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以周口复坟决策案谈政府决策与民俗冲突的协调2500字一、周口复坟决策案例简述中国是文明古国，具有深厚的文化底蕴，在五千年的历史厚度中，形成了具有特色的风俗习惯，但随着经济的发展，有些风俗习惯开始与政府决策有所冲突，甚至背道而驰，河南周口就发生这样一起案例。
2012 年 3 月，周口市发布"1 号文件";，提出平坟计划开展，在推行过程中遇到各种阻挠与困难。
而到了年底，事情却发生了戏剧化的一幕，两三天内，数十万个坟头又被重新恢复，并且数量还在随着事件的推进而增加。
政府前期为平坟所做努力工作化为乌有。
在这次平坟活动中，当地有自己的考虑，能增加耕地，集约使用。
但葬俗文化是民俗传统。
在当地民间，更是有不少民众心结尚未解开，毕竟封坟护墓，慎终追远是深深植根于中国的传统，这种风俗具有深深的历史渊源，当决策遇上民俗，两者发生冲突，最终是来回折腾，消耗的是公共资源，损害的是公共利益和人民对政府的感情。
二、周口复坟政策与民俗冲突的原因分析民俗虽是历史留传下来的，但是民俗不一定都是好的，我国大部分地区都有在人死之后树立坟头的风俗，在平原地带多散落在农田之中，且以家族为单位聚葬为主。
即使是单个的坟头，由于其有一个高出地面的小土包，也会对耕作产生一定的影响; 如果一个家庭的坟连成片，其所产生的影响就会更大。
尤其是在机械化耕作迅速普及的当下，这种影响更是显而易见的。
并且坟墓占用了大量的土地资源，在我国耕地紧张，世界粮食危机的大前提下，平坟是势在必行的。
但从社会影响的角度来讲，坟墓不仅仅是埋着死人的小土包，它还是活着的人情感的寄托，甚至是中国人之所以为中国人的文化滥觞，公祭黄帝陵的活动之所以受到全球华人的关注，其原本即在于此。
此外，平迁如此多的坟墓，如果说所有坟墓下逝者的亲人都没表示过反对，肯定是欺人之谈。
隐藏在这一数字背后的，肯定是数不清的矛盾冲突和怨气的积累。
此外，从民族的心理上来讲，国人最不能接受的是"死无葬身之地";，如果身后葬所的不确定性过大，人们的恐慌感就会增加，这对社会的和谐与稳定都是极为不利的。
轰轰烈烈的“平坟运动”咋失败了文丨周山仁曾经轰轰烈烈的周口平坟运动，以“中原平坟第一人”商水县朱集村前支书朱伟在今年3月辞去全国人大代表“尘埃落定”。
这场“移风易俗”的反传统丧葬运动，夹杂着荣誉、仕途、金钱和口水，早已狗血淋漓不忍卒读。
对于社会治理来说，“平坟运动”只是增加了社会的“熵值”，混乱、无序、一地鸡毛；对于基层群众而言，则是“挖坟掘墓”、“生离死别”的锥心之“殇”。
“熵”与“殇”道尽了这场运动的结果，无论对于地方政府还是民间，都是输家。
移风易俗与传统之间为什么有这么强的张力？周口市的“平坟运动”能够给我们带来很多启示。
传统是什么？传统是由一个较稳定的社会体系产生的风俗、习惯与禁忌。
这个社会体系大概包括政治制度、生产方式、地理环境和宗教信仰之类，传统就在这个体系中相摩激荡、调适而成。
传统譬如树木的枝条，我们往往看到的是“杨柳依依”，忽略“依依”背后的树根、树干。
我们也容易“一叶遮目”，折柳送别时，“牵一发而动全身”，这才知道传统背后的东西，所谓“根深而叶茂”、有本才能知末。
在诸多传统中，丧葬大概是最具“惰性”、最难改革的一种。
有日本学者专门研究中国的丧葬，他发现当下内陆中原的丧葬礼仪与汉代相差不大。
这其实并不难理解，重农的汉代与当下中原农村的农业生产组织方式并没有发生革命性的变化，所以“日出而作，日入而息”、“安土重迁”、“敬天法祖”、“视死如视生”、“不毁发肤”、“入土为安”等带有儒家色彩的丧葬礼仪，经两千年而仍在生存与播迁。
在中国历史上，中原一带的丧葬仪式不是没有发生过变化。
譬如少数民族内侵，汉地衣冠南渡，为免凌夷，将先祖遗体火化收纳于骨灰罐以便携带的比比皆是。
少数民族因为游牧的生活方式，丧葬往往不树不封，但在进入内陆后，一定要模仿汉家的陵寝丧葬制度。
这些移风易俗的前提是，原来的社会体系“王纲解纽”、“社会重构”，大家只能“礼失求诸野”，将就罢了。
但将就时间一长，便形成了新的传统。
传统是一个较稳定的社会体系产生的风俗、习惯和禁忌，它往往是生产力不发达的产物。
