政府购买服务、PPP、特许经营三个模式的对比

理清“政府购买服务”与“PPP模式”的几大概念自今年财政部连发两文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）之后，地方政府展开了沸沸扬扬的项目融资自查自纠行动。

依据财预〔2017〕50号及财预〔2017〕87文件要求，地方政府要对政府项目融资行为进行自查并限时上报，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，限时清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。

一时间地方政府岌岌自危，项目停滞，不知如何反应。

本文针对两个文件内容涉及到的“政府与社会资本合作的PPP项目”与“政府购买服务”两个重要概念先做离清梳理后，再论如何破题。

这两种融资模式是目前政府适用最广泛的项目融资方式，以下我们来讨论两个概念的区别。

一、依据《政府购买服务管理办法》的规定，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。

属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

财政部对“政府购买服务项目”有严格的适用规定：1、政府购买服务项目是通过政府预算的重点公共项目，而且要明确购买年限及纳入中期财政预算；必须坚持现有预算后购买服务的原则；2、政府购买服务项目要提前列入各级政府的政府购买服务指导性目录中；3、政府购买服务项目如未纳入指导性目录，需要先报财政部门进行审核备案、调整后实施。

二、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号文）规定，对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作（PPP模式）。

政府投资项⽬多种融资模式PPPBOTBT⽐较政府投资项⽬多种融资模式在我国，政府投资项⽬⼜被称为政府⼯程项⽬，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满⾜社会的⽂化、⽣活需要，以及处于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发⾏国债或地⽅财政债券，利⽤外国政府赠款以及国家财政担保的⾦融组织贷款兴建的固定资产投资项⽬。

通常可以将政府投资项⽬划分为经营性项⽬（如项⽬在运营后有盈利保障的轨道交通、公路、港⼝、机场、电⼒、供⽔、环境卫⽣设施、垃圾处理系统等基础设施项⽬）和⾮经营性项⽬（如政府办公楼、学校、医院等公共⼯程和公益事业）。

对于基本没有盈利的公益性公共⼯程(⾮经营性项⽬)建设，⼀般由政府担任投资主体，资⾦来源以政府财政投⼊为主，应⼤⼒推⾏代建制，依靠社会专业⼒量提⾼政府投资项⽬的建设⽔平。

⽽对于经营性项⽬，由于项⽬的资⾦需求量⼤，投资建设期长，但能获得⼀定程度的回报，可以通过多种⽅式吸引多元化投资主体，引⼊私⼈资⾦参与投资建设，拓宽政府投资项⽬的融资渠道。

我国城市基础设施建设资⾦来源结构：⼀、银⾏信贷资⾦。

却可能造成政府过度负债，难以为继或因政府财⼒信⽤不⾜，银⾏怠于放款。

⼆、⼟地出让⾦。

但⼟地资源有限，难以成为长期持续的建设资⾦来源。

三、吸引社会资⾦。

即市场化融资。

市场化融资：其包括：债券融资、股权融资、投资基⾦、资产证券化、项⽬融资和融资租赁等多种⽅式。

⼀、债券融资基础设施建设时，若政府财政不⾜，可通过发⾏城投债、企业债、市政债券向社会募集建设资⾦。

发⾏城投债、企业债、市政债券⼀般有两种途径，⼀种是通过基础设施未来的收益为保障来发⾏，⼀种是以政府信⽤和政府税收为保障来发⾏。

⼆、股权融资是在股票市场发⾏股票为项⽬建设募集资⾦的⼀种有效途径。

能够在较短的时间内筹集项⽬建设所需的资⾦，且融资成本较低，为社会投资者欢迎。

但是这种模式对资本市场的发育程度依赖较⼤，若是市场不成熟，这种模式很难达到融资⽬的，所有这种模式在发达国家更受青睐。

ppp各种模式优缺点对比于转移项目设计及建造方面的风险较咼的运营和维持成本可能抵消较低的资本成本承包经营民营合作设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运政府拥有项目资产所有权该模式除转移了设计及建造风险之外，同时也转移项目的运营风险适用于运营过程重要，运营责任重大的项目。

