的起降频率已近饱和，难以进一步对通用航空进行飞行保障。二是航油保障能力弱。三是市场主体薄弱。目前通用航空产业链不完善；涉及通用航空产业的企业少，且规模偏小，缺乏市场开拓能力。 二、通用航空对城市发展管理的影响
城市管理体制改革工作实施方案 一、总体要求 深入贯彻党的十九大精神和中央、省、市城市工作会议精神，以理顺体制机制为途径，将城市管理和行政执法体制改革作为推进城市建设管理的重要举措，构建权责明晰、运转协调、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理和行政执法体制，促进城市运行高效有序。 二、理顺城市管理体制 （一）界定城市管理职能。城市管理主要包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；政府依法确定的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即在上述领域根据国家法律法规履行行政执法权力的行为。 （二）加强城市管理综合执法。在城市日常管理以及密切相关的领域推行综合执法。到2018年6月份，xx区城市管理行政执法局将集中行使城市管理方面的行政处罚权。具体负责：城市市容环境卫生管理方面的行政处罚权；园林绿化管理方面相关行政处罚权；市政公用设施管理方面的行政处罚权；城市规划管理方面有关未经批准修建建筑物、构筑物以及其它设施的行政处罚权；再生资源回收管理方面的行政处罚权；环境保护管理方面有关露天烧烤、焚烧垃圾、焚烧秸秆落叶等烟尘污染的行政处罚权；气象管理方面有关气球施放的行
政处罚权；工商行政管理方面对户外公共场所无照经营的行政处罚权。 各镇街、开发区照此模式，负责辖区内城市管理综合行政执法工作。 （三）明确城市管理委员会职责。区城市管理委员会对城市管理工作进行高位统筹、宏观指导、组织协调、推动落实。区城管委下设办公室，具体负责安排和部署城市管理目标、工作计划，研究确定城市管理方面的中心工作和重大任务，协调各部门做好城市管理工作。内设机构为综合室：负责文字材料综合、信息上报、宣传报道、数字统计、方案制定、归档立卷等工作；考评室：负责街区制日常检查管理，汇总相关部门的检查情况进行月排名，负责市大型检查活动的安排部署等工作；调度室：负责市城管办派发案件的转递工作，收集市民反映的问题并传递属地进行处置，负责网上检查、网上处置、网上指挥调度的工作。人员由市容环卫局调配落实。 （四）持续推进城市管理重心下移。区市容环卫局将环卫工作编成保洁中队，按街道区域划分，与各街道进行对接。各街道可单独或挂靠设立城市管理办公室。各街道办事处可根据管理的实际，向市容环卫局申请招聘城管协管员，协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体的行政执法工作。 （五）加强城市管理执法保障。公安机关应在城市管理部门设立治安保障机构，依法打击妨碍城市管理和暴力抗法行为。检查机关、
上海市城市规划管理技术规定（土地使用建筑管理） （2003年10月18日上海市人民政府令第12号发布） 第一章总则 第二章建设用地的区划分类和适建范围 第三章建筑容量控制指标 第四章建筑间距 第五章建筑物退让 第六章建筑物的高度和景观控制 第七章建筑基地的绿地和停车 第八章特定区域 第九章附则 表一各类建设用地适建范围表 表二建筑密度和建筑容积率控制指标表 表三建筑容积率折减率表 附录一名词解释 附录二计算规则 附录三建筑间距和离界距离图示 第一章总则 第一条为了加强本市城市建设规划管理，保证城市规划的实施，提高城市环境质量，根据《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市规划条例》和上海市城市总体规划，制定本规定。 第二条本规定适用于本市范围内各项建设工程。本市旧住房综合改造、零星建设工程、临时建设、郊区村民建房等按有关规定执行。特定区域内的建设工程，适用本规定第八章的规定。 第三条各项建设工程的建设，应当按照经批准的详细规划执行；尚无经批准的详细规划的，应按中心城分区规划、新城总体规划、中心镇总体规划和本规定执行。 编制详细规划涉及建筑管理内容的，应当符合本规定的要求。 第二章建设用地的区划分类和适建范围 第四条本市建设用地，按其主要用途和功能分区的基本原则，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）分类如下： （一）居住用地； （二）公共设施用地； （三）工业用地； （四）仓储用地； （五）市政设施用地； （六）绿地。 第五条居住用地（R），指居住小区、居住街坊、居住组团和单位生活区等各种类型的成片或零星用地。居住用地包括住宅用地、居住小区及小区级以下公共服务设施用地、道路用地和绿地。
