论乡村治理体系的法治建构《农村基层治理法治化的理论与实践》书评

法治是治国理政的基本方式。

习近平总书记指出，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。

十八大以来，法治在治国理政中的重要作用越来越得到党和国家、全社会的重视。

特别是四中全会进一步指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，明确提出了“推进基层治理法治化”的要求。

党的十九大进一步把全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，对深化依法治国实践作出系统部署。

同时，十九大报告指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

”这为全面推进“法治中国”建设、促进农村法治发展描绘了蓝图。

尽管在乡村治理方面，中央层面屡有论述，但是，就乡村治理的法治理论内涵、对象界定、推进路径等方面的核心内容而言，个人仍旧心有疑虑、知之不详。

近日，由曹贤信、何远健、左群合著的《农村基层治理法治化的理论与实践》（江西高校出版社2018年1月第一版，以下简称“该书”）正式出版，是研究乡村治理领域的又一部新作。

细细读之，越发感受到该书作者在回答如何健全乡村治理的法治体系问题上的深刻性，同时，亦对该领域的诸多疑虑一扫而光，思路更加明朗。

一、视角独特：对农村基层治理的法治理论剖析在面对法律问题时，概念具有非常重大的工具价值，假若缺少了限定严格的专门概念，将难以清楚、理性地思考法律问题。

[1]我们都知道，“治理”由“管理”发展而来，前者更加强调主体的广泛性、方式的多样化及效果的服务性。

基于此，该书作者在绪论部分即提出了自己的观点，认为农村基层治理是指在农村（乡镇范围内，特别是行政村）区域领域内，通过发挥公共权威消解社会纠纷，解决农村各类社会公共事务问题，以维护农民权益、促进农村有序发展。

该书从界定概念着手，继而围绕农村基层治理展开深入剖析，为后文的写作夯实了基础。

可以说，该书的理论剖析部分视角独特、直击农村基层治理的法治本质所在，既体现了作者独特的观点，又很好地阐述了乡村治理的逻辑脉络。

（一）阐明农村基层治理的法治实质与核心问题农村基层治理的法治实质与核心到底是什么？只有明晰了这一问题，才能更好地为农村基层治理“把脉抓药”。

该书的第一章给出了答案。

作者认为，自人类进入阶级社会以来，各类社会纠纷的碰撞、多元利益的整合就成为一种常规社会现象，也是促进社会进步的动力，这表明消解纠纷是社会治理的关键所在。

该书进一步提到，农村社会纠纷少而简单的局面在随着改革开放，特别是农村持续发展、农民权益多样化而逐渐消散，以行政命令或人治手段解决农村纠纷的方式越发无以为继。

在深入推进改革过程中，由于农民是天然的弱势群体，难以积极地行使其拥有的权利，导致农民的权益时常遭受减损。

因此，鉴于农民问题的根本性，进而可以说，农民问题的根本是农民权益问题。

可见，因权益问题引发的社会纠纷日益成为农村基层治理不容忽视的真正问题，即农村基层治理的法治实质就是消解社会纠纷，而其核心就在于克服利益失衡，其目标则是保障农民权利。

应该说，与以往的相关研究不同，作者的这一阐释透过了乡村治理中纷繁复杂的现象，避免了陷入“就点说点”的窠臼，客观地把当前乡村治理的法治本质凸显出来。

论乡村治理体系的法治建构——《农村基层治理法治化的理论与实践》书评叶丹（广东省韶关市浈江区人民检察院 广东韶关 ５１２０００）【摘要】《农村基层治理法治化的理论与实践》一书通过对农村基层治理进行必要的理论剖析、现状审视、路径探索，提出采取实体上消解农村三大社会纠纷、程序上完善农村多元解纷机制、宏观上深化农村法治县域实践的策略，以推进农村基层治理法治化，健全乡村治理体系。

