联邦德国的区域规划体系及其特点

168|第11卷第1期 总第30期德国联邦和州空间规划主要内容 周政旭孙诗萌Spatial Planning on Federal and State Levels in GermanyZHOU Zhengxu, SUN Shimeng(School of Architecture, Tsinghua University, Beijing 100084, China)Abstract This article focuses on the system and content of German federal and state spatial planning. The German federal spatial plan aims to stimulate economic growth, enhance competiti-veness, promote urban and regional development, protect open spaces and shape cultural landscapes. The planning content focuses on supporting economic and innovative growth, providing convenient and fair public services, and attaching importance to nature and cultural resource protection, as well as energy strategies to address climate change. The federal state spatial plan is made by the state governments in accordance with relevant laws, and mainly sets the future development direction and goals of the state. The planning content emphasizes the long-term state town order ranking, spatial development axis, open space and protected land system, and important traffic and infrastructure corridors, etc. Keywords Germany; federal spatial planning; state spatial planning作者简介周政旭、孙诗萌，清华大学建筑学院。

德国环境保护与空间规划德国环境管理回顾德国政体和行政组成德国是一个联邦民主国家，共有16个州（其中有3个是联邦直辖市）。

这些州政治上独立，其立法分成国家职责（防御、大气、水和铁路交通等）、单州职责（教育）和联合职责（除核安全是国家事务外，大多数的环境事务都在此项下）。

政府和行政机构有三个基本层面：联邦（国家）、州（内部又分为三层）和地方（市政）。

这三个层面上的政府机构基本相互独立，并按照严格的法律程序分工协作。

他们都拥有由国家、州或地方选举产生的成员组成的议会。

这些议会控制着他们各自层面上的政府机构。

德国联邦制历史很悠久，这种联邦制的一个显著结果是，在德国的不同地区存在着文化和社会的巨大差异，它同时不仅塑造了德国的民族特征，也决定了现行的规划体系的结构和特色。

德国的环境"环境保护"是相对较新的概念。

多个世纪以来，对自然资源的利用和开发主要由人类的农业活动所决定，只有在少数城市中心区，存在着"污染"，生态系统在调节气候上十分稳定，因此德国或者更好地说是中欧，在工业化时代以前没有经历过人为的环境灾害。

上个世纪，工业的发展和随之而来的城市化导致了许多环境问题。

伴随而来的是，产业工人生活质量的实质性下降，与环境有关或是由环境造成的疾病增加。

营养水平、生命期望值甚至连衡量普通穷人的平均标准都下降了。

到上个世纪，大约经过了40年的工业化历程，那些问题才在一定程度上得到了解决。

1906年，德国莱比锡市有了世界上最先进的污水处理厂。

20世纪二三十年代的河流协调及其在刺激治理技术发展上的作用如同五六十年代鲁尔区的空气质量管理一样具有范例作用。

除了工业进步外，国家性格个性和自豪感把他们自身表述成，知道应当保存和保护德国景观及有纪念意义的美好事物。

但是把保护和污染控制积极联系起来，则是到了上个世纪60年代晚期，那时环境成为了国际性的议题，环境保护明显地需要一个新的、更加全面和历史性的途径。

德国空间规划法德国《空间规划法》（Raumordnungsgesetz，简称ROG）制定于1965年，并于1965年4月22日正式生效。

1991年7月25日，联邦议会对该法进行了较为全面的修订，新法自1993年5月1日起开始实施。

1997年，联邦议会对该法再次进行了全面的修订，新法自1998年1月1日起实施。

德国的《空间规划法》不仅是一部规范平面空间的“国土规划法”，而是一部立体的空间规划法，它尤其对德国的空间的不同功能划分作了战略性的规定，因此该法也是国民经济与社会发展规划法的重要组成部分，更是“宏观调控法”和生态环境保护法的有效组成部分。

第一节一般规定第1条空间规划的任务与指导思想(1) 必须通过综合性的、系统性以及各种层次的空间秩序规划以及对具有重要的空间意义的计划及措施的协调和措施来发展、规范并确保联邦德国的全部空间及其局部空间。