贯彻落实深入推进城市管理综合执法体制改革实施方 案 为深入推进城市管理综合执法体制改革，根据《市委市政府关于印发x市深入推进城市管理综合执法体制改革实施方案的通知》（x 〔x〕41号）精神，结合我区工作实际，制定本实施方案。 一、总体要求 深入贯彻党的x和中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领。坚持以人为本、依法治理，以推进城市管理现代化为方向，以理顺管理体制机制为突破，将城市管理和综合执法体制改革与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理综合执法体制。到x年9月底完成城市管理综合执法机构设置；城市管理综合执法人员培训、持证上岗和城市管理综合执法人员换装，实现执法制式服装和标志标识统一；开展住房城乡建设领域行政处罚权的x行使，并逐步实施综合执法领域确定的其他相关行政处罚权的x行使。到x年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。 二、城市管理执法体制改革内容 （一）明确管理职责
城市管理综合执法主要包括城市管理和综合执法两方面内容,城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理（含市容环境保洁和生活垃圾收集、处置、资源化利用）和园林绿化管理等方面的工作；以及依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的违法建设管理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。 综合执法是在上述领域根据法律、法规、规章规定履行行政执法权力的行为。具体包括：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、煤炭渣土等运输车辆物料抛洒遗散污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；公安交通管理方面侵占城市非机动车道、违法停放车辆的行政处罚权；水务管理方面向城市河沟渠湖倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河沟渠湖违法建筑物拆除等的行政处罚权；市场监督管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告、户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。 （二）行政主管部门与城市管理综合执法部门的职责界定 住房城乡建设领域以外行政处罚权x行使后，要合理划分相关行政主管部门与城市管理综合执法部门职责权限，实现行政审批与行政处罚职能相对分开。行政主管部门主要负责加强源头监管，审查审批、
浅谈城市路灯管理的现状与发展趋势 浅谈城市路灯管理的现状与发展趋势 摘要：城市夜景照明是城市标志性体现，凸显出了城市稳定和谐、蓬勃发展的气息，映射出了城市特有的文化特色和政治、经济状况，表达出了城市的建设成果、管理水平和照明科技发展水平。笔者结合从城市路灯管理现状，分析城市路灯照明的现状及发展趋势，对城市路灯照明管理做出了合理的论述。 关键词：路灯管理现状发展策略 一、前言 路灯建设和管理是城市基础设施建设的重要组成部分，受到了城市管理部门的关注。路灯工程的设计、施工、维护改造；是具有一定技术含量的综合性工作，在很大程度上反映了一个城市的经济实力、人文特色和现代化水平。路灯建设完成以后，这些路灯遍布在城市的各条道路上，其运行管理和改造需要投入大量的人力和物力。 