因此政府希望拥有所有权，但是又希望从私人的建设和运营中获取利益这种形式也适用于大多数公共设施的建设和运营。

大多数公共设施的建设和运营。

大多数公共基础设施和建设项目，包括水和污水处理厂、垃圾处理、体育场馆等已经其他政府设施都可以运用这种形式转移了项目的设计、建造及运营风险有利于加快项目的建造进度运营的责任可以强化建设的质量风险的转移使得全生命周期成本计算方法得到应用推动适应机构创新以提高资金的价值及收益项目运营及维护的质量得到提高得以从整体角度全盘考虑协议条款，建立协议体系政府部门得以专注于政府的核心职责政府对设施运营的控制权降低政府可能面临融资的风险有可能与规划及环境的要求相冲突合同结构较为复杂，合同的达成需要较长时间要求建立合冋管理及项目运营监管体系如运营者运营不利，公共部门需重新介入项目运营，增加了成本无法吸引足够的私人资金，需要政府部门进行长期融资体工程并转移建、运营政府拥有项目资产所有权民营合作者负责为项目融资转移了运营风险民营方要承担改扩建的融资风险金上的投入融资风险由私人合作者承担能够利用民营部门的经验政府米购的弹性化建设速度和效率的提高这便为以后设施的建设和运营带来困难变更契约可能增进成本和费用政府需要比较复杂的契约管理程序转让・经营-转让某一现存的公共设施的所有权转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中设施的所有权和经营权在一段时间内归私人合作者，直到其收回投资并得到合理的回报在特许经营期满后，所有权转让给政府，转移了运营风险民营方还要承担项目改扩建的融资风险适用于大部分基础设施和其他公共设施如果与私人合作者的契约得到良好的履行的话政府能够对标准和绩效进行一定的控制而且不承担所有和经营的成本资产的转移能够降低政府经营的成本私人部门能够保证施建设和经营的效率能够利用私人资本进行公告设施的建设和经营在私人合作者破产或者经营绩效不佳的情况下，要替代其存在着困难在将来，存在着政府重新成为一项公告设施提供者的可能公共部门的工作人员也可能因为暂时的民营化而失业，在民营化的过程中也可能出现其他劳动问题式相比，这种模式可以避免法律、管制和民事责任问题建设- 55宮・或建设所有- 经营・转让民营机构负责公共设施的设计、建造。

PPP模式和特许经营模式对比特许经营和PPP都有法律依据，前者主要为国家发改委主导，后者主要为国家财政部主导。

目前相关方对于特许经营与PPP是个体独立且平行的关系还是相包含的关系尚无统一意见。

但从各地实践来看，大多将特许经营视为独立于PPP的模式，且有较多落地案例。

一、政策依据（一）特许经营的法律依据主要依据为2015年由五部委和央行联合颁发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（〔2015〕第25号）。

该文件规定：中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

（二）PPP的法律依据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等一系列文件。

42号文规定：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。

二、运作程序（一）都需要编制实施方案特许经营和PPP都需要由实施机构（行业主管部门或政府授权部门）组织编制实施方案，并将实施方案报政府进行审批。

（二）两评（物有所值、财政承受能力）是否必要流程特许经营模式通常情况下不做两评（25号令：需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。

具体办法由国务院财政部门另行制定），可直接向市政府报批实施方案。

PPP模式需要编制两评报告，两评报告需经专家评审，两评报告专家评审通过后，由市财政局出具两评批复后，方能向市政府上报项目实施方案。

（三）项目入库特许经营模式不用录入财政部PPP综合信息平台管理库（简称“入库”），实施方案经市政府批复后可直接进入采购程序。

PPP模式办理入库，实施方案经区人民政府批复后，办理入库，程序为先由省财政厅审核，然后由财政部审核，财政部审核通过后，方能在财政部PPP综合信息平台网站上进行项目信息查询。

