中国城市空间开发中的柔性尺度调整_南京河西新城区的实证研究_张京祥
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43【摘要】1990年代以来，中国城市面对着竞争日益激烈的总体发展环境，城市政府也因而极大地改变了其治理模式，各种尺度调整策略在治理转型过程中被频繁使用。
本文研究城市政府如何利用设立“新城(区)开发指挥部”等“柔性”的尺度调整策略进行治理模式的创新，并以南京市河西新城区的开发案例为实证，指出，柔性尺度调整释放出的制度创新在一定程度上支撑了中国城市快速增长的实现，但城市政府应该在保持适度的尺度柔性基础上，着眼于更为深刻、根本的制度性治理改革。
【关键词】竞争环境；治理变革；柔性尺度调整；新租界；中国ABSTRACT: Since the 1990s, Chinese cities have faced an increasingly competitive environment. In such a condition, the municipal governments have greatly changed their governance modes and frequently used various kinds of rescaling strategies in the transition of governance. Taking Hexi New Town of Nanjing and its administrative agency (NHNCDHDC) as the empirical case study, this paper points out that the system innovation created by the fl exible rescaling supports the realization of rapid growth of Chinese cities in a certain extent, and that the municipal governments should focus on the deeper and more fundamental institutional governance reform on the basis of maintaining an appropriate scale fl exibility.KEYWORDS: competitive environment; transition of governance; fl exible rescaling; new concession; China1 引言尺度(scale)是地理空间的一个重要维度，但在长期的地理学发展中，尺度都只是作为一个度量空间的参数工具而存在[1]，尺度的大小只是表征了地理空间中从“全球”到“地方”等不同层面的空间组织秩序与绝对规模。
直到1970年代以后，受列菲弗尔(Lefebvre)空间生产理论的影响，以及全球性经济政治转型过程中浮现的尺度重组现象，“尺度”或“层级”(scalar)才作为一个政治经济分析的对象被提出。
1990年代以来，西方学界发起了对“新尺度政治经济学”(new political economy of scale)[2]研究的关注[3～9]，其中政府再尺度化(state rescaling)是最为引人注目的主流方面[10～11]，但是仍然存在着许多可以系统思考和提升的空间[6]：(1)有关政府再尺度化的研究仍然集中于地理政治领域，在城市研究领域的发展仍不足；(2)研究视域仍主要集中于当代转型过程中全球—国家—地方尺度再连接的宏大叙事，而尚未深入到日常尺度政治实践的中、微观研究领域(尤其在城市、社区层面)；(3)尺度理论建构于西方政治经济与学术背景(尤其是欧洲的背景)[6,12]，有必要强化非西方语境中的研究。
事实上自1990年代中期以来，在分权化、市场化与全球化三重转型背景下的中国[13]，马润潮(Ma，2005)最早运用尺度的话语解析了中国经济与政治权力的下放过程[14]。
沈建法(Shen，2007)认为，尺度理论的基本原理仍适用于转型中国尺度重构的分析，并指出在重构的中央—地方尺度政治中，行政等级和空间规模对于城市具有重要的意义，谋求地位提升和扩张行政区域成为中国城市再尺度化战略的新选择[1]。
还有学者研究了中国“市管县”体制的建立过程，认为行政等级在中国城市发展中具有十分重要的决定性意义，因而也说明中央政府依然依赖于“传统的工具”去应对源于全球性竞争的新发展要求[15]。
上述这些都是运用政府尺度理论研究转型中国的国家、区域与城市尺度再连接的较早尝试，它们总体承认了中国经验与尺度理论范式的局部兼容中国城市空间开发中的柔性尺度调整*——南京河西新城区的实证研究张京祥 陈 浩 胡嘉佩* 国家自然科学基金项目(41171134, 41071107)。
【作者简介】张京祥(1973-)，男，南京大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会理事。
陈 浩(1984-)，男，南京大学地理与海洋科学学院博士研究生，南京大学城市规划设计研究院城市规划师。
胡嘉佩(1989-)，女，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生。
