国土资源部 住房和城乡建设部 国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见

2016土地政策解读：休闲农业用地政策知多少近年来，国务院及相关部委积极鼓励发展休闲农业，明确发展休闲农业作为促进农业提质增效、带动农民就业增收、传承中华农耕文明、建设美丽乡村、推动城乡一体化发展的高度；2016年中央一号文件更是定位到繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。

对休闲农业用地也出台了很多政策，现汇总如下，供大家参考借鉴。

2016土地政策解读：休闲农业用地政策知多少？2016年中央一号文件明确：支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。

将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。

《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发[2015]93号）提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》（农加发〔2015〕5号）明确，在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。

支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。

鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。

鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。

加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。

《国土资源部住房和城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）旅游业发展用地进行了具体的阐述，要求：一要积极保障旅游业发展用地供应。

国家发展改革委、财政部、国土资源部等关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知文章属性•【制定机关】国土资源部(已撤销),财政部•【公布日期】2008.04.09•【文号】发改价格[2008]905号•【施行日期】2008.04.09•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】价格正文国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家林业局、国家旅游局、国家宗教事务局、国家文物局关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知（发改价格〔2008〕905号）各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局，财政厅（局），国土资源厅（局），建设厅（局），林业厅（局），旅游局，宗教局，文物局：近几年，各地加强游览参观点门票价格管理，规范旅游市场秩序，总体情况是好的，但部分地方游览参观点门票价格管理不规范，价格偏高，社会各方面反映强烈。

为促进旅游业健康发展，维护消费者合法权益，经国务院批准，现就整顿规范门票价格有关问题通知如下：一、规范门票价格管理。

（1）对于依托国家自然资源或文化资源投资兴建的游览参观点门票价格，实行政府定价或政府指导价；对于非依托国家自然资源和文化资源、由商业性投资兴建的人造景观门票价格实行市场调节价。

（2）除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地，今明两年内全部向社会免费开放。

与人民群众关系密切的城市休闲公园要充分体现公益性，实行免费开放。

暂不具备免费开放条件的，应实行低票价，并规定实行免费开放的具体时间。

（3）实行政府定价、政府指导价的门票价格调整，要按规定进行听证，广泛听取意见，提高决策透明度。

（4）对游览参观点等级和知名度较高，且游览人数较多的重要游览参观点门票价格，由省级价格主管部门管理，不得层层下放管理权限。

（5）游览参观点要明确对儿童、学生、未成年人、老年人、现役军人、残疾人、宗教人士等的门票价格减免范围和标准。

《国有建设用地弹性年期供应实施办法》（试行）第一章总则第一条为进一步保障土地市场，建立更加多元化的国有土地供应机制，降低项目成本和吸纳更多社会资本，根据《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）、《国土资源部住房城乡建设部国家旅游局印发关于支持旅游发展用地政策的意见》（国土资规﹝202x﹞10号）、《国土资源部国家发展和改革委员会财政部住房和城乡建设部农业部中国人民银行国家林业局中国银行业监督管理委员会关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规…202x‟20号）、《四川省人民政府办公厅关于促进物流业健康发展的实施意见》（川府发﹝202x﹞71号）的规定，结合我县实际，制定本办法。

第二章适用范围第二条全县范围内的公共服务项目用地、工业用地、旅游用地和物流用地，适用本办法。

第三条全县范围内的公共服务项目用地中的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，可以按弹性年期出让、租赁、作价出资或者入股的方式供应土地，与社会资本共同投资建设。

公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设臵不合理的供应条件，只—1—有一个用地意向者的，可以协议方式供应。

国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。

第四条全县范围内的工业项目用地，原则上必须进入工业集中发展园区，确因生产、环评等特殊要求需另行选址用地的除外，其供地方式必须采取招拍挂。

可以采取弹性年期出让、租赁和先租后让方式予以供地，其中采取先租后让方式供应的工业用地，必须符合国土资源部规定的行业目录。

已建成的工业用地在不改变规划用途的前提下，经依法批准提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

第五条全县范围内的旅游用地，严格执行土地招拍挂出让的规定，用途单一且符合《划拨用地目录》的可以采取划拨方式供应，用途混合且包括经营性用途的，应当采取招拍挂方式供应；鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合供应旅游项目建设用地，以降低旅游项目初期用地成本。