从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平坟”事件历时一年多的”周口平坟”事件终于回归平静,在此期间,人们普遍关注的是行政行为的背离民意,政府权力对公共利益的肆意戕害,然笔者发现,在这一事件中,其实内含着两种公共利益---丧葬文化(或称祖先崇拜)与平坟复耕,从公共利益的冲突与协调角度来分析这一事件,似乎可以使问题变得简化许多.一、公共利益的法律保护《中华人民共和国宪法》第五十一条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利. 这一条可以看做是隐含着对公共利益的保护. 第五十三条:中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律, 保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德. 这一条则是明确提到对公共秩序和社会公德的保护. 其实,公共秩序就相当于公共利益,善良风俗就相当于社会公德. 公共秩序和善良风俗是现代各个法制国家的法律上都共同规定的一个规则,简称为”公序良俗”原则,其实与公共利益同义. 在我国,除了最高权威的宪法,还有许多部门法皆确立了对公共利益的保护原则.”周口平坟”事件中,其实也可以表述为两种公共利益的冲突,其一,丧葬文化(或称祖先崇拜),对于丧葬文化,可能许多人将其划归为一种民俗、民情,但其实,正如我上面所介绍的,民俗、民情,即公共秩序、善良风俗,也就是我们说的公共利益;其二,平坟复耕,正如周口当地官员所称,平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题. 以恢复耕地为主要目的,在复垦后,可借用土地流转,切实为农业产业化现代化创造条件,其用意自然是好的,是为了解决子孙后代的可持续发展问题, 自然也是公共利益. 两者同为公共利益,本都应受到宪法为首的法律的保护,但因在土地问题上的冲突,或者通俗表述为死人与活人争地的问题,而成为势不两立的两种公共利益.二、公共利益的冲突与协调丧葬文化与平坟复耕两种公共利益,在”周口平坟”这一事件中,互为对立.本该都受到法律保护的公共利益,因为”平”与”不平”的问题,让法律陷入了两难的境地---”平”,保护了平坟复耕,扼杀了丧葬文化;”不平”,保护了丧葬文化,遏制了”平坟复耕”,何去何从?(一)公共利益冲突处理的原则1. 价值位阶原则. 这是指在不同位阶的法的价值发生冲突时,在先的价值优于在后的价值.在利益衡量中,首先必须考虑其中涉及的某种利益较其他法益是否有明显的价值优越性. 在法律价值之间发生冲突时,可以考虑按照位阶顺序来确定何者应优先保护. 在”周口平坟”事件中,丧葬文化与平坟复耕这两种公共利益价值,并没有明显的价值优位.2. 个案平衡原则. 这是指在处于同一位阶上的法的价值之间发生冲突时, 必须综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益,以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益. 在”周口平坟”事件中,这个原则倒是可以很好地应用,”平坟”问题不同于其他问题,它直接涉及到千家万户的情感和利益,所以,从个案出发,笔者认为,应回归到最基层去听取老百姓的心声,在丧葬文化和平坟复耕之间,究竟应守住祖先的坟墓还是为子孙后代留下耕地, 老百姓心中并非没有衡量,关键是立法者、执法者应真正回归百姓听取民意,而后,在尊重大多数民意的基础上确定出方案,如此,定是最人性化也最有效的做法.3. 比例原则. 价值冲突中的”比例原则”,是指为保护某种较为优越的法的价值必须侵犯另外一种价值时,不得逾越此目的所必要的程度. 这就是说,即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价, 也应当使被损害的价值减低到最小限度. 在”周口平坟”事件中,如若选择了保护平坟复耕,则必然会损害祖先坟墓,但在此过程中,一定要做到力争最小程度的伤害.(二)公共利益的协调在公共利益发生了冲突的情况下, 应在上述原则的指导下对公共利益进行协调. 其中,最重要的就是科学的立法,立法是对社会利益的确认,通过科学的立法将问题的解决确定及规范下来. 针对”周口平坟”事件,立法要做的在于两个方面.1. 避免法律冲突. “平坟运动”的主要法律依据是国务院1997 年发布的《殡葬管理条例》, 其中第二十条规定:将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行.此条可以算作”平坟运动”的行动指南.但现在,已有许多学者发现了其中的问题,便在于其与《行政强制法》的有关规定相违背.《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定. 法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行.