二、当今城市路灯管理现状 （一）、路灯设备耗电量大 目前，国内大多数城市的路灯照明光源一般采用高压钠灯、高压汞灯和金属卤化物灯，常用功率为100W、150W、250W、 400W。根据这些路灯的使用情况调查，大部分路灯未考虑节能效果，或者有所考虑，但节能效果一般。有些城市由于财政紧张的压力，支付不起沉重的照明电费开支，不得不关掉近一半的灯，结果街道上许多的路灯形同摆设，造成浪费。 （二）、线路规划及施工不合理 路灯线路能否正常运行，直接决定了路灯的亮灯率，也影响了城市的形象，目前我市路灯线路大部分是地下直埋，影响路灯地下线路正常安全运行的主要是电力、市政道路、通讯、绿化等，还有其它单位的门口开挖硬化审批单，一是：规划部门审批过程没有路灯线路这一部分的设计，造成施工者在施工过程挖坏线路才知有路灯线路经过。二是：不经审批，自己乱施工，导致线路无法正常运行。由于管
浅析行政管理、城市管理与城乡规划管理的相互关系行政管理、城市管理与城市规划管理是社会发展中极为重要的管理活动，它们之间既紧密联系又各有分工。这些管理活动构成了国家管理各项公共事务的体系，为维护社会的正常发展提供了保障。 一、概念简介 1、行政管理 行政，是国家权力机关的一种职能，即国家运用权力对社会公共事务进行管理的活动；管理，包含国家事务的管理，又包括公司内部管理、家族事务管理等日常生活的管理。行政管理是国家行政主体依法对国家的政治、社会、经济、文化等各方面事务进行综合管理，它是维护社会正常生活秩序和整个社会正常运行必不可少的条件，是国家的重要职能之一。在广义上它也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作，但我们平时所说的行政管理主要针对国家行政主体的管理。行政管理系统是一类组织系统，它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。 2、城市管理 城市管理是以城市的长期稳定协调发展和良性行为为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统做出的综合性协调、规划、控制和建设活动。联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理有如下定义：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”其中强调了作为人的各类利益相关者在城市管理中的参与。作为复杂巨系统的人及其利益和意识的参与，也一步增加了城市管理系统的复杂性。 3、城乡规划管理 城乡规划管理是城乡规划编制、审批和实施等管理工作的统称，是国家政府机关为实现一定时期城乡经济、社会发展和建设目标，依据国家法律法规和运用国家法定的权力，制定城乡规划并对城乡规划区、乡村规划区内的土地使用和各项建设进行组织、控制、协调、引导、决策和监督等行政管理活动的过程。城乡规划管理包含的内容非常宽泛，既可以指城乡规划系统内部的管理，也可以指对城乡规划系统以外的相关行为的管理。在实际工作过程中，城乡规划管理可以包括规划编制的管理、实施管理、批后监督管理等。因此，概括起来讲城乡规划管理的性质是一项行政管理工作。 二、对比解析 对比上述三者的基本概念，可以看出城乡规划管理既隶属于行政管理又隶属于城市管理，而城市管理和行政管理既有交集，又有所不同。它们在主体、内容、特征等方面都存有
深入推进城市执法体制改革改进城市管理 工作实施方案 按照《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共XX省委、XX省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》和《中共XX市委XX市人民政府关于印发XX市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案的通知》文件要求，理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，进一步提高城市管理和公共服务水平，结合实际，就推进我县城市执法体制改革改进城市管理工作，提出如下实施意见： 一、目标要求 指导思想 全面贯彻党的十九大精神，以及中央、省委、市委城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领，以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制机制，促进城市运行高效有序。