2015年国家土地政策概述2015年土地政策在继续强化耕地保护和节约用地的前提下，更加注重服务社会经济发展，出台了一系列有关稳增长、调结构的用地政策。

经梳理，供各位参考。

一、支持产业和经济发展的用地政策（一）出台支持新产业新业态发展用地政策。

9月，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），主要内容为：1、积极保障新产业发展用地。

一是明确保障范围。

重点保障当前国家鼓励发展的战略性新兴产业、《中国制造2025》、“互联网+”等新产业用地。

二是优先安排新产业用地供应。

以“先存量、后增量”的原则，优先安排新产业用地供应。

三是明确新产业、新业态的用地类型。

2、多种方式供应新产业用地。

一是鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地，减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力。

租赁期满可以协议方式办理出让手续。

二是允许在不排除多个市场主体竞争的前提下，将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。

3、差别化保障新业态用地。

依据相关法律和国务院规定，引导光伏、风力发电等产业项目使用未利用土地；对新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。

4、鼓励盘活利用现有用地。

对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展、工业企业和科研机构整体或部分转型为生产性服务业、兴办创客空间、发展“互联网+”业务的，给予其使用的现有土地用途和权利一定的转换过渡期。

对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变。

（二）出台支持快递业发展用地政策。

10月，国务院印发了《关于促进快递业发展的若干意见》（国发〔2015〕61号）。

文件第十一条规定，“有关方面要将发展快递业纳入国民经济和社会发展规划，在城乡规划、土地利用规划、公共服务设施规划中合理安排快递基础设施的布局建设。

国家关于乡村旅游最新政策法规一，国务院2016年中央一号文件：大力发展休闲农业和乡村旅游休闲农业、乡村旅游。

文件强调，大力发展休闲农业和乡村旅游。

强化规划引导，采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式扶持休闲农业与乡村旅游业发展。

大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。

依据各地具体条件，有规划地开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品。

实施休闲农业和乡村旅游提升工程、振兴中国传统手工艺计划。

开展农业文化遗产普查与保护。

支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。

将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。

二，国务院印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》革命老区、红色旅游、旅游脱贫、休闲农业。

要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

依托老区良好的自然环境，积极发展休闲农业、生态农业，打造一批具有较大影响力的养生养老基地和休闲度假目的地。

三，发改委：加大旅游资源整合力度，推进特色观光休闲农业和乡村旅游区域经济、乡村旅游、休闲农业。

国家发改委、科技部、工信部制定并印发了《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》。

在旅游休闲方面，充分发掘长江上中下游独具特色的历史文化和风土人情，加快九寨沟、黄龙、张家界、庐山、井冈山、鄂西、赤水、梵净山等生态文化旅游区建设，积极推进皖南国际文化旅游示范区建设。

四，七部委发文落实金融助推脱贫，打通旅游扶贫路旅游脱贫、休闲农业。

发改委等七部门联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》。

提出了金融助推脱贫攻坚的细化落实措施，包括各金融机构要立足贫困地区资源禀赋、产业特色，积极支持能吸收贫困人口就业、带动贫困人口增收的绿色生态种养业、经济林产业、林下经济、森林草原旅游、休闲农业、传统手工业、乡村旅游等特色产业发展。

国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国土资源、住房和城乡建设、旅游主管部门：为贯彻党的十八届五中全会精神，落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）相关部署，促进稳增长、调结构、扩就业，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，现就相关用地问题提出以下意见。

一、积极保障旅游业发展用地供应（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。

按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。

对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。

加大旅游扶贫用地保障。

（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。

在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。

对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。

政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。

（三）依法实行用地分类管理制度。

旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。

旅游用地政策解读一、土地使用权属旅游用地的使用权属应当明确，一般应当属于国有土地。

在开发旅游项目时，应当根据土地使用权属的不同情况，依法签订土地使用权出让、租赁、承包合同，明确土地使用权范围、年限、用途、地价及支付方式、违约责任等内容。

二、土地用途旅游用地的用途应当符合旅游发展规划和土地利用总体规划，一般应当用于旅游景区、旅游服务区等旅游相关产业的建设和经营。

严禁将旅游用地用于非旅游相关产业的建设和经营。

三、土地使用期限旅游用地的使用期限应当根据具体情况而定，一般不超过同类土地出让最高年限。

在使用期限届满后，应当按照法律规定进行续期或者收回。

四、土地使用费旅游用地的使用费应当根据土地的用途、位置、年限等因素综合确定，一般应当包括土地出让金、土地租金等。

使用费的具体标准和支付方式应当在合同中予以明确。

五、土地规划旅游用地的规划应当符合城市总体规划、土地利用总体规划和旅游发展规划的要求，应当根据旅游项目的具体情况，科学合理编制旅游用地规划，确保旅游用地的合理利用和可持续发展。