为此，1.必须协调对空间的不同需求并平衡规划有关的各种冲突；2.对各种的空间功能和空间利用必须预先考虑。

(2)在履行本条1款的任务时，应坚持空间发展的可持续（nachhaltige Raumentwicklung）指导思想，即社会与经济对空间的需求应符合空间的生态功能，并且应形成长期的大空间范围内的平衡秩序。

为此必须1.确保共同体内部的人格的自由发展及其对下一代的责任；2.保护和改善自然的生存基础；3.保障经济发展的立足地条件；4.对空间利用的可能性应长期留有余地；5.强化空间部分的多样性特色；6.塑造一切空间部分的同价值的生活关系；7.空间之间的结构性的不平等应当通过建立德国各分立的空间的统一性来平衡；8.创造欧洲共同体和大欧洲范围内的共同生活的空间条件。

(3)空间部分的发展、规范与确保应当符合整个空间的要求；整个空间的发展、规范与保障应当考虑到部分空间的要求（相互兼顾原则）。

第2条空间规划的基本原则(1)应当按照本法第1条2款的空间可持续发展的指导思想适用空间规划的基本原则。

德国空间规划的成功经验众所周知，德国的空间规划法制体系较为成熟，是大量空间规划的理论、方法和法律的发源地。

尤其是，德国的空间治理和管控能力令人瞩目，可为我国完善国土规划体系提供有益借鉴。

德国通过有序的空间规划，将政府调控应用于分权化、自治化、市场化的制度环境，有效解决了“多规融合”的问题，真正实现了“一本规划、一张蓝图”。

德国的成功经验主要有以下几点。

前提是合理的权责分配德国的空间规划建立了权责合理分配的机制，有效地避免了“一刀切”和“执行难”的问题。

目前，德国共有16个联邦州，439个行政区，12000多个市镇。

规划体系依次共分为四个层级，分别为联邦规划、州规划、区域规划、市镇规划。

按照1945年的《基本法》规定，联邦对于空间规划有框架立法权。

因此，在空间规划上，德国联邦政府权力相对有限，具有法律效力的空间规划权主要落在州和市镇这两级。

由于缺乏强制性，联邦政府就必须与十六个联邦州的相关单位进行紧密合作，充分尊重地方的利益和需求，维护全国空间规划的秩序。

在沟通协调上，由联邦交通、建筑和城市发展部牵头召集十六个州的空间发展部部长组成一个常设委员会，针对国土空间规划的重要事项充分沟通，达成共识。

并且，德国在1965年出台了《空间规划法》，该法明确规范了联邦和各州制定空间规划的原则、目标和义务，提出了上下级规划相符的法定要求。

如果联邦和州之间、不同规划之间就规划权属问题出现争议，则通过联邦宪法法院的法律解释来进行审核。

这样，就以法治方式保证了“多规合一”的实现，使不同层次的多个规划组成了一个紧密的规划体系。

在联邦层次，主要通过空间指导原则影响次级规划。

按照2006年通过的《空间发展指导原则》，联邦政府主要确立了经济增长与创新，公共服务供给，文化、生态景观保护三大准则，对次级规划的制定提供战略性的指导。

所谓经济增长和创新原则，就是要通过空间规划，重点考虑有经济增长潜力和优势资源的地区，吸引优质企业投资、提高创新能力。

德國政府組織與空間規劃體系之介紹一、政府組織架構德國政府行政組織體制可分為聯邦、邦、區域、縣（市）及市鄉鎮五級，為內閣體制，屬地方分權之聯邦體制（Foederalismus）國家，茲略述如下：（一）聯邦級：德國聯邦政府之行政組織架構，（詳如圖2-1），兩德雖於西元1990年統一（加入德東五個邦），惟整個組織體制仍沿襲德西之規定而不變，其中設有聯邦國土規劃、營建及都市發展部（Bundesministerium fuer Raumordnung, Bauwesen und Staedtebau簡稱BMBau）。

