2011年第12期
山东社会科学No．12总第196期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．196收稿日期：2011－10－25
作者简介：甘金球，山东工商学院公共管理学院讲师，南京农业大学公共管理学院博士研究生。
基金项目：本文系国家自然科学基金项目“决策、执行、监督—
——高校内部权力制约与协调机制研究”（项目编号70873076）的阶段性研究成果。
①何东昌
：《中华人民共和国重要教育文献：1949年－1997年》，海南出版社1998年版。高等学校校务委员会制度：校长管理的基本形式
甘金球
（山东工商学院公共管理学院，山东烟台264005）
［摘要］“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”是中国特色现代大学制度的体制
框架，
校务委员会制度是校长管理的基本形式。明确校务委员会的组织性质和功能，规范校务委员会的决策和活动方式，是深化高校内部管理体制改革的重要内容。
［关键词］校务委员会；执行体制；校长管理
［中图分类号］G462［文献标识码］A ［文章编号］
1003－4145［2011］12－0097－042010年7月颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》是指导我国未来十年教
育事业科学发展的纲领性文件，该纲要明确了“完善中国特色现代大学制度”是其中一项重要任务，也进一
步指出，“治理结构的完善”是实现这一基本目标的具体措施之一。而治理结构的完善主要体现在大学外部
治理结构和大学内部治理结构两个方面，在大学内部治理结构调整上，主要是要建立和健全“党委领导、校
长管理、教授治学、民主监督”这一独具中国特色的现代大学制度的体制框架。这一体制框架必然要求高等学校内部也要建立和健全决策权、执行权、监督权三者之间既相互制约又相互协调的权力结构和高效的运行机制。这些既定发展目标的实现，需要在不断完善党委领导下的校长负责制这一基本领导体制的同时，对当前我国高等学校的行政执行体制实施变革，尤其是对校长管理的形式进行变革。这是因为，作为高等学校的法人代表和最高行政领导，大学校长的管理能力直接影响到大学的科学与长远发展。当前，一个比较好的做
法是—
——将校务委员会制度作为校长管理的基本形式。历史地看，校务委员会作为一项重要的组织制度，在我国高等学校内部管理体制改革的演变过程中扮演
了非常重要的角色。这一演变历程可以简单地划分为以下几个历史阶段：第一阶段，从1950年
《高等学校暂行规程》的颁布到1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》的实行。这一时期大学及专门学院实行
的是校（院）长领导下的校（院）务委员会制度，
主要特点是：校（院）务委员会拥有较大的权力，可以“议决全校（院）重大兴革事项”①。这不仅是对解放前高等学校校务会议的继承和延续，更是在一定程度上的超越
和发展。第二阶段，从1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》的颁布到1961年“高教六十条”的
实行。这一时期实行的是党委领导下的校务委员会负责制，
主要特点是加强了中国共产党对高等学校的绝对领导，但校务委员会基本上名存实亡。第三阶段，从1961年“高教六十条”的颁布到1966年文化大革命的开
始。这一时期实行的是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。主要特点是：高等党校校务委员会被赋予了极大的权力，并首次将校务委员会提升到了我国高等党校内部行政领导体制的高度。第四阶段，从1985
年至今，这一时期高等学校在1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布之前，实行的是校长负责制，之后实行
的是党委领导下的校长负责制，但校务委员会都与之强弱相伴，虚实共存。这一点非常明显，可以在以下两个
政策文件中得到佐证。一是1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》明文规定了
“学校逐步实行校长负责制，
有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”；二是19987
