碳税征管国际经验及对我国的启示

- 1 - 碳税征管国际经验及对我国的启示

近年来，加强环境保护已成为全球共识。总书记提出在2030年、2060年实现“碳达峰、碳中和”的目标。征收碳税是抑制二氧化碳排放、促进环境保护的手段之一，从国际征管实践看，1990年芬兰率先在全球征收碳税，随后丹麦、英国和日本等国家也纷纷开展了碳税立法工作，目前开征碳税已逐渐成为各国促进节能减排的一项有力政策手段。国际经验表明，在推动碳税实践的过程中需重点关注以下要素：一是科学合理确定计税依据，增强碳税征管的操作性和可行性；二是循序渐进提高税率水平，以减少碳税开征阻力；三是采取形式多样的税收优惠，发挥碳税对节能减排的引导作用；四是遵循税收中性原则，尽量降低碳税征收带来的负面影响；五是与其他政策工具协调运用，共同促进低碳经济发展。

一、相关概念

（一）关于碳税。国外对碳税的研究，最早来源于庇古税。1920年，英国经济学家庇古在其《福利经济学》一书中提出了庇古税理论。庇古税指根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用于弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，增加社会福利。基于庇古税理论，碳税是针对二氧化碳排放所征收的税种，通过对生产、使用过程中化石燃料（如煤炭、天然气、汽油和柴油等）的碳含量或碳排放量 - 2 - 进行征税，提高排污者经营成本，抑制二氧化碳排放，促进环境保护。

（二）碳税与相关税种的关系。一是与能源税的关系。能源税一般指对特定能源商品，如燃料和电力等征收的一种税。碳税和能源税既相互联系又有区别。一方面，两者主要征税对象都是化石燃料，都致力于减少二氧化碳排放、节约能源和保护环境。另一方面，碳税以化石能源中含碳量或者碳排放量为计税依据进行征税，旨在抑制二氧化碳排放；而能源税则是以能源消耗数量征税以达到优化能源消费结构、促进经济可持续发展的目的。二是与环境税的关系。环境税一般指为实现特定环境保护目的，或筹集环境保护资金、调节纳税人环境保护行为而征收的一系列税收的总称。比较之下，环境税的外延更大，碳税旨在控制碳排放以应对气候变化，也属于广义环境税范畴。

（三）碳税和碳排放权交易的关系。1968年，美国经济学家戴尔斯首先提出了“排放权交易”概念，即建立合法的污染物排放权利（即排污权，通常以排污许可证形式表现），并允许这种权利像商品一样在市场交易。在“排放权交易”机制下，一定区域内，在污染物排放不超过允许排放总量的前提下，各主体之间可通过货币买卖来相互调剂污染物排放量，从而达到减少污染排放、保护环境的目的。1997年12月制定的《京都议定书》中，相关缔约国明确把市场手段作为解决二氧化碳等温室气体减排问题的新路径，将二氧化碳 - 3 - 排放权作为商品，构建二氧化碳排放权交易机制。2005年，世界上首个碳排放交易体系——欧盟碳排放交易体系正式启动，目前已制定了欧盟地区气体排放交易方案。据世界银行和国际碳行动伙伴组织统计，截至2021年1月，全球共有31个已实施或计划实施的碳交易市场。

从碳税和碳排放权交易的关系来看，两者目标一致，都是通过一定的经济和市场手段，达到二氧化碳减排目的。但两者的理论基础不同，碳排放权交易是数量干预，首先限制排放配额，然后让各主体通过市场机制自由交易，进而达到二次分配的目的；碳税则是价格干预，通过改变碳排放价格引导主体行为。

二、碳税国际实践发展历程和主要特点

（一）国际上关于碳税征管发展的历程。长期以来，人类工业化过程中化石燃料的大量使用造成大气中二氧化碳浓度增高，全球气温上升形成温室效应，加剧了各类自然灾害的发生，严重影响人类社会生存与发展。在此背景下，世界各国近年来开始对温室气体减排这一复杂课题展开深入探讨和实践（见表1）。