PPP项目的三种付费（模式及财税特点）ppp全称public-private partnership，意为政府和私人合作伙伴关系，ppp项目是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系。

根据发改投资2014年2724号文件内容，按照社会资本获取收益的方式可以将ppp项目划分为使用者付费、政府付费、政府+使用者付费三种模式，每种模式由于获取收益的性质和渠道各有不同，其中的纳税特点也不相同。

一、使用者付费模式在ppp项目中最典型的使用者付费项目就是高速公路，建设期间政府或政府控制的平台公司与社会资本共同成立spv公司，以spv公司进行报批立项;建设竣工投入使用后政府或政府平台转让10-30年高速公路收费权，由高速公路使用人支付费用，以弥补社会资本投资及合理利润回报，收费期满社会资本退出spv公司，资产移交给政府或政府控制平台公司。

在这种模式下，社会资本方需要做相对精准的项目投资回报测算，保守测算收费年限，严格控制投资规模及融资成本。

使用者付费模式下社会资本方在建设阶段支出按构建无形资产进行核算，在收费年度内进行平均摊销，收到使用者付费按照收入性质适用税率缴纳税款、确认收入。

二、政府付费模式政府付费项目是由政府财政购买公共产品及服务，一般又分为按可用性付费、使用量付费和绩效付费，在一些公共设施类服务较为常见。

比如修建公园，政府引入社会资本投资修建公园，政府财政支付给社会资本方。

这种模式下对社会资本方而言主要的风险来源政府付款的时间，一旦出现政府违约不能及时付款，企业和政府就会出现两败俱伤的局面。

在政府付费模式下，政府相当于发包单位，企业相当于建筑总包方，企业在投资建设阶段按项目成本进行归集，按照完工进度确认收入、缴纳税金，按照合同约定时点向政府催要工程款。

三、政府+使用者付费模式这种模式是使用者付费不足以覆盖社会资本方投资成本时，政府通过财政补贴、股本投入、贷款优惠、贷款贴息、放弃分红权、土地划拨等多种方式对社会资本方予以补偿。

特许经营和PPP异同分析2015-05-12PPP的发起源于政府没有钱，但是它绝对不是解决政府没有钱的问题。

PPP从字面上理解很简单，就是政府和社会资本方或者是企业合作。

但是合作的目的是什么？实际上最终做这件事是落在公共服务上面的。

过去我们把PPP作为基建投融资领域的投融资方式变革，其实是把它的意义和定位缩得很小。

因为任何一个基础设施建设的目的都是为了提供公共服务，所以我们看到的政府和企业合作的目的一定是提供公共服务。

公共服务这个领域很广泛，不仅仅包括所谓的基础设施、修桥修路，还包括我们的医疗、养老、教育、科技、学校，所有的只要政府想提供公共服务的领域，就需要政府和社会资本方来合作。

政府和社会资本方以什么方式来合作？为什么要合作？过去亚行、世行、联合国都对PPP有过定义，现在对PPP的定义，归根结底其实就是一句话：政府以订立合同的方式，充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。

不光解决的是钱的问题，还有长远机制的问题。

为什么政府要用合同的方式？在中国过去我们通常都是用文件，其实合同更多的是明确双方的责任划分。

很多人说政府和企业合作就是PPP，过去融资平台公司也是PPP，因为本质上是一个企业。

但是为什么在实际当中却变成了政府的手或脚？最后债务变成了政府性债务，实际上就是因为责任权利不清晰，因为政府所履行的公共权利不能赋予社会资本方，比如环评、消防、建筑标准的制定等，政府给到社会资本的只是做整个公共服务项目的设计、建设、融资、运营和维护这样一些微观性的经营事务。

