从美国伞型监管体制看我国金融监管体制发展方向

美国金融监管对完善我国金融监管体制的启示李军华(湖南师范大学法学院 410081)摘 要美国作为世界头号经济强国,其金融活动影响全球,其金融业能取较好的发展,与其高效的金融监管是分不开的。

国内许多专家和学者针美国的金融监管体制,在不同方面进行了各自的研究工作。

文章在介绍美国金融监管体制的情况后,指出我国金融监管的不足,并提出改进建议。

关键词金融监管;启示;双线多头金融监管就金融管理和金融监督的总称。

金融监管是指金融监管主体为实现监管目标而利用各种监管手段和措施对监管对象所采取的一种有意识的,主动的干预和控制活动。

美国金融监管的模式以法律完全、监管严厉著称,借鉴美国金融监管经验的精华,无疑对完善我国金融监督体系具有积极意义。

一、美国金融监管体制的概况(一)美国金融监管体制的基本框架。

美国金融监管体制是双线多头管理的典型代表。

金融监管由联邦和州共同负责。

联邦一级的监管机构有货币监理署(OCC)、联邦储备体系(FR S)、联邦存款保险公司(FD I C)、证券交易委员会(SEC)联邦金融机构监察委员会、司法部、联邦住宅贷款银行委员会和联邦储蓄与贷款保险公司等。

50个州州都设有自己的银行管理部门,负责监管本州注册的银行和其他金融机构。

州银行管理部门(州银行厅DF I)与联储共同对非联邦注册的联储成员进行监管,并单独对非联储成员又未购买FD I C保险的银行进行监管,同时对在州注册的储蓄银行进行监管。

(二)美国金融监管体制的特点。

1、双线多头的金融监管体制。

所谓双线指的是法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能,而且也授权各州政府行使监管职责,多头指的是有多家金融监管机构对银行等金融机构实施监管。

事实证明,美国实行的!双线多头、银行监管体系∀有助于对银行实施严格监管,其优点主要表现在:使一家银行同时受两家或两家以上的监管机构的管理,从而确保每家银行都置于被监管之下;便于各银行监管机构之间形成相互制约和相互竞争的微妙关系,提高监管的质量和效率等。

美国是最早建立金融分业监管体制的国家，在历经８０年的发展变化之后，美国形成了当今世界上最为复杂的多边监管结构。

美国至今固守传统的多边监管结构，似乎与现代金融的最新发展和全球金融监管一体化改革的潮流不符。

一方面，１９９９年美国通过《金融现代化法》，重回混业经营的金融体系，金融市场发生了急剧的变化；另一方面，越来越多的西方发达国家开始重构金融监管结构，除了德国、日本、澳大利亚等国，与美国经济、文化、法律和政治体制最为接近的英国，更是建立了一个统管一切的超级金融监管机构（英国金融监管局，ＦＳＡ）。

在新的背景和新的市场下，美国为什么没有进行类似的一体化改革呢？本文将就这一问题进行全面的探讨，梳理美国金融监管结构的现状，分析其潜在的优势和存在的问题，说明学者们对美国金融监管结构转型和改革的不同看法，并对美国金融监管结构的未来方向作出展望。

但本文的落脚点在我国的金融监管结构改革上。

自２００３年４月银监会挂牌成立、一行三会的监管结构初步形成以来，我国金融监管结构的改革似乎与世界潮流不一致，但恰好与美国的情况相似，因此，对美国金融监管结构进行研究对我国金融监管组织结构的改革有着重要的启示意义。

一、美国金融监管结构的现状梳理美国金融监管结构是一个复杂的混合体。

在纵向结构上，联邦政府与州政府实行分权监管，即所谓双层监管体系（Ｄｕａｌ－Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）。

在横向结构上，各监管机构实行分业监管，但是该分业监管既不是纯粹的“机构性监管”（ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ），也不是纯粹的“功能性监管”（ＦｕｎｃｔｉｏｎＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ），而是两者的结合。

（一）联邦层面的金融监管结构１．机构性监管美国金融监管结构的转型及对我国的启示＊＊赵静梅内容提要：研究发现，美国现行金融监管结构存在着监管重叠、监管疏漏、监管合作不畅、监管成本偏高等问题，存在着转型的压力；但与此同时，由于美国反垄断的文化特征、“危机驱动”的改革传统、联邦政治体制的经济影响以及既得利益集团的阻碍，美国金融监管结构要实现彻底转型困难重重。