总体目标 2017年12月底前，完成县城市管理和综合执法机构设置；住房城乡建设领域全部行政处罚权和环保、工商、交通、水务、食药监方面行政处罚权随改革工作的进程逐步集中到位；2017年10月底前，数字城管平台建成并运行；到2020年，全县城市管理和综合执法规章和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，现代城市治理体系初步形成，城市应急能力明显提高，城市管理效能、人民满意度显著提升。 基本原则 1、理顺体制，权责明晰。适应现代化城市发展需要，突出问题导向，理顺体制机制，划清职责边界，切实解决城市管理中多头执法、职责不清、推诿扯皮、效率低下等问题。 2、集中执法，精简高效。整合行政资源，推行综合执法，提高城市管理和服务效率，实现末端执法向源头治理转变。 3、完善制度，规范用权。立足工作实际，健全执法制度，规范权力运行，强化执法能力建设，推进依法治理。 4、公正文明，优化服务。牢固树立以人民为中心的理念，坚持严格规范公正文明执法，利用现代信息技术，完善惠民便民举措，提升城市管理服务水平和居民满意度。
市城市规划管理技术规定 （试行稿） 第一章总则 (1) 第二章建设用地的区划分类和适建围 (1) 第三章建筑容量控制指标 (13) 第四章居住区公共服务设施配套建设指标 (15) 第五章建筑间距 (24) 第六章建筑退让 (25) 第七章建筑高度及空域保护 (30) 第八章建筑基地的绿地 (31) 第九章地下空间利用 (32) 第十章停车场 (33) 第十一章建设引导措施 (35) 第十二章附则 (36)
第一章总则 第一条为了加强城市建设规划管理，保证城市规划的顺利实施，提高城市环境质量，根据《中华人民国城乡规划法》、《省城市规划管理技术规定》、《市城市规划管理条例》、《市历史文化名城保护条例》、《市城市总体规划（2008—2020年）》、和有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。 第二条本规定适用于市城市规划区建设用地围各项建设工程。 本规定中没有明确规定的，由城市规划行政主管部门根据实际情况，参照国家相关法规和技术标准执行。 第二章建设用地的区划分类和适建围 第三条本市建设用地按其主要用途，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》进行分类（见《表1》）。 第四条各类建设用地的可兼容性应遵循土地使用相容性的原则，依据《各类建设用地适建围表》（见《表2》）的规定执行。
第五条城市分区：城市各类建设用地依据建设用地所处区位分为城市更新改造区、城市新区、新城及县城、乡镇四个层级控制。（具体分区见附图1） 第三章建筑容量控制指标 第六条建筑基地的建筑容量控制指标（建筑密度、容积率，下同），应按照本章有关规定执行。 第七条人口规模在3000人以上的居住项目及用地规模1万平方米以上的非住宅建筑项目的建筑容量控制指标可参照本规定表3《市各类建设用地建筑密度控制指标表》（以下简称《表3》）及表4《市各类建设用地容积率控制指标表》（以下简称《表4》）的规定执行。 对于不适用本表约束的建设项目，其建筑容量在满足建筑后退距离、停车、绿地率、消防、日照、卫生视距、公共开放空间、公共服务设施、市政基础设施容量、抗震、防灾、人流集散等规定的前提下，以修建性详细规划确定的指标为准。 表3 市各类建设用地建筑密度控制指标表 注：①住宅建筑类的密度特指住宅建筑净密度。 ②居住区（3000人以上）综合建筑密度纯高层应控制在27%以；多层应控制在32%以；多高层结合的居住区建筑密度应控制在30%以；