PPP的定义清楚后，大家可能还经常看到特许经营，还有政府购买服务和PPP的关系。

就我理解，特许经营和PPP本质上应该是交叉的。

在政府的行为里面有特许经营的领域，比如烟草、过去的酒，还有盐业领域是有特许的。

但是在公共服务领域，我们现在特许经营的概念还不是特别清晰。

有的人认为，只要是政府提供公共服务的，给到社会资本方就是特许经营，对此我个人一直不太赞成。

【原创】正确区分特许经营、政府购买服务与PPP三者的区别与联系江苏义行律师事务所付冬梅刘军【摘要】特许经营是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用。

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

PPP （Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。

正确把握三者的区别于联系与联系，对律师在参与政府的PPP项目服务过程中有着重要的帮助和作用。

【关键词】：特许经营政府购买公共服务 PPP（Public-Private Partnership）党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。

十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资。

新一届国务院也对进一步转变政府职能、改善公共服务作出了重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。

为此，国务院相继出台了国发（2014）43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》、国发（2014）45号文《关于深化预算管理制度的规定》。

财政部也相继出台了财金（2014）76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金（2014）96号《关于印发《政府购买服务管理办法》（暂行）的通知》等系列文件。

形成了政府和社会资本合作的制度体系。

实践操作中，一个项目决策时是选用特许经营方式，还是政府购买服务方式，还是PPP合作模式，就需要很好地斟酌。

因为采用不同的运作方式，所才生的效果差别是巨大的。

公共部门与私营部门在基础建设项目中的合作模式在现代社会，基础建设对于一个国家的发展起着至关重要的作用。

而在实施基础建设项目时，公共部门和私营部门之间的合作模式往往决定了项目的顺利进行和成败。

本文将探讨公共部门与私营部门在基础建设项目中的合作模式，并分析其优势和挑战。

一、合作模式概述公共部门和私营部门之间的合作模式在基础建设项目中具有多种形式。

常见的合作模式包括：公共-私营合作伙伴关系（PPP）模式、政府购买服务模式、BOT（建设、运营、移交）模式等。

1. 公共-私营合作伙伴关系（PPP）模式公共-私营合作伙伴关系（PPP）模式是指政府与私营部门在基础建设项目中建立长期合作关系，共同分担项目的风险和回报。

在该模式下，私营部门负责项目的设计、建设、运营和维护，政府则提供相应的资源和监管。

2. 政府购买服务模式政府购买服务模式是指政府将基础建设项目的实施委托给私营部门，私营部门按照合同要求提供相应的服务。

政府购买服务的方式主要包括单一供应商、多元供应商和竞争性招标。

3. BOT模式BOT模式是指私营部门在基础建设项目中承担建设、运营和移交的责任。

私营部门负责建设基础设施并运营一段时间，收取用户费用，完成约定的经济效益后将项目移交给政府。

二、合作模式的优势公共部门与私营部门的合作模式为基础建设项目带来了诸多优势。

首先，合作模式可以提高资源配置和风险分担效率。

由于公共部门和私营部门在资源配置、项目管理和风险分担方面具有不同的专长和经验，通过合作可以更好地发挥各自的优势，实现资源的最优配置和风险的有效分担。

其次，合作模式可以促进技术创新和管理经验的交流。

私营部门通常在技术创新和项目管理方面更具灵活性和创新性，而公共部门在政策制定和监管方面更胜一筹。

双方的合作可以促使技术和管理经验的有机融合，推动基础建设项目的创新和提升。

再次，合作模式可以降低政府负担和提高服务质量。

在合作模式下，私营部门肩负着项目的实施和管理责任，政府可以将重心放在政策制定、监管和服务监督上，减轻了政府的负担。

PPP、BOT、BT、TOT、BTO模式简析目录PPP模式 (1)PPP模式的内涵 (1)PPP模式的目标及运作思路 (1)PPP模式的优点 (2)PPP模式的必要条件 (3)BOT模式 (3)BOT的含义 (3)BOT投资的特点和优越性 (4)BOT模式的参与者 (4)实施BOT的步骤 (5)BOT的具体方式 (5)BOT投资方式的发展 (6)BOT与TOT的区别 (6)PPP模式与BOT模式的比较 (7)BT模式 (9)BT模式的含义 (9)BT模式产生的背景 (9)BT模式的运作 (10)我国实施BT模式的依据 (10)BT模式的运作过程 (10)BT模式的特点 (10)BT模式的风险 (10)BT模式下的“信用担保” (11)BT模式的“多米诺骨牌” (11)风险补救措施 (12)TOT模式 (13)TOT模式的概述 (13)TOT方式的运作程序 (13)TOT模式的好处 (13)TOT模式的优势 (14)实施TOT方式应注意的问题 (15)BTO模式 (15)什么是BTO模式 (15)BTO模式适用 (16)PPP模式PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私营合作制）。

是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目。