六、土地环保旅游用地的环保要求应当符合国家有关环境保护的规定，在旅游项目建设和经营过程中，应当注重生态环境保护，加强废水、废气、废渣等污染物的治理和排放控制，确保旅游用地的生态环境质量。

七、土地安全旅游用地的安全问题应当引起高度重视，在旅游项目建设和经营过程中，应当加强安全防范措施，建立健全安全管理制度和应急预案，确保游客的人身财产安全。

八、土地管理旅游用地的管理应当规范有序，各级政府应当加强对旅游用地的管理和监督，建立健全相关法规和政策措施，对违规违法使用旅游用地的情况进行严肃查处，保障旅游用地的合理利用和可持续发展。

生态湖泊型风景区旅游用地集约利用评价与优化研究——以九江市庐山西海为例摘要：基于全民生态旅游的需求，湖泊型风景区建设与发展速度加快，因土地资源的日趋紧张和可持续发展的需要，对其旅游用地的集约程度要求也越来越高。

将九江市庐山西海作为研究区域，采用层次分析法和多因素综合评价方法，构建用地结构、用地投入、用地方式、用地效益等4项评价因素层、16项评价因子的旅游用地集约利用评价指标体系，定量测度湖泊型风景区旅游用地的集约利用状态。

研究结果表明：九江市庐山西海风景区土地集约度为0.5255，处于较不集约状态。

为提升旅游用地集约程度，庐山西海应实施风景资源分区保护，居民点整治与搬迁并举，旅游用地评估、置换、储备和投放制度等提高土地利用效率的集约管控对策，为生态湖泊型风景区对于旅游用地管理方面提供建设性的决策依据及参考。

关键词：旅游用地；集约利用；生态湖泊型风景区；庐山西海江西科技学院谌欣南昌大学江西发展研究院黄细嘉南昌大学旅游学院王佳一、引言2015年，《关于支持旅游业发展用地政策的意见》由中国的国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局三部联合出台，其目的在于提高旅游业用地的节约集约利用水平和市场优化配置。

随着近年来中国旅游业的迅速发展，旅游景区的用地需求展现出一个“井喷式”的增长态势，在建设与发展中，由于热度过高，出现贪大求洋、盲目扩张的倾向，导致旅游用地粗放式经营、低效率利用、闲置荒废等浪费土地资源的现象较为严重。

在深度休闲体验旅游渐成风尚的趋势下，湖泊型风景区因其拥有美丽山水和宜人环境等优势条件，开发热度不断提升、建设强度逐步增大，在提高旅游用地集约水平与保护资源的同时，还面临城市及乡村统筹调整与双重空间胁迫的压力。

因此，提高旅游用地利用效率，提升风景区旅游用地节约集约利用水平，是实现旅游风景区长期保持可持续发展的必然选择。

随着旅游景区开发与建设力度不断增强，旅游用地规模不断扩大，旅游用地资源日益短缺，集约利用旅游用地资源日益受到业界重视[1]，湖泊型风景区相关的旅游用地需求更甚，这方面的矛盾也更加突出，但学术界专门就湖泊型风景区旅游用地的集约利用研究，缺少个案剖析验证，尤其是在旅游用地集约背景下，景区如何开展土地利用管控，少有成果涉及。

最新旅游用地政策，全都在这里！这是国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局于共同推出的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，供各位旅游实操者参考。

积极保障旅游业发展用地供应（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。

对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。

加大旅游扶贫用地保障。

（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。

对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。

政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。

（三）依法实行用地分类管理制度旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。

（四）多方式供应建设用地旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应；用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应，其中影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续，土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定。

景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。