该书通过环环相扣、层层推进的逻辑，独辟蹊径的见解，为我们展示了农村基层治理内在的实质与应对方法，是一本在解构农村法治问题、建构治理模式、指明未来研究方向等方面具有较大学术价值与现实意义的著作。

【关键词】农村基层治理；路径探索；理论价值；现实意义民主法制南方论刊·2019年第3期（二）合理界定农村基层治理的对象在前述基础上，作者以权益为中心来界定农村基层治理对象并划分相关纠纷类型。

在绪论部分，作者明确提出该书以一个与私人性事务和营利性事务相对应的总体性概念——农村公共事务为研究对象。

以内容的不同为标准，作者将农村公共事务进一步地细分为农村公共物品、资源及服务三方面的事务，这与其他学者的观点不尽相同。

因此三类农村公共事务产生相应的纠纷类型，这些类型化的纠纷就是农村基层治理中需要消解的对象。

相对应的，该书将农村基层治理的纠纷类型概括为农村基层治理的公共物品纠纷、公共服务纠纷、公共资源纠纷，并描述了纠纷的具体内容。

需指出的是，这与三类农村公共事务的划分是一致的，既有逻辑上的自洽性，又有内涵上的完整性，且三类纠纷与农村基层治理的消解纠纷、利益均衡、权利保障之间是前后相互对应的，并非无的放矢。

由此可见，农村基层治理中的各类纠纷，与国家整体实际及农村结构的重要转型密切相关。

[2]二、抽丝剥茧：对农村基层治理的现状审视长期以来，农村社会的稳定基本维系于人治方式，这种方式可以说是根深蒂固。

近几十年来，随着经济社会的逐步变化，农村社会的治理方式亦逐渐向规则之治转变。

对此，该书认为这些变化与农村经济社会的发展具有规律上的同一性。

当前，农村基层治理的现状到底如何？在向规则之治转变的过程中有什么新变化或问题存在？作者用了两章的篇幅，通过先后进行理论概括与现实困境描述的方式，一层一层地深入分析，对农村基层治理的现状进行审视，为我们展现了农村基层治理的实景。

（一）理论概括：农村基层治理有违法治要义毋庸置疑，法治的要义可以表述为限制公权力与保障私权利。

正是基于这一理念，该书作者提出，失范的政府权力、贫困的农民权利、缺失的政社沟通构成了当前农村基层治理的三大问题。

在基层治理实践中，一方面因基层政府处于强势地位且权力行使不规范，导致损害个人权益、甚至社会公共利益；另一方面由于个人主体权利意识不强，致使个体权利和社会权利被忽视；此外，权力主体与权利主体缺乏有效沟通，导致难以达成共识，进而损害权利。

[3]该书对此进行了较为详细地论述，为我们展示了问题的严重性，在此不再赘述。

可见，前述三大问题的存在，一方面对农村基层治理的秩序、法治农村的建设损害较大，另一方面表明当前农村基层治理并不尽符合法治的要义和内涵。

相较于人治，法治具有明确性、可预测性、稳定性等特性，于是法治成为契合当前社会特性的基本治理模式。

[4]换而言之，只有更加突出匹配法治的要求，才能更高效地化解社会纠纷、增进和谐稳定，进而保护农民权益与保持农村利益均衡。

因此，农村基层治理自然对法治提出了极大地诉求。

显然，该书以法治理论为依据，分析农村基层治理的现状，有利于从宏观上把握问题所在，便于内容的过渡及突出农村依法治理的主题。

（二）现实困境：农村基层治理的法治落差正如该书所言，前文的理论概括，虽在一定程度上说明了其法治困境，但在法治思维和法治方式上还不深入，也不全面。

基于前述的基础，通过描述现实困境，构建起农村基层治理现状的二元层次体系，这也是该书在论证农村基层治理有必要向法治转变及其现实困境的体现。

同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，我国法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。