【来稿日期】2013-12-19【文章编号】1002-1329 (2014)01-0043-07【中图分类号】TU984【文献标识码】A【doi 】10.11819/cpr20140109aFLEXIBLE RESCALING DURING THE DEVELOPMENT OF URBAN SPACE IN CHINA: A CASE STUDY ON HEXI NEW TOWN IN NANJINGZHANG Jingxiang; CHEN Hao; HU Jiapei中国城市空间开发中的柔性尺度调整张京祥 陈 浩 胡嘉佩A n n u a l C o n f 城市规划 CITY PLANNING REVIEW2014年 第38卷 第1期 VOL.38 NO.1 JAN. 201444性，更突出了中国经验的差异性与独特性，也指出需要进一步理论化与扩展经验研究[1,14～15]。
基于上述的研究基础，本文试图将研究的焦点置于中国城市内部的“再尺度化”实践，南京市河西新城区的发展将作为本文的主要实证研究案例，提出“柔性尺度调整”的概念，并以此来讨论中国城市是如何通过设立“新租界”来实现再地域化的尺度调整，从而有效实施自身的政治经济战略，以应对来自全球、国家、区域尺度再连接的机遇与挑战。
2 经验与理论：中国独特的政府再尺度化2.1 政府再尺度化理论的一般原理关于政府再尺度化的理论解释，杰索普(Jessop)、布伦纳(Brenner)等学者最初从规制理论那里得到了灵感。
布伦纳认为，再尺度化进程与应对资本主义规制的危机有关，资本主义城市化进程会不可避免地产生特定形式的社会空间错位和积累危机，同时政府也将调整既有的干预战略以维持、管理和重新引导新的发展模式[6,11,16～17]。
例如，为了适应后福特主义与全球化的发展，欧洲国家新的空间治理战略强调国家权力与责任尺度的下移，以及城市与区域的内生增长(endogenous development)，通过实施竞争性的战略以嵌入超国家(欧盟和全球)的资本积累回路中，建立起地方—全球的直接连接[18]，从而导致国家尺度在某种程度上被架空。
不同于规制主义理论的另一个解释，是后来发展起来的“尺度的社会建构”(social construction of scale)。
该学说认为，再尺度化是通过参与政府权力分配的各社会力量之间复杂的战略性互动(博弈，甚至冲突、斗争)过程来实现的[12,19～22]。
布伦纳借鉴杰索普的战略选择性概念发展了“空间选择性”(spatial selectivity)的概念，即指政府出于某些战略的考量(例如增强在全球化环境中的竞争力与灵活性)，将权力与资源配置的优先地位赋予特定地域和空间尺度而忽视他者的过程，从而产生了向上的尺度调整或向下的尺度调整(图1)。
因此，空间选择性过程(尺度调整过程)是一个高度政治化的领域，由参与其中的各种社会政治力量的斗争和取得优势的社会政治力量的选择所决定。
2.2 中国政府再尺度化：独特性及其理论解析在中国政府再尺度化的理论解释方面，与西方语境有哪些差异？本文认为至少存在以下两方面的基本不同：(1)中国的治理结构具有中央集权的长期传统，尽管1978年以来在经济上已经高度分权了，但是上级政府对下层级政府仍然握有尺度调整的主动权(例如通过设立市管县、撤县设区、实行省直管县等方式重构治理体系)。
(2)改革开放后，中国总体走的是一条渐进转型的道路，治理体系的“再尺度化”主要是涉及权利资源在不同层级政府之间的重新配置，所以要比西方国家直接而有效得多。
以上两方面的实际情况，使得改革开放以来中国各级政府在治理体系变革中，非常青睐于频繁地使用再尺度化的策略。
政府为了实现某些特定的目标，往往不是诉诸深刻的体制改革(因为这样做常常会成本太高，而且见效缓慢)，而是优先考虑重构尺度结构，以短期内激发和快速释放蕴藏在尺度调整过程中的活力。
在上述背景下，中国政府的再尺度化行动具有三个显著的特征：(1)超前性：中国政府再尺度化的行动不是仅仅被动适应内外需求的结果，而更常常是政府超前地引导城市发展转型、实施特定发展战略的手段与机制，反映了精英政府发展战略选择的前瞻性与政府再尺度化行动的超前性；(2)频繁化：强势、科层式的治理传统，使得中国会比西方国家以及东亚发展型体制国家更加容易、积极和频繁地运用政府再尺度化战略，政府尺度结构趋向于灵活可变而不是趋于长期稳定与固化(例如改革开放后的不同时期，中央政府在特定地区设立经济特区城市、沿海开放城市、副省级城市、国家级开发区、综合改革试点城市等等)；(3)中心性：中国再尺度化的行动经常是由处于某个权力中心的政府自上而下来推进实施的，更多地体现了自上而下的意志。
3 柔性尺度调整：城市治理的尺度创新与“新租界”现象3.1 刚性的尺度调整与柔性的尺度调整中央政府、省级政府、地市级政府、县区图1 向上与向下的尺度调整Fig.1 Rescaling up and rescaling down45级政府、乡镇政府组成了中国自上而下“法定的”、“正式的”行政等级，但是自改革开放以来，在政府层级组织的实践中还涌现出大量非正式的“准政府”机构①，它们与正式、法定的政府机构一起构成了中国当代多样的政府层级以及复杂的治理关系。
关于中国“正式的”政府层级的再尺度化经验(尤其中央—地方政府层级的再组织过程)方面已经有了丰富的论述[14,23～24]。
自改革开放以来，中国就不断地调整各层政府间的尺度关系，从而实现特定环境下的发展意图。