（二）邦級：各邦規定不一，以NW邦為例，其邦政府便設有邦環境、國土規劃及農業部（Minister fuer Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft簡稱MURL），主管國土規劃等相關業務，值得一提的是，將環境保育及佔土地資源最多之農業部門納入國土規劃事務內，一併進行土地之整體規劃，此為行政組織上之一大特色。

（三）區域級：以NW邦為例，將全邦劃分為五個行政區域（Re-gierungsbezirke），由行政官署掌理區域內有關國土規劃等相關事務（詳圖2-2）。

（四）縣（市）及市鄉鎮級：此兩者均為地方自治單位，人口數量是決定行政階層之重要指標，但如波昂市（Bonn）儘管其人口並不多，因是德國首都而成為邦轄市（Kreisfreie Stadt），而與縣屬同一行政階層[例如與Sieg縣（Rhein-Sieg-Kreis）屬同級]，其他如市鄉鎮（Gemeinde）是最基層之地方自治單位（詳圖2-3）。

二、空間規劃體系德國之空間（國土）規劃體系，概可分為兩大部分，一為空間總體規劃（raeumliche Gesamtplanung）與空間部門規劃（raeumliche Fachplanung），本文所指係為前者，由於縣（市）此一行政層級所為之計畫，非屬法定計畫，其影響力不大且為區域級與市鄉鎮級計畫之橋樑，故德國學者常將之省略而縮小為四大規劃階層，即聯邦、邦、區域及市鄉鎮（詳圖2-4及表2-1），茲簡述其內容如下：（一）聯邦級：規劃地區為全國性，較重要之計畫或方案者如：聯邦國土綜合發展方案（1975）、國土發展政策指導綱要（Raumordnungs-politischer Orientierungsrahmen, 1993）等，近幾年來由於歐洲等國致力於統合，有關歐洲國土規劃政策之指示（如歐洲國土發展綱要），亦成為德國聯邦國土規劃之重要內容。

浅谈德国城市规划管理与法规体系及启示摘要:德国的城市规划管理和法规体系秉持了德国一贯的严谨作风，具有很强的操作性和健全的法规体制。

本文从欧洲城市规划管理法规体系发展背景入手，着重研究了德国城市规划管理与法规体系的历史沿革和主题内容，最后比较了德国同我国规划管理法规体系的异同，并提出借鉴意见。

关键词：主干法可操作性法律监督欧洲城市管理法规体系发展背景城市规划管理与法规体系发轫于欧洲，最先出现在英国。

大致可分为两个阶段：宣言法阶段和主干法阶段。

所有早期进入市场经济国家的第一部国家级城市规划专门法律, 都带有明显的宣言性倾向，并以此作为一个国家统一的城市规划专业法律体系的初步基础。

1848年英国诞生了一部《公共卫生法(Public Health Act )》,从此,现代城市建设拉开了法制化发展的序幕。

各国在本国的城市规划宣言法诞生之后, 都经历了一个逐步完善和修订阶段, 使城市规划法的可操作性得到了不断的加强, 城市规划法的涵盖面得到了不断的补充。

城市规划法系的建设从宣言法阶段进入主干法与辅助法相结合的阶段。

德国在1987 年编制了《建设法典》就是主干法阶段的代表。

德国城市法规体系历史沿革德国在20世纪之前只有一部《城市公共建设法》。

并没有一个真正意义上的规划法。

1868年以及1875年，巴登和普鲁士分别颁布了《建筑红线法》，标志着德国城市规划法的诞生。

直到1960年颁布的《联邦建设法》，这才是德国的第一部全国性的城市规划法。

1970年后，德国的城市规划管理法规体系有了重大发展，由于城市建设的兴盛，颁布了众多法律法规，逐渐形成了完备的城市规划管理法规体系。

针对德国城市的快速发展，部分城市的旧城区面临大量拆建，1970年德国颁布了《城市建设促进法》，制订了特殊的规划措施和财政资助等条款。

1976年，为适应石油危机造成的城市产业结构变化，保护和更新现有城市结构，颁布了《联邦建设法补充条例》。

1980年代起，德国改变了60、70年代大面积、推平头式的旧城改造，转向小步骤、谨慎的城市更新，这一条例简化了旧区改造的法律程序。