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年《中华人民共和国高等教育法》也规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，“校长主持校长办公会议或者校务会议”，处理校长职权有关事项。进入21世纪以来，许多高等学校尤其是一些重点大学又纷纷设立了校务委员会。共同特点是：校务委员会的权力较小，主要是作为一种审议机构而存在，起指导咨询作用。从我国高等学校管理实践来看，尽管高等学校内部领导体制不断在变，校务委员会作为一项重要的管理机构基本没变，区别在于：定位不同与功能差异。换句话说，虽然校务委员会的定位与功能在变，但作为高等学校行政工作集体组织的一种形式基本上没变，只是参与校长管理的程度有所不同而已。也就是说，建国以来，校务委员会通常是以校长管理的一种有效形式而出现的。
现实地看，随着高等教育大众化的实现，当下我国绝大多数大学已经步入了名副其实的巨型大学行列。这是因为，巨型大学应有之义———巨大的在校生规模、强大的师资队伍、众多的组织机构、齐全的学科门类、高水平的学科建设、雄厚的物质基础、多元化的社会服务目标、强大的科研实力、广泛的对外交流活动、博大恢宏的文化氛围①———在我国当前绝大多数大学中均有所体现。克拉克·科尔认为，巨型大学的校长是领导者、教育家、创新者、教导者、掌权者、消息灵通人士；他又是官员、管理人、继承人、寻求一致的人、劝说者、瓶颈口。②从科尔的论述中，可以看出，大学校长角色要求越来越多，肩上的担子也越来越重，能力要求必然也会越来越高。大学校长必须是“全能人才”，是“神一般的人”。然而这是不可能的，更是不现实的。就连科尔自己都承认，“没有任何人能够干所有这些事情。”③因此，校长管理不可能是大学校长独自一人的管理。
比较地看，将校务委员会制度作为校长管理的基本形式也符合世界发达国家高等学校内部行政决策时多采用委员会制的历史潮流和发展趋势。虽然委员会制也有一些缺陷，但总的来说，它更适应复杂多变的环境，能够集思广益，较好地弥补校长个人能力的不足，也是行政决策科学化与民主化的必然要求。
从决策的角度上看，“就行政系统而言，高等学校最高决策机构是董事会、校务委员会、校长办公会议。”④具体到当前我国高等学校内部，多采用的是后两种，即校务委员会和校长办公会。虽然它们都属于委员会制，但在社会转型期，目前我国尚不具备实行董事会这一形式的条件下，而校长办公会本身存在代表性不足的局限性，校务委员会可以说已成为我国高等学校行政集体决策形式的最佳备选方案。这是因为，校务委员会是一种已被历史所证明具有很大合理性的组织制度，而且它也是当下我国高等学校内部的一种既定的存在。不难得出以下结论：校务委员会理应是当下我国高等学校校长管理的基本形式。
因此，无论是从历史发展的角度，还是从当前的现实条件以及发达国家高等学校内部行政管理的基本特点等方面来分析，高等学校校务委员会制度可以作为校长管理的基本形式，应当成为行政决策的基本制度。这既符合行政决策科学与民主化的基本要求，又可以进一步推进我高高等学校“去行政化”的进程。
一
高等学校要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，必须遵从“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”这一中国特色现代大学制度的体制框架。党委领导下的校长负责制是高等学校内部领导体制，校务委员会制度是校长管理的基本形式。两者之间既不矛盾，也不冲突。这是因为，校务委员会制是以校长为首组成校务委员会决策，行使的是行政权力⑤。由此可见，虽然校务委员会有一定的决策权，但决策对象被限定在行政事务上，即对高等学校改革和发展中的重要行政事项进行决策。这是校务委员会的权力边界所在。也就是说，不管怎样变革，校务委员会只能作为我国高等学校内部一项重要的行政组织制度和最高行政决策机构而存在，本质上属于行政执行体制。这是校务委员会的组织性质和基本规定性。正是这一组织性质也要求校务委员会在人员构成上应该包括“党政领导、职能部门负责人、有代表性的专家教授⑥”等三个方面。其中构成主体应当是行政领导干部。这样，既体现了行政管理的主体地位，又将党委领导体现在校务委员会之中，也能体现教授治学和民主管理的基本要求，更能实现政治权力、行政权力和学术权力三者之间的相互协调与相互制约。
就校务委员会的功能定位而言，当前我国高等学校的普遍做法是将其定位在“咨询与审议”上。比如，《清华大学管理体制条例》明文规定：校务委员会是学校的咨询审议机构。校务委员会根据党和国家的方
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②
④
⑥
姚加惠：《再论巨型大学应有之义———关于中国巨型大学内涵的思考》，《黑龙江高教研究》2003年第6期。
③［美］克拉克·科尔：《大学的功用》，陈学飞译，江西教育出版社1993年版。
⑤毕宪顺：《权力整合与体制重建—社会变革中的高等学校内部管理体制改革》，中国教育法制评论（第三辑）。毕宪顺：《高等学校教授委员会制研究》，《中国行政管理》2008年第2期。