中美金融监管体制比较摘要：本文从金融监管主体的角度出发，阐述了中美现行金融监管体制，并将两者进行了比较。

提出了在借鉴美国金融监管体制的基础上。

中国应建立适合国情的金融监管体制。

关键词：金融监管；体制；比较一、金融监管体制概述金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。

与之密切相关的基本要素：首先是体制参与者，即由谁监管和对谁监管，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；其次是如何监管，即为实现金融监管目标而采用的各种方式、方法和手段，体制的各种参与者按照一定方式有规律地相互作用，以完成特定的目的。

可见，对金融监管体制的研究涉及到对金融监管机关组织构成、职权的分析、金融监管机关对金融机构作用机制的分析等。

根据监管主体的多少，金融监管体制可分为一元化监管体制与多元化监管体制。

前者是独家监管型，即只有一家执行金融监管的机关，实行高度集中的单一型监管体制。

后者是多家监管型，即执行金融监管的机关为两家或两家以上共同分工负责进行金融监管。

实行这种体制的国家根据监管权限在中央与地方的划分的不同，又可分为一线多元监管体制和双线多元监管体制。

实行一线多元体制的国家或地区，金融健全权力集中于中央，在中央一级又分别由两个或两个以上的机关负责监管。

这种体制实际上是以财政部和中央银行为主题开展工作。

实行双线多元体制的国家主要是联邦制国家，以美国和加拿大为典型代表。

其基本框架如下：二、美国金融监管体制在世界各国金融监管体制中，美国的监管体制被公认为是最健全、最完备、最具代表性的，1999年11月4日。

美国参众两院通过了《1999年金融服务法》(Financial Service8 Act of l999)，废除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格尔法》，彻底结束了银行、证券、保险的分业经营与分业监管的局面，开辟了金融服务产业的新纪元，美国金融监管也最终形成了现行的双线多元监管模式。

“我看金融危机”专家笔谈之一美国伞形监管模式走到尽头”美国次贷危机已经演化成为全球性金融危机，并开始影响全球经济的发展。

本轮危机的全面升级，凸显以美元为核心机制的“金融资本主义模式”和全球金融体系的重大制度性缺陷，而各国政府联手救援预示着全球金融体系开始在复杂的调整中寻找新的平衡点。

此次发生的上个世纪30年代以来最严重的金融动荡对于我们有哪些启示？今日起，我们邀请部分专家学者就此话题发表他们的看法。

“□王自力“双重多头”导致监管不力“美国需要一个统一的监管机构。

”经历了惊心动魄的华尔街金融危机，今年9月卸任花旗银行董事长的查尔斯·普林斯说，尽管“危机有多方面的原因，但像现在这样一个管你，一个管他，还有一个管其他人当然会出问题”。

“这种监管体系要追溯到大萧条之后的上世纪30年代。

当时，人们在不同的时间加入不同的监管层级，一个1932年，一个1933年，还有一个1934年。

所以，监管体系中既有重复也有遗漏”。

“我们最终需要从这个体系中走出来，建立一个像英国那样的统一的监管体系，一个机构去管理不同的部门”。

如果不是出于刻骨铭心的感受，局外人恐怕很难得出这样的结论。

事实上，美国金融市场的运作和监管体制曾被视为全球的典范。

但历史告诉我们，金融创新和金融监管是一对孪生兄弟。

随着金融创新的推进，金融监管从来就不能说完美无缺。

回顾美国1929年金融大崩溃以来的金融监管演变可见，伴随着经济的起伏，先后经历了“自由放任——加强管制——金融创新——加强监管——放松监管”等多次转折。

此次金融危机爆发前,美国采用的是伞形金融监管体制，这种监管体制的最大特点是“双重多头”监管。

“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力；“多头”是指有多个部门负有监管职责，如美联储（FRB）、财政部（OCC）、储蓄管理局（OTS）、存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）等多个机构。

这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神，正如格林斯潘在《动荡年代》里写到的，“几个监管者比一个好。

经济学研究改革和完善中国金融监管体系曹凤岐(北京大学光华管理学院,北京　100871)摘　要:本文比较了各国(地区)金融监管体系的演变及变化趋势,分析了中国金融监管体制的沿革、现状和存在的问题,阐明了进一步改革与完善我国金融监管体系的必要性。

从长远看,中国应当建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。

中国金融监管体系的改革目标应当是,建立一个统一的金融监管机构(中国金融监督管理委员会)进行综合金融管理。

提出了应当分为三个阶段进行中国金融监管体系改革的建议。

关键词:金融监管;金融监管体系;金融监管协调委员会;中国金融监督管理委员会中图分类号:F83211 文献标识码:A 文章编号:100025919(2009)0420057210收稿日期:2009204210作者简介:曹凤岐,男,吉林省松原市人,北京大学光华管理学院教授。