由此,我们发现问题有二:一是行政强制执行由法律设定,而《殡葬管理条例》并非法律,而是行政法规;二是法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行. 按照这一规定,民政部门应当申请人民法院强制执行,而不是自己亲自出马.所以,在强大的民意反弹和猛烈的媒体质疑之下,国务院于2012 年11 月16 日发布了第628 号令,将《殡葬管理条例》第二十条修改为:”将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正. “删除了后面的”拒不改正的,可以强制执行”这部分. 这一修改是法制衔接的一个必然结果.2. 增强法律的可操作性. 如若平坟复耕取得了绝大多数民众的支持,要真正开展平坟复耕行动,还必须有详细的实施细则,对诸如实施程序、补偿标准、违法处罚、立法目的等进行明确的规定. 笔者在此就几个主要方面评述一下:(1)补偿标准. 对公民的先人墓地进行平毁,一定必须得有相应的补偿措施,补偿标准是多少,应科学核定落实. 但其中最重要的是对于先人坟墓的平迁安置问题,公益性公墓是否已经到位,其环境是否良好,事件当中,就有农民因为公墓建设简陋而不愿迁坟. 前面提到的比例原则,在这里可以很好的运用,损害不可避免,但一定要力争将伤害降到最低. (2)立法目的. 随着经济发展,人口增加、人口老龄化严重,殡葬用地大量吞噬耕地,故而推行平坟复耕.平坟的目的是为了复耕,这一目的是科学合理的,也是民众会支持这一行动的缘由. 但谁能保证老百姓让渡出自己祖先的坟地,换来的一定是造福子孙的耕地,这个问题也必须在法律里面予以明确规定.”周口平坟”事件造成民怨沸腾的一大原因就在于, 老百姓认为政府平坟的根本目的是为了搞地产经济,如若真是这样,那民众绝对没有退让的可能. 所以,如何杜绝打着”复耕”的华丽外衣,却做着为地产商腾出新的农村用地现象,如何确保平坟之后实际复耕,以及对农民利益的有效保护,这些都应该列入相关立法的议题之中.另外,对于公共利益的协调,在有了科学立法的前提下,人性化执法也是非常重要的另一方面.尤其在”周口平坟”事件中,其所涉及的公共利益的特殊性,就对待传统丧葬文化的处理方式上来看,无论如何,采取强制的、镇压的、甚至带血腥的方法,绝对不能成为解决平坟复恳的有效举措,这也是周口市的”平坟运动”招致争议的一个症结.所以,在具体的政策出台后,人性化执法是协调公共利益、达至和谐统一的另一保证.参考文献:[1]舒国滢,李宏勃.法理学阶梯[M].北京:清华大学出版社,2006.[2]王传涛.周口平坟回潮权力孤行失败[N].法制日报,2013-02-21(7).[3]倪锦霞.关于”周口平坟”事件的法律思考[EB/OL].[4]中华人民共和国宪法[Z].1982.[5]殡葬管理条例[Z].1997.[6]中华人民共和国行政强制法[Z].2011.。
“周口平坟周口平坟是个很奇怪的事件，与整个中国社会和政治演变的大趋势背道而驰”，学者秋风11月底称。
11月初周口平坟在网络上引起巨大争议后，他在11月8日发出了《关于立即停止“平坟运动”的紧急呼吁书》，两天时间里即获得了三批签名支持。
签名者中学者近半，其中又以儒家学者群体身份突出。
《呼吁书》发出的第二天，国务院总理温家宝签署第628号国务院令，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，删除了《殡葬管理条例》中民政部门有权对拒不改正违法土葬、建造坟墓行为强制执行的条款。
11月28日，秋风在中国人民大学组织了一场名为“平坟运动之宗教、文化与法律审视” 的小型研讨会。
“河南的平坟运动必须终结”，秋风、中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田等14位高校或民间学者在会议上倡议。
而在周口官方，针对民间的强烈反对诉求，一直未有直接回应。
据人民网[34.470.64%股吧研报]报道，河南省周口市民政局负责人称，11月23日下午，该市召开会议传达上级指示，上级对周口平坟复耕作出肯定评价，称“成效显著”，要求在外界舆论压力下进一步推动。
只是到现在，周口市政府网站仍在“升级维护中”无法打开，知情者称，等到网站恢复时，“恐怕找不到平坟复耕的内容了”。
平坟的例外与强推周口平坟取得“显著成效”的首因，应归功于干部带头，但周口之前的南阳平坟，恰恰折戟于此。
据当地知情者称，平坟运动率先在南阳市展开，但运动初起时，当地一名村支书去郑州找到了南阳籍河南省政协常委赵克罗，请他统计一下在郑州的南阳籍副处级以上干部名单。
此举却引来了赵克罗于今年5月在微博上对“南阳不平副处级以上干部祖坟”的炮轰，此后，当地官方迅速称统计副处级以上官员名单是“为了让他们起带头作用”，但平坟运动随后还是在南阳偃旗息鼓。