通过1992年的《联合国气候变化框架公约》和1997年的《京都议定书》，国际上相关缔约国开始对二氧化碳减排量作出具体的、并具有强制力的承诺。伴随着各国内部税制改革的推进，上世纪90年代起，芬兰、瑞典、挪威等国纷纷通过立法确定了碳税制度。进入21世纪后，气候问题日 - 4 - 益严峻，英国、日本等国家也开始开征碳税以控制温室气体排放。据世界银行统计，截至2020年6月，全球已有超过30个国家和地区开征了碳税。此外，国际上参与2015年《巴黎协定》的缔约方中，目前已有97个缔约方正计划或考虑使用碳税、碳排放权交易以履行国家自主贡献承诺。

表1：部分国家碳税征管情况表

国家或地区 开征时间 征收对象 征收范围 税率

芬兰 1990年 所有化石燃料 所有能源行业企业 60或70美元/吨二氧化碳

瑞典 1991年 未被欧盟碳排放交易覆盖的所有燃料（生物燃料除外） 能源行业企业和家庭 119美元/吨二氧化碳

挪威 1991年 石油、矿物油、汽油、天然气和液化石油气 除航运、电力外的所有能源行业企业 3-59美元/吨二氧化碳

丹麦 1992年 除汽油、天然气、生物能源外的其他能源 家庭、非增值税纳税企业 23-26美元/吨二氧化碳

英国 2001年 煤炭、天然气、液化石油气等能源 工业、商业、农业、公共部门 22美元/吨二氧化碳

日本 2007年 所有化石燃料 企业和家庭 3美元/吨二氧化碳

南非 2019年 所有化石燃料 能源、工业和运输部门 8美元/吨二氧化碳

（二）国际上碳税征管的主要特点。

1.从税种设置看，分为独立型和融入型。由于国情和税制结构存在差异，各国对碳税的税种设置也有所不同，主要有独立型和融入型两种模式。独立型模式指将碳税作为一个独立税种进行征收，突出碳税与其他税种之间的差异,主要代表国家有丹麦、挪威和日本等。融入型模式指将碳税融入至现有的能源税或环境保护税等税种中，在明确碳排放的征 - 5 - 收标准，减少税收征管成本的同时，也便于协调碳税与其他税种之间的关系，主要代表国家有瑞典、德国等。同时，个别国家在不同时期碳税模式选择也有所不同，如芬兰在1990年碳税开征之初采取的是独立型税种模式，随着本国碳税和能源税改革的推进，1994年又改用融入型模式征税，将碳税并入能源税，取消了碳税的独立地位。

2.从征收范围看，主要针对高排放行业和商品。多数国家如丹麦、瑞典、荷兰等，碳税主要都是针对高排放行业和商品征收，包括石油、天然气、甲烷、煤炭以及其他能源衍生品等。当然，随着碳税实践的不断深入，各国征收范围也在不断调整。一是随着税制改革深化，不断扩大征税范围。如芬兰1990年开征碳税时只针对工业和部分电力行业征税，但自1997年实施绿色税制改革后，碳税征收范围几乎涵盖了所有能源行业。二是随着碳排放交易权实施，逐步减免纳税主体负担。在碳排放交易实施之前已经征收碳税的国家，如冰岛、瑞典等国，在碳排放交易权实施后修改了税法，免除碳排放交易覆盖主体的碳税义务，以减少相关纳税主体负担。

3.从税率标准看，总体处于较低水平，但各国差异较大。据国际货币基金组织预测，为实现2030年控温目标，每吨二氧化碳消耗需征收75美元左右的税收。然而据世界银行统计，截至2019年末，近半数实施碳税的国家和地区税率低于10美元/吨二氧化碳，总体税率水平较低。同时，由于 - 6 - 不同国家减排目标、措施不同，碳税税率设计差异也较大。世界银行发布的2019年全球碳税税率统计显示，各国碳税税率标准从1 美元/吨二氧化碳（波兰）到119 美元/吨二氧化碳（瑞典）不等，日本、冰岛和瑞士每吨二氧化碳分别征收3美元、36美元和96美元，差异较大。