基金项目:《金融市场全球化下的中国金融监管体系研究》(项目批准号:07J Z D0010)。

一、各国各地区金融监管体系的演变及对我们的启示 随着经济和金融全球一体化的发展,一国的金融市场成为国际金融市场的一部分;跨国银行和金融机构日益增多,跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大;大的银行、保险和其他金融机构的业务相当一部分是国际业务。

一国的银行或金融市场发生问题会传染和影响其他国家金融市场、金融机构甚至整个金融体系,上个世纪末出现的东南亚金融危机和2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机就是一个很好的证明。

如何防范国际金融风险、保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。

因此,金融监管变得越来越重要。

金融监管国际化是一个发展趋势①。

随着金融市场的快速发展,跨金融行业的创新产品不断涌现,传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊。

金融混业经营的发展趋势越来越明显。

而传统的监管制度和监管体系很难适应金融市场发展的要求,出现了很大的监管漏洞。

美国对华尔街投资银行就缺乏必要的监管,对衍生工具市场更是监管不到位,导致衍生工具泛滥,脱离了实体经济,引发了金融危机和经济衰退。

美国金融监管模式变革对我国金融监管的启示摘要在分析美国金融监管模式变革的基础上,结合美国金融监管模式变革对我国的启示,探讨了我国金融监管中的各种问题以及提高我国金融监管效率的有效途径和方法。

关键词金融监管变革途径一、美国金融监管模式的变革历程1863年美国国会通过了《国民银行法》,建立了国民银行制度,标志着联邦政府开始全面和持续地介入金融制度领域。

1913年,国会通过了《联邦储备法》,并规定了联邦储备体系的组织机构和功能,标志着美国金融监管体制的真正确立。

但30年代以前美国的金融制度基本上仍是不受管制,实行自由竞争的,银行、保险、证券等可以混业经营,商业银行既可办理信贷业务,又能进行证券投资和保险信托业务。

1929-1933年大危机后,国会出台了《格拉斯一斯蒂格尔法》,之后一直采取分业经营的金融监管模式——我国的经济学家称之为“双层多头金融监管模式”。

所谓“双层”是指联邦和州均各设有金融监管机构,所谓“多头”是指联邦设立多种监管机构。

此外,司法部、证券交易委员会(SEC)、国家信用合作管理局(NCUA)等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。

这种分业经营的金融监管模式主要的优点在于:一是可以发挥监管专业化分工优势。

每个监管机构只负责相关监管事务,有利于细分每项监管工作,突出监管重点,监管的力度较强。

二是有监管竞争优势。

每个监管机构之间尽管监管对象不同,但相互之间也存在竞争压力,在竞争中可以提高监管效力。

20世纪70年代末,美国出台了一系列法律法规,如1956年的《银行持股公司法》、1966年的《银行合并法》、1966年的《利率限制法》及其之后的《消费者信贷保护法》、《社会再投资法》等,金融监管在总体上得到了不断强化。

20世纪70年代后期,金融创新浪潮不断,金融业国际化的趋势已经不可阻挡。

顺应这一朝流,美国于1980年3月通过了《存款机构放松管制法》,开始了以放松管制为基础的金融改革。

改革和完善中国金融监管体系（一）中国金融监管体系改革的目标从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管，建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。

中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构——中国金融监督管理委员会（以下简称“金监会”），进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。

通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业的稳定发展。

金监会可以针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。

在从分业监管向统一监管转变过程中，英国和我国台湾地区的监管体系的改革对改革我国的监管体系有一定参考价值。

（二）中国金融监管体系改革应当分为三个阶段进行从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事，要根据金融发展的实际情况逐步转变。

成立中国金融监管委员会是一种较为理想的选择，必须经过若干过渡才能实现。

1.现阶段应当进一步改进和完善现行的金融监管体系。

中国目前实行“一行三会”（即中央银行、银监会、证监会和保监会）的分业管理体制，总体上是适应现阶段金融市场发展需要的。

但存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题，尤其是对金融控股公司的监管职责不清和监管不到位问题。

各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。

当前，应在总的金融监管体制不变的情况下，需进行进一步的改进和完善。

第一，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。

完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。

遇到重大综合监管问题，应及时协商并作出各监管部门的统一决策。

第二，目前主要是对金融机构的监管，应当逐渐转变为功能监管。