或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果.典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

“87号文”进一步规范了政府购买服务行为。

该文件发布后，有人认为“87号文”意在限制政府购买服务，也是在限制PPP模式的开展，这种观点实质上是认为PPP就是政府购买服务，混淆了政府购买服务与PPP模式的区别。

为此，笔者根据相关法律法规及政策的规定，并结合相关实践经验，对政府购买服务与PPP模式关系进行辨析。

1、适用范围不同政府购买服务“87号文”规定：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

”PPP模式《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）规定：“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。

”《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定：“在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个‘强制’试点。

在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要‘强制’实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

一.什么是“PPP”?PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。

但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

二.PPP的适用范围PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，政府办公楼、会议中心、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等；公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及农田水利、资源环境和生态保护等项目。

三.PPP的回报机制第一种是政府以财政预算付费，将费用支付给项目公司，项目公司免费给使用者提供服务。

（政府付费）第二种是使用者向项目公司支付费用，谁使用谁付费，项目公司为使用者提供有偿服务。

（使用者付费）第三种是使用者向项目公司支付一定费用，项目公司为使用者提供比较优惠的有偿服务，同时政府给予项目公司一定的补贴，以弥补其经营成本缺口，保证其收益。

（使用者付费+可行性缺口补助）四.PPP模式的选择BOT（build—operate—transfer）即建设—经营—移交BOOT（build—own—operate—transfer）即建设—拥有—经营—转让BOO（build—own—operate）即建设—拥有—经营BBO( Buy—Build—Operate) 即购买—兴建—经营BLT (Build—Lease—Transfer）即建造—租赁—移交ROT (Rehabilitate—Operate—Transfer）即修复—经营—移交TOT (transfer-operate-transfer)即移交—经营—移交五.什么是政府购买服务？政府向社会力量购买服务的标的为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性，主要是智力服务与劳力服务，涉及的金额一般较小。

区别PPP、EPC、PMC、DB、DBB、CM、BOTPPPPPP民间参与公共基础设施建设和公共事务管理的模式统称为公私(民)伙伴关系(PublicPrivate Partnership—简称PPP)。

具体是指政府、私人企业基于某个项目而形成的相互间合作关系的一种特许经营项目融资模式。

由该项目公司负责筹资、建设与经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议不是对项目进行担保，而是政府向借贷机构做出的承诺，将按照政府与项目公司签订的合同支付有关费用。

这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

而项目的预期收益、资产以及政府的扶持力度将直接影响贷款的数量和形式。

采取这种融资形式的实质是，政府通过给予民营企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

PPP模式适用于投资额大、建设周期长、资金回报慢的项目，包括铁路、公路、桥梁、隧道等交通部门，电力煤气等能源部门以及电信网络等通讯事业等。

PPP无论是在发达国家或发展中国家，PPP模式的应用越来越广泛。

项目成功的关键是项目的参与者和股东都已经清晰了解了项目的所有风险、要求和机会，才有可能充分享受PPP模式带来的收益。

优点1.公共部门和私人企业在初始阶段就共同参与论证，有利于尽早确定项目融资可行性，缩短前期工作周期，节省政府投资；2.可以在项目初期实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度；3.参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验；4.公共部门和私人企业共同参与建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务；5.使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用；6.政府拥有一定的控制权。