4.从征收环节看，主要在能源最终使用环节征税。多数国家碳税都按照“谁使用、谁排放、谁缴税”的原则，在能源最终使用环节征税，不仅面向企业，也向居民征收。如瑞典、丹麦等国家，纳税义务人为化石燃料的使用者，包括下游经销商及消费者，以此引导社会大众重视低碳环保。也有少数国家如加拿大在生产环节征税，碳税的纳税主体主要是化石燃料的生产商、进口商和加工商。另外，为了节能减排和促进新能源产业发展，荷兰同时在生产和使用环节征税，纳税义务人既包括化石燃料的消费者，也包括化石燃料的生产商、总经销商和进口商。

三、碳税国际实践对我国的经验借鉴

国际实践表明，碳税征收在促进减少碳排放和能源消费转型方面发挥了积极作用。伦敦大学发布的研究报告显示，英国自2013年启动“地板碳价”机制以来，电力系统脱碳速度领先全球，燃煤发电在总发电量中的占比已从2013年的40%降至2019年9月的3%。从碳税征管看，相关国家在操作实践方面积累了一些有益经验，值得我国借鉴。

（一）科学合理确定计税依据，增强碳税征管的操作性 - 7 - 和可行性。考虑到二氧化碳排放量的技术监控难度和征收管理成本，大多国家在碳税征收中，通常以煤炭、石油、天然气等化石燃料消耗量所折算的二氧化碳排放量来征税，如丹麦、瑞典、挪威、日本和英国等，这在技术上简单可行，行政成本也相对较低。波兰和捷克等少数国家以二氧化碳实际排放量作为计税依据，该方法能直接反映排放量，并且连续性数据能够反映排放主体为二氧化碳减排所作出的努力，便于形成正向激励，但需要相关企业购买二氧化碳监测设备，捕捉、测算和报告二氧化碳排放量，技术要求和实施成本都较高。

（二）循序渐进提高税率水平，以减少碳税开征阻力。从国际实践看，碳税开征要充分考虑纳税人的承受能力，在起步阶段通常采取较低的税率，随后再渐进式地提高税率，使纳税人有充裕的时间进行调整和适应。这样既能减少碳税开征时的各方阻力，也有利于纳税人逐渐树立、培养减排意识。如芬兰1990年在碳税设立之初，将税率确定为1.62美元/吨二氧化碳的极低税率，在历经近30年的实践后，才逐步将税率提升至60或70美元/吨二氧化碳；南非在2019年6月正式实施的碳税法案中规定，每吨二氧化碳排放先按照8美元/吨二氧化碳征收，此后前5年征收标准每年增长10%，后续年份再根据物价走势而提高。

（三）采取形式多样的税收优惠，发挥碳税对节能减排的引导作用。相关国家都将碳税作为一项重要工具，用于对 - 8 - 市场主体节能减排行为进行引导和调控，设置了形式多样的税收优惠政策。主要做法有：一是对自愿签订减排协议并达到要求的企业实行税收减免。如丹麦对签订具有约束力协议并达到规定要求的企业采取税率优惠，税率最低降至标准税率的3%；英国对达到协议减排目标的企业减免80%的碳税。二是对减排效果显著或者大幅增加节能减排投入的企业给予税收减免。如瑞典和英国都对可再生生物能源免征碳税；英国企业如果购买政府指定名单中的节能设备或设施，可以在购买的首个年度获得对应支出金额100%的税收减免。

（四）遵循税收中性原则，尽量降低碳税征收带来的负面影响。各国在碳税推行过程中大多遵循税收中性原则，尽力将因碳税征收可能产生的负面影响降至最低。一是允许碳税用于抵扣其他税收，实现税负总体平衡。如瑞典在开征碳税后，将所得税和能源税税率同时下调，并于1993年彻底免除了工业部门能源税；英国在推行碳税的同时，将由雇主支付的社会保障费降低了0.3%。二是用碳税资金补助低收入者，增加社会福利。如芬兰每年约7.5亿美元的碳税收入全部收归中央财政，并将该项税收主要用于对低收入群体的补贴。三是碳税收入定向用于节能减排投资，促进低碳经济发展。如日本碳税主要作为相关环保政策资金来源，用于提高建筑物节能效率、建设低碳地区、森林保育和开发新能源汽车等；德国碳税的部分收入用于支持可再生资源项目的开发利用。