第一篇城市管理发展与变革 （胡德萍，0722版） 本篇主要从城市管理发展与变革角度，简要说明国内外城市管理基本理论及我国城市管理体制改革后城市综合管理的职责、范围、依据及简明实务，从而为阐述数字化城市管理和智慧化城市管理奠定理论基础。 第一章城市管理概论 本章从城市的概念、特征、功能、类型、发展规律等基本概念、基本知识、基本规律出发，着重简要地阐明城市管理的基本问题、基本理论、国内外城市管理现状与发展及我国城市管理三种主要模式。 第一节城市管理的基本理论 一、城市的基本概念 （一）什么是城市？ 城市是“城”与“市”的组合词。“城”主要是用夯土和石头围墙封闭式地域；“市”是指进行商品交易的场所。古代的城市是将聚集大量非农业居民和产业及房屋建筑、交易市场整体用夯土和石头巨型围墙包围起来的，以防卫外敌入侵、保护人民生产生活和生命财产安全的地域。随着社会经济发展和城区居住人口增多，“市”的规模不断扩大，并固定在城中交易，“城”和“市”就逐渐融为一体，成为一个概念。目前，关于城市的概念表述很多，迄今尚没有一个公认的定论。 我们认为，城市是相对乡村而言的概念，是大量人口、土地空间、房屋建筑、公共基础设施、经济资源、社会财富、知识、技术、信息等各类生产要素的集聚地和物质形态，是人们按照非农业方式在市场上进行资源配置、商品生产、商业贸易活动并赖以满足人们物质文化生活需要的场所，是以城墙或道路、河道、山体、桥梁为标识物作为分界线与乡村进行明确区隔的有限的网状地域，是人类社会生产力提高和商品交换发展的产物，是人类为解决生存和发展问题而创新发明的适合于大量人口集中居住并集政治、
经济、军事、文化、教育、科技、交通、应急保障等多种功能于一体的一种生态社会系统，是一定区域范围内政治、经济、社会、文化、教育、科技、信息的中心。 （二）城市的特征 城市总体上看，具有自然属性和社会属性。由于城市本身就是人类社会生产生活的产物，因此，没有纯自然或天然的的城市。我们可以将城市的地形、地貌、河流、大气、生态多样性等当作城市的自然属性，城市更多的体现出的是城市的社会属性。城市的特征主要是指城市的社会属性。城市具有四大基本特征：一是集聚性；二市场性；三是社会性；四是系统性。其他特征是次要特征或派生特征。掌握了城市特征，实际上就是掌握了城市的发展规律。 1、从组成要素来看，城市具有集聚性、有形性、有限性、封闭性、中心性和社会性特征。 2、从环境来看，城市具有生态性、系统性、复杂性、网状性、均衡性。 3、从经济角度来说，城市具有非农性、市场性、发达性、开放性。 4、从系统运行来说，城市具有有序性、组织性、可控性。 5、从人口或民族构成来说，城市具有的异质性。 6、从民族文化来说，城市具有多元性。 7、从城市的运行和管理效果来看，城市具有高效性。 （三）城市的功能 1、什么是城市功能? 城市功能是指城市的机能和作用，是城市整体的系统属性。城市功能经历了从简单到复杂、从低级到高级的发展过程。古代城市有防御和交易两种基本功能，此外还有行政管理和宗教功能。城市功能是多方面的。 2、城市功能的类型。 （1）从现代城市作为一个综合性的社会系统角度看，包括生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能。 生活功能包括衣、食、住、行、吃、喝、拉、撒、睡等基本生存功能。 经济功能包括工业功能、商业功能、金融功能、交通功能、科技功能、信息功能。 政治功能包括军事功能、行政管理功能、政党及社团功能。
城市管理中存在的问题及对策问题一：城市规划建设滞后。城市形象的塑造，关键是规划，如何使规划思路和群体建筑风格，适应城市建设管理和发展需要，应该是城市规划管理部门当务之急解决的问题，在积极推进城市化和城市现代化进程中，大幅度扩张经济总量、加快扩张城市规模与循序渐进完善城市功能一直处于矛盾之中，城市规划建设的快速发展虽然在迅速扩张经济总量和城市规模上成果裴然，也给城市管理带来了明显的负面影响，城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，最终增加城市管理的难度，也影响管理的质量。 对策：完善城市功能。城市管理的优劣关键在于其功能的完善，因此，要在完善城市功能上多做文章，实现城市功能，并使期蕴涵自然、人文特色，在城市的规划、建设、管理中应努力做到以下几方面。一是规模要适度，不同地域、不同类型的城市都要找准自己的规模定位，切不可追求建成区、人口的过度发展，否则将丧失自身优势，背上沉重包袱；二是经济要活跃，在传统产业的基础上，创支柱产业，大力发展第三产业，形成开放性经济格局，活跃周边，辐射各地；三是设施要配套，多方筹措建设资金优先于市政基础设施建设，如能源设施，供水及排水排污设施，道路交通设施，邮电通信设施，生态环境设施，防灾设施，充分满足城市物质