缺点1.对于政府来说，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中要负有一定的责任，增加了政府的风险负担；2.组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度；3.如何设定项目的回报率可能成为一个颇有争议的问题。

PPP、BOT、BT模式简介及特点一、模式简介项目PPP（Public-Private Partnership）融资模式也可称为“公私合营”融资模式，是指政府增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

是适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目的越来越流行的重要筹资手段。

“鸟巢”就是中国首例实行PPP经营模式的体育馆。

政府出了58%，中信联合体出了42%，联合体中，中信、城建、金州的股份分别是65%、30%和5%。

”BOT(Build—Operate—Transfer)即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

BT(Build—Transfer)即建设—移交，是指政府经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。

BT属于BOT的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付）；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。

二、PPP模式与BOT、BT模式的比较（一）BOT、BT等融资模式。

多是由社会投资人独立完成某一阶段的工作，如独自承担项目融资任务、独自完成项目建设、独立负责项目特许期的运营和维护工作。

各参与方缺乏充分合作，利益冲突大，由于项目周期长，风险分配往往不尽合理。

在城镇建设中，政府虽然积极引资，但由于考虑到一些地方政府扶植政策少、资源稀缺、项目边界条件较差、项目预期收益不明朗、政府财政力量薄弱等因素，投资人往往不愿承担风险。

特许经营与政府购买服务浅析感谢您的一路相伴近日，又被人不断问起特许经营与政府购买服务的区别。

自本轮PPP开始，围绕着政府购买服务和特许经营之间的关系问题，政府部门官员、业内专家已经进行过无数次的探讨和争论。

各方从不同的角度分别阐述二者的关系，有垄断和非垄断区别之说，有责任和权力主体是否转移之说，有经营和公益区别之说，有目的是否单一之说，有行政和民事区别之说，更有体制和机制区别之说，成为当前PPP推进过程中的一大热点问题。

笔者也曾参与过多次讨论，现将个人观点整理后分享如下。

1.问题的起因要说明特许经营与政府购买服务之间的区别，首先要搞清楚问题的起因和目的所在。

自本轮PPP模式推广以来，月坛南街与三里河围绕着主导权之争已是有目共睹，一边是拥有7个正部级的“小国务院”，长期负责特许经营项目的审批工作；一边是强势部长领导下的“大财神庙”，长期负责政府采购事项并牵头PPP推广工作。

两大部门从各自职责和利益出发，分别出台了一系列政策与指导文件，从这些政策文件中可以看出二者在PPP的理解和操作程序方面存在明显分歧，并由此引发了特许经营与政府购买服务区别的讨论。

2.发改委的观点先说月坛南街的观点，在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文明确指出“PPP 模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立……长期合作关系”，由此可见，发改委倾向于将特许经营与政府购买服务并列作为PPP模式的组成部分，用意在于通过这一定位保持发改委对特许经营的主导权。

2015年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委第25号令）颁布实施，规定“县级以上地方人民政府发展改革部门负责协调指导协调、监督管理本行政区域内的基础设施和公用事业特许经营工作”，进一步以文件形式确定发改部门作为特许经营的主责部门地位。

在25号令中，发改委将本轮PPP的核心环节（也是财政部主导PPP项目的抓手）—物有所值及财政承受能力两部分内容也分别纳入到发改牵头主责的范围，规定在特许经营实施方案编制中应包含“项目体现的提高公共服务质量和效率或者降低成本等经济社会价值”的内容（即物有所值）；在特许经营可行性评估中应包括“政府付费项目财政承担能力”（即财政承受能力）。