具体到农村地区的法治建设又存在哪些不适应、不符合的问题？该书认为，不彻底的村民自治、不坚定的法治信仰、不给力的不动产权益、不到位的生态环境保护等方面构成了农村基层治理在法治化过程中的现实困境，并提出了农村基层治理法治化的应然面向，以凸显现实困境与应然面向之间的法治落差。

在梳理现实困境时，该书坚持了以农村的实际为依据，以规则之治为准绳的原则，力求最大程度地将农村基层治理与法治要求之间的落差展现出来。

此外，细看之余可以发现，这些现实困境与前文所述的三大纠纷类型密切相关，即困境的存在是三大纠纷出现的诱因，而三大纠纷则是现实困境持续发酵的结果。

因此，通过上述内容的编排，合理地将农村基层治理的实质与核心、对象等理论问题与二元层次的现状问题串联起来，可谓是逻辑清晰、层次分明。

至此，该书基本完成了事前必要的论证，接下来就是对农村基层治理法治化新路径进行探索、提出对策。

三、独辟蹊径：探索农村基层治理的新路径在创新社会治理的过程中，要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾，以保障广大群众的权益。

法治对于推进国家治理、化解社会纠纷、增进社会和谐等意义重大。

推进法治建设，依据法治思维、方式来防范化解社会纠纷，是我国面对农村纠纷时较优的路径选择。

在法治中国建设的背景下，探索加快实现农村依法治理的合乎实际、科学的路径是当务之急。

显然，作者认为农村基层治理应当走法治的道路，避免再陷传统的人治模式。

如果单纯地提出避免人治而走法治的道路肯定无法称为新路径，但是该书作者结合前文内容，认为从权益的满足角度消解农村纠纷，通过实现实体权益保护及程序保障的法治化，推进农村基层治理法治化，就可称之为探索新路径。

（一）消解农村基层治理的三大社会纠纷为更好地消解农村公共物品、公共资源、公共服务三方面的纠纷，该书用了较长的篇幅论述这一重点内容。

该书作者认为，通过夯实农村基层治理的公共物品基础、盘活农村基层治理的公共资源收益、保障农村基层治理的公共服务供给，有利于消解这三类社会纠纷。

在消解农村公共物品纠纷上，作者认为做大经济“蛋糕”、夯实农村和谐的经济基础，是从根本上消解农村有形与无形公共物品纠纷、增进农民切身利益的治本之策。

在破解直接关系农民利益的农村公共资源纠纷上，则要积极构筑符合时代发展的“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权机制及农村环境依法治理机制，盘活农村公共资源收益，让农民获得产权带来的收益、享受美好生活环境。

此外，针对农村公共服务纠纷的内容、特点，强化农村整体意义上的法治建设、完善法律服务体系，才有利于使纠纷得以及时消解、农民权益得以满足、社会保持和谐稳定。

毫无疑问，从这三大对策看，它与三类社会纠纷之间是一一对应的关系，体现了作者为消解这些纠纷进行的思考与努力。

（二）完善农村基层治理的多元解纷机制法治的核心是程序之治，程序法治为保障实体权利提供了助力。

[5]农村纠纷调解化解机制是一种多元化的解纷机制，其核心是注重协调化、立体化建设。

[6]作者认为，程序法治可以通过保障公民实体权益、维持利益均衡，消解各种纠纷，进而建设和谐、法治农村。

倘若没有一套稳定的、具有普遍约束力的、不以领导人意志为转移的机制，那么前述农村社会纠纷将难以得到较为彻底的协调、处理，甚至会引发新的纠纷出现。

对此，该书作者提出要完善以保障、增进农民权益为核心，以发挥农村党政机关引领作用、建立健全农村纠纷预警机制、完善农村多元便民调解机制与农村土地纠纷仲裁制度、建立农村便民诉讼联系机制及建构农村纠纷行政化解机制等为内容，以独立的司法制度为最终救济手段，以“以人为本”为终极价值追求的多元解纷机制。