生产和人民生活的需要，为城市提供物质保障和服务；四是环境要优美，保证市容市貌的整洁卫生，维持环境秩序，改善人居环境，保护城市生态环境的协调平衡，创造优美的城市环境，达到城市自然环境和人造环境的高度统一；五是生活要舒适，重视对人的关怀，实现社会的和谐和生活的幸福，为城市生活赋予物质文明和精神文明的新基准，既满足人的物质和文化生活需要又提高人的素质、启发人的本能，充分体现城市化的人类成果；六是治安要稳定，消除暴力、毒品对人的危害，维护社会秩序，社会安定，人们有安全感，进而轻松愉快地投身于城市生活。 问题二：市场等便民公共设施不足。随着各行各业改革的不断深入，失业人员大量出现，加之农村剩余劳动力的进入，使得城市人口逐年增多。而这些人，一无雄厚的资金开设门店，二无专业技能受聘于单位从事固定的职业，他们为了生活只能凭自己微薄的经济从事最小的商品买卖生意，从而流落于街头巷尾，占道经营，用获取的薄利养家糊口，跟城管执法队员开展“游击战”，给城管工作带来了诸多困难。城管执法人员去管，他们首先的回答便是，“不准在马路上卖，叫我们到哪里卖”，这一简单的回答，反映出一个城市功能完善与否。如果我们的城市基础设施建设比较完善，有配套的各种公用设施，健全的市场，齐备的环卫基础设施，使那些为生计所迫的占道摊贩、乱停乱放的各类车辆“有场可进”、“有市可归”。那么，城市管理的矛盾就会少得多，
3.1在城市规划区内新建、改建、扩建的建筑工程的建筑容量（含建筑容积率和建筑密度，下同）应按照本章有关规定执行。 3.2新建、改建、扩建建筑工程的建筑容量不得超过附表2的规定。 3.3建筑基地面积不大于2公顷的成片开发区，应先确定建筑容量控制指标。在不超过建筑容量控制的前提下，区内各地块的建筑容量可参照本规定附表2的规定调整。 3.4建筑基地面积小于或等于2公顷的用地，其建筑容量控制指标在经批准的有关规划设计中已确定的，应按已批准的规划执行（规划包括控规、详规、城市设计及总平面设计等）。尚无经批准的有关规划设计的，其建筑容量控制安附表2执行。 3.5附表2规定的指标中容积率、建筑密度为上限，适用于单一类型的建筑基地，对混合类型的建筑基地，其建筑容量控制指标应将建筑基地按使用性质分类的划分后，按不同类型分别执行；对难以分类执行的建筑基地和综合楼基地，应按不同性质建筑的建筑面积比例和不同的建筑容量控制指标换算建筑容量综合控制指标。 3.6对未列入附表2的科研机构、大中专院校、中小学校、体育场馆以及医疗卫生、文化艺术、幼托等设施的建筑容量控制指标，应按有关专业规定执行，但不应超过表2中相应居住建筑的控制指标。3.7原有建筑的建筑容量控制指标已超出规定值的，不得在原有的建筑基地范围内进行扩建、加层。
4.1建筑间距除必须符合消防、防震、卫生、环保、工程管线和建筑保护等方面的要求外，应同时符合本章的规定。 4.2根据日照、通风的要求和本市建筑用地的实际情况，多层及低层条式居住建筑（长度）24米）的间距符合下列规定： 一、多层及低层居住建筑平行布置（两建筑物之间的夹角<30度）时的间距：其间距在旧区不小于南侧建筑高度的0.9倍，新区不小于1.15倍。 不平行的建筑以最窄处为准（下同）。 二、多层及低层居住建筑垂直布置时（60度<两建筑物夹角<90度）的间距：不小于东南侧建筑高度的0.4---0.5倍，且最小值为9米。 多层居住建筑的山墙宽度必须小于等于15米，山墙宽度大于15米的其间距按平行布置的居住建筑控制。 三、多层及低层居住建筑非平行也非垂直（指30度<两建筑夹角<60度）时，其最窄处间距不小于南侧（或较高）建筑高度：旧区0.7倍，最小值8米，新区0.8倍，最小值10米。 4.3多层或低层点式建筑（长度<24米）遮挡居住建筑时，其间距应符合下列规定： 一、当长高比小于等于1的其间距不小于0.9H。 二、当长高比在1.0---2.0之间的其间距不小于1.0H。 三、当长高比大于2.0的按条式建筑间距规定执行。 4.4多层及低层居住建筑的山墙间距应不小于较高建筑高度的0.4倍，