知情者称，当时甚至曾有反对平坟的短信在任职河南省外的南阳籍官员中流传。
有在周口当地采访调研的记者告诉本报，“周口亦曾统计在北京工作、在媒体工作、在部队任职人员，称别把他们的祖坟误平了”，他通过实地走访还了解到，“当地一些特殊人物的祖坟有的被划为县级文物保护单位，有的被划为养猪场，蔬菜种植基地等，从而免遭平坟命运。
周口平坟背后的土地博弈作者：暂无来源：《大经贸》 2012年第11期周口通过平坟复耕增加3万亩耕地，不过，仅通用机场一项就需要用地1.5万亩。
文：梁为2012年12月的最后几天，河南省周口市练集镇下了一场小雪，雪化后，田里翠绿的麦苗掩住了平坟后留下的痕迹。
从2012年3月起，在河南省周口、洛阳、南阳、商丘四个试点市掀起了一场轰轰烈烈的“平坟复耕运动”。
而将这场运动视为“一场革命，绝无退路”的周口市则是这场运动的中心。
至今，在半年多的时间里，周口市农田间的350多万座坟头已被平迁234.6万座，按计划，剩下的近120万座将在2013年3月前完成。
而按河南省政府的计划，则拟将周口市树立为“平坟复耕”的典型，向全省推广、实行。
但是，随着2012年11月16日国务院发布第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，删除了其中的“拒不改正的，可以强制执行”条款，以及12月26日，农业部的表态“河南平坟愿望虽好，但没有尊重农民意愿，方法欠妥当”，这场运动逐渐陷入了沉寂。
而随着政治气候的变化，处于这场运动中的人，从政府官员、农民、反对者到外界舆论，也转入了观望态度。
在这个时间点，对地方政府以土地谋发展的思路下催生出的这场平坟运动，从其源起、发展、高潮，到其根本逻辑，值得思考。
一场“革命”的兴起2011年11月，商水县练集镇朱集村的村民们发现河南省领导一行出现在村子边的乡道上。
他们看到，陪同省领导的除了有周口市和商水县的官员外，还有他们的村支部书记、村长朱伟。
河南省领导在这次调研中，“看着田里的坟头，‘针对平原农区耕地坟头多的情况，提出实施殡葬改革，推进平坟复耕’”。
省领导发言完毕后，周口市与商水县的官员也随即对平坟复耕作了表态。
最后说话的是朱伟。
这名退伍军人当着众多官员的面说：“我能叫它这田里一个坟头也没有。
”从后面的事件发展来看，省领导出现在朱集村附近绝对不是出于偶然的。
而殡葬改革在河南于几年前便提出，只是几年间一直进展缓慢。
【MPA教学案例】河南周口平坟2012年6月开始，河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作，300多万个坟头先后被平掉。
就在这场声势浩大的“平坟运动”达到高潮之时，2012年11月16日，中国政府网公布国务院第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，原规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”，其中的“拒不改正的，可以强制执行”被删除。
该变动将河南周口“平坟复耕”运动推向了舆论的风口浪尖。
1.河南周口“平坟复耕”事件回顾回顾河南周口“平坟复耕”运动，梳理这场风暴的来龙去脉，客观呈现，让我们理清事实，判断是非。
从周口当地官员在多次会议上的发言中可以得知，近几个月这场轰轰烈烈的平坟风暴，导火索早在2011年11月份就已埋下。
彼时，河南省委一位领导在周口市调研，曾“就殡葬改革工作做出了重要指示”。
2012年2月29日，在周口市委农村工作会议上，两位市领导对殡葬改革工作做了专题部署。
3月，周口市委、市政府发布今年“1号文件”——《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，要求用三年时间完成农村公益性公墓全覆盖；火化率100%；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。
5月15日，市领导又就周口的殡葬改革工作做出批示：“此事已无退路，是一场革命，攻坚战。
”6月25日，周口市在商水召开殡葬改革现场会，对该项工作进行再动员。
事后证明，这次现场会为周口市日后的大规模开展“平坟复耕”定下了重要基调。
在这次会议上宣布，周口的平坟复耕由试点转向全面推进。
并要求：“年底前，中心城区、县城出入口，铁路、高速公路、国道、省道两侧2公里以内和产业聚集区内、农业高产开发田内，确保无坟头。
”三个多月时间过去后，10月9日，周口市再次召开全市殡葬改革暨平坟复耕推进会，宣布全市已平（迁）坟头40多万座，恢复耕地近5000亩。