阐述公共服务合作供给的方式公共服务合作供给是指政府与社会组织、企业等不同主体之间合作，共同提供公共服务的行为。

在现代社会中，公共服务对于人民生活的质量和国家的发展至关重要。

因此，如何实现公共服务的高效供给，成为了政府和社会各界的关注焦点。

公共服务合作供给的方式有很多种，下面就来详细阐述一下。

一、政府购买服务政府购买服务是指政府通过向社会组织、企业等主体购买服务的方式，来实现公共服务的供给。

政府购买服务可以有效地引导社会组织和企业等各类主体参与到公共服务的供给中来，同时也可以提高政府公共服务的质量和效率。

二、PPP模式PPP模式是指政府与社会资本合作，共同投资、建设和运营公共设施或提供公共服务的模式。

PPP模式将政府和社会资本的优势进行了有机结合，可以更好地发挥各自的优势，提高公共服务的供给质量和效率。

三、社会组织参与社会组织是指非营利性组织，如慈善机构、志愿者组织等。

社会组织可以通过各种方式参与到公共服务的供给中来，如提供志愿者服务、筹集资金、开展宣传等。

社会组织的参与可以更好地发挥社会力量的作用，提高公共服务的供给质量和效率。

四、多部门协同公共服务涉及到多个部门，如教育部门、卫生部门、文化部门等。

在公共服务的供给过程中，各个部门应该加强协同配合，形成合力。

多部门协同可以更好地整合资源、分工协作，提高公共服务的供给质量和效率。

五、市场化运作市场化运作是指将公共服务的供给过程引入市场机制，通过市场竞争来实现公共服务的高效供给。

市场化运作可以更好地发挥市场机制的作用，提高公共服务的供给质量和效率。

总之，公共服务合作供给是一个复杂而又重要的问题。

我们应该根据不同情况采取不同的方式，加强政府与社会各界的合作，共同促进公共服务的高效供给，为人民群众创造更加美好的生活。

PPP、政府购买服务、政府采购关系辨析作者：宋斌文何晨来源：《行政事业资产与财务》2017年第07期（武汉市财政局综合处湖北武汉；中南财经政法大学财税学院湖北武汉）摘要：近年来，PPP、政府购买服务等新名词日益火爆，其作为创新公共产品与服务的提供方式，对加快推进市场化改革、转变政府职能、提高政府治理能力具有很强的现实意义。

本文主要辨析了PPP、政府购买服务、政府采购之间的关系。

关键词：PPP；政府购买服务；政府采购一、PPP、政府购买服务、政府采购的概念何谓PPP？是Public-Private-Partnership的英文缩写，亦称PPP模式，中文直译为“公私合伙制”、“公私合作制”，在我国语境下翻译为“政府与社会资本合作”。

目前关于PPP的概念还没有一个公认的定义，一般认为其有广义与狭义之分，广义的PPP，是指政府公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义的PPP，可以理解为公共基础设施和公用事业项目一系列融资模式的总称，强调政府与社会资本合作过程中的优势互补、风险共担、利益共享和项目的物有所值原则。

PPP按付费方式可划分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种；按私有化程度可划分为外包、特许经营、私有化三种；按照政府对项目资金支持的不同阶段，可分为前补偿模式和后补偿模式两种。

其本质不仅是一种融资模式，更是管理模式的创新。

政府购买服务，是政府向社会力量购买（公共）服务的简称，按照国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）定义，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

其购买主体是行政机关、参照公务员法管理具有行政管理职能的事业单位、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，经费来自财政性资金。

随着形势的变化，政府购买服务的范围不断扩大。

政府购买服务、特许经营与PPP比较
一、针对XXXXX项目，对政府购买服务、特许经营权、PPP模式的总体比较
【结论】XXXX项目属于建设与服务打包的项目，政策法规明令禁止不能采用政府购买服务方式，因此只能采用特许经营或PPP进行招投标。

由于PPP模式招投标牵扯部门多、所需周期长、政府意愿不强，特许经营方式可应用于本项目。

二、特许经营方式选择
（1）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOT）
（2）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOOT）
（3）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；
（4）国家规定的其他方式。