在新形势下如何做好城管工作之我见 城市的发展建设离不开城市管理工作，在某种程度上，一支高素质的文明城管队伍是一支现代化城市的发展标志，很难想象一个没有城管的现代化城市会是何种模样。因此，如何把握时代特征，与时俱进开展好城管工作，正成为城市发展迫切需要研究并解决的课题。 街头无证摊贩和乱设摊是近年来城市管理的难点和热点的话题，也是影响市容市貌造成城市脏乱差的主要源头，具有随意性、流动性、灵活性、危害性、反复性的特征，要根治这一现象需要多方面的共同努力，比较可做的方法是：疏导为主，治理为辅，二者并举，规范到位，坚持长抓不懈。一方面政府要抓好再就业工程，健全完善社会保障机制，建设若干个集贸市场和经营服务场所；另一方面要实行集权管理，建立监督机制和“收罚缴”分离机制，实行利益脱钩，保障执的公平性、合法性。 除了管理好街头无证摊贩这外，城管工作还要纳入社区建设性管理中，社区是城市的细胞，社区管理是城市管理的基础，要注意结对共建文明社区，可以是重点社区与多个文明行业、文明单位结对共建，也可以是一般社区与单个文明行业、文明单位结对共建。在共建过程中，必须动员全社会方方面面，每个成员，发扬齐心协力，团结拼搏的精神，坚定信心，真抓实干，把结对共建文明社区的各项措施落到实处。由于宁波市城管工作开展时间不是很长，在某些具体做法上可以借鉴一下其他兄弟城市的措施，吸取经验。比如长沙市，在2000年1月设立城管执法试点后，在管理机制上进行了创新，实行城管执法支队与公安城管警察支队联合执法的动作模式，在成立城管综合执支队的同时，市公安局成立了城管警察支队，全力配合综合执法支队执法，一旦发生阻挠执法案件时，公安干警能迅速赶到现场及时处理，保障城管执法的权威性。这一点，我们现在已经在借鉴执法。在吸取经验不妨思想开放一点，胆子再大一点，对我们开展城管工作是非常有帮助的。当然，作为一支专职性的城管行政执法队伍，必须不断提高执法素质，切实履行城管职再，要加强学习和实践，树立崭新的城管队伍形象，要做好以下四个方面： 首先，要探索城市管理行政执法的基本原则，为执法管理提供理论指导。坚持市容繁荣并重，疏与堵相结合；坚持标本兼治，突击整治与长效管理相结合；坚持以人为车，教育与处罚相结合。其次，要提高现场执法技巧，坚持文明执法，
关于我市城市管理工作现状的分析及对策研究 众所周知，现代化意义上的城市管理是一个综合概念，它不仅包括城市规划、城市建设、文物保护、公用事业等广义的市政管理，同时也包括以提高经济效益、满足市民需要的消费经济领域的城市管理。城市管理的最终目标是要实现城市经济繁荣发达、市民生活舒适顺利和城市环境整洁优美。近年来，全市各级党委和政府牢固确立“三分建设、七分管理”的理念，始终坚持把城市管理作为高起点推进城市化的重要工作和促进经济社会全面协调可持续发展的战略举措来抓，制定政策，创新体制，加大投入，落实举措，基本实现了从小城管到大城管、从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机制、从单兵作战到“块抓条保”的转变，城市长效管理水平和综合管理能力有了明显提高。作为我国改革开放的一个前沿阵地，杭州市的经济飞速发展，城市规模急剧扩张，城市化进程也不断加快，但一系列的城市管理问题相继出现，各种制约城市发展的因素也在不断增多。因此，在社会体制转型、建设重于管理的倾向较大、城市产业和非城市产业交叉发展的新形势下，做好城市管理工作已成为迫切之需。 一、目前的基本情况 为确保城市基础设施的正常运行，提升城市综合服务功能和城市整体形象，我市在城市管理过程中，牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，始终坚持以人为本，按照“发展、创新、稳定、为民”的要求，健全城市管理体制，完善城市管理工作机制，整合和优化城市管理资源，全面推行依法管理、严格管理、标准管理、群众管理，着力解决城市管理中的“热点”、“难点”问题，使得城市综合管理水平和城市综合服务功能有了进一步的提高。 （一）城市管理体制逐步形成 城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。作为一个综合性的概念，城市管理体制主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。 在探索和建立新的城市管理体制方面，市委、市政府以转变职能为切入口，优化城市管理内部结构，明确了规划、建设、管理的职能分配框架，努力解决以往城市中普遍存在的“轻