三、特许经营操作流程
（参考2015年6月国务院25号文件《基础设施和公用事业特许经营管理办法》）
四、PPP 与特许经营的关系
早期发改委曾联合其他部门出台过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，但随着PPP 模式的兴起，发改委的文件中也更多地指向PPP 而非特许经营，并且也认同了特许经营是PPP 模式一种。

如2016年10月24日发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》中，第三条明确指出“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。

”
通过咨询招标公司，因PPP 模式对社会资本保障较高，且政府推广支持，近期特许经营类招标都是按照PPP 的模式操作，在政府支持度较高的情况下，2个月能走完流程。

附件：
1.三种模式要点比较
2.PPP模式完整操作流程（19步骤）。

地方政府购买生态服务的模式比较与政策响应作者：詹国彬桑园来源：《中共天津市委党校学报》2023年第05期［摘要］缘于促进政府职能转变、激发社会资本活力和提高生态服务供给效率等现实需要，购买生态服务成为推动生态文明建设不可或缺的政策工具。

合同外包、特许经营、定向购买是购买生态服务中最常见的三种模式。

在改革成效方面，合同外包和特许经营两种模式在提升效率效能、减少政府财政压力、限制政府机构膨胀等多个指标上效果显著；在促进生态服务购买市场的良性竞争方面，合同外包模式最为显著。

从适用性来看，合同外包模式最成熟，适用范围最广泛；特许经营模式适用于投入大、公益性高的生态基础设施建设领域；定向购买模式只适用于不能完全開放给市场操作的相关领域。

推进地方政府购买生态服务，应从模式选择、简政放权、制度建设、绩效评估、信息公开、购买力度等方面加以考量，设计和构建相应的政策响应。

［关键词］政府购买生态服务；合同外包；特许经营；定向购买；可持续发展中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）05-0077-09良好的生态环境是人类生活的重要基石，改革开放之后我国经济进入快速发展阶段，与之伴随的是生态问题的逐渐严峻。

时下，我国处于生态文明建设阶段，对生态系统进行保护逐渐成为全民共识，生态问题俨然成为社会公共问题。

如何更好地为公众提供生态服务，妥善解决生态环境改善与经济持续发展之间的矛盾，成为新时代亟待解决的重要问题。

在生态服务供给过程中，由于生态服务具有外部性、公共物品性，纯粹的市场交易机制难以保证生态服务的质量与效率；单纯依靠政府的供给又存在效率低、难以满足社会需求、财政负担重等诸多问题，公共部门通过多种模式向市场、社会购买生态服务，通过公私合作的形式将部分生态服务外包给市场与社会，利用产权的可分离性、可流转性将生态服务委托给代理人，形成委托-代理关系，打造基于生态服务多元供给的协同治理格局。

PPP：项目中三类付费机制在PPP项目中，常见的付费机制主要包括三类：一.是政府付费（GovernmentPayment），是指政府直接付费购买公共产品和服务。

在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。

政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。

政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务，其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。

根据项目类型和风险分配方案的不同，政府付费机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。

（1）可用性付费（Availability Payment）是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。

（2）使用量付费（Usage Payment），是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。

在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担。

因此，在按使用量付费的项目中，项目公司通常需要对项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。

实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。

（3）绩效付费（Performance Payment）是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。

二.是使用者付费（UserCharges），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

项目公司直接从最终用户处收取费用，由于在使用者付费项目中项目公司的成本回收和收益取得与项目的使用者实际需求量（即市场风险）直接挂钩，为确保PPP项目能够顺利获得融资支持和合理回报，建议项目公司在PPP 项目合同中增加唯一性条款，即要求政府承诺在一定期限内不在项目附近批准新建与本项目有竞争的项目。

三.是可行性缺口补贴（ViabilityGapFunding，简称VGF），是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。