食品安全监管机构改革与创新

关于食品安全监管体制改革的

有关问题与建议

黄冈市卫生监督局局长 张志国

食品安全关系到广大人民群众身心健康和生命安全，监管部门责任重大。20XX，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于印发卫生部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]81号），将国家食品药品监督管理局纳入卫生部管理，重新调整核定了卫生部职能。2009年6月1日实施的《食品安全法》又赋予了卫生行政部门六项法定职责，这是建国以来，又一次重大的机构和职能调整，对卫生监督体制改革和卫生监督体系建设都将产生巨大而深远的影响。

作为卫生行政部门有关卫生法律、法规的执行机构――卫生监督局，在这次职责调整过程中注定成为影响其今后发展的一个极为重要的转折点，直接关系到卫生监督队伍的长期稳定、发展和以往卫生监督体制改革的成败，关系到卫生监督资源的完整和卫生监督综合执法的深入开展。现就食品安全监管体制改革的有关问题与建议向厅领导汇报如下：

一、卫生监督机构工作现状

卫生监督是公共卫生体系的重要组成部分。20XX，为贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中 2 发[1997]3号）和卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》(卫办发[2000]16号)的有关精神，我市加快按体制改革步伐，在省厅的指导下，将原由各卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中后组建了卫生监督局，专职承担卫生监督任务。截至目前为止，辖区11个县市区均组建了卫生监督机构，经过近十年的努力，初步建立起了覆盖城乡、结构合理、功能完善、运转协调、监督有力、保障到位、职责明晰、权责统一、行为规范的卫生监督体系。

多年来，省卫生厅领导与各级党委、政府对卫生监督工作十分重视，将卫生监督工作列入政府的重要工作议事日程，有针对性地进行工作部署。我市卫生监督工作按照卫生部和省卫生厅的总体要求，以食品卫生监管为龙头，全面加强健康相关产品和其他公共卫生领域的卫生执法力度，在食品打假、食品专项整治、整顿规范市场经济秩序、食品放心工程、重大节日与重要活动和会议的食品安全保障等工作中做出了突出贡献，为维护社会稳定和促进经济建设中发挥了重要的作用，得到了各级政府和广大人民群众的广泛认同和好评。

析中国食品安全监督管理体系改革新动向

2013-03-27 10:20:45.817 魏益民

（中国农业科学院农产品加工研究所，北京市5109信箱，100093）

2013年3月15日，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，诞生了新的食品安全监管机构—国家食品药品监督管理总局。在全民关注食品安全监管体制改革，以及食品安全事件时有发生的背景下，组建国家食品药品监督管理总局，标志着中国的食品安全监督管理体制改革走向新的里程。这一改革颇受期待，被寄予厚望，同时责任重大，面临挑战。

一、食品安全监督管理模式改革

从世界范围来看，食品控制体系（包括食品保障、安全和质量等任务）的机构类型有三种：一是多元化的机构体系，即由多个机构对食品控制体系负责，例如美国；二是单一的机构体系，即由单一的机构对食品控制体系负责，如多数欧盟成员国（联邦德国）；三是统一的机构体系，即由国家统一的食品控制体系负责，如加拿大、日本等。国家统一的食品控制体系受到国际社会和组织的的广泛关注。

2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》施行后，中国的食品控制（理解为食品安全监督管理）体系模式被定义为“分段式多元化管理体系”。“分段式”是指食品产业链的5个阶段（种植养殖、储运、加工、销售和消费）由不同部门管理；“多元化”是指同一阶段或同一事件由多个部门负责。例如，写入《中华人民共和国食品安全法》的管理部门包括卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务部门等，有时还涉及工业、公安等部门。这种模式带有非常浓厚的计划经济管理模式的痕迹，已不适应市场经济大潮中形成的食品产业链的管理需求，也必然和现代食品产业发生冲突。其现象是重复管理和管理缺失共存；其问题是法律的可操作性降低；其结果是效益低下，监管不力，导致消费者对政府的执政能力提出批评；其影响是对中国食品产业的可持续发展带来阻力和潜在风险。

当前市场监督管理改革所面临的问题与解决对策

在地方政府的机构改革的背景下，原食品药品监督管理局，工商行政管理局和质量监督管理局采取“三合一”的模式，成立综合性的市场监督管理主体——县市场和质量监督管理局。在精简机构的背景下，这种综合设置目前还只能是一种探索，效果需要时间来检验。尽管一些地方新的综合性市场监督管理主体在市场监管实践中起到了积极作用，但在给企业带来便利，在为政府减负的同时，一些问题也在实际的运行中逐步显现。

一、机构综合改革后面临的几个难题

（一）简单的机构合难以实现1+1＞2的问题

当前的机构合并有多种模式，一个重要转变就是将部门之间的外部协调为一个部门的内部协调，这在很大程度上可以减少协调工作量，提高工作效率。但实际上大部分地方政府对于大融合体制的设置，还仅仅是几个部门简单的拼凑在一起、对内设机构进行的“物理性”删减或合并。具体到市场监管部门内部，由于实现了多部门的职能融合，业务流程的树立需要按照新的思路和内在逻辑进行再造，这需要一个理顺的过程，短时间内根本无法实现。对外看似责任“无缝担责”，对内还是“各干各的”，造成大多数机构合并实际没有实现真正的融合，合并后体制的优越性根本无法显现。这种片面的追求减机构、减编制的改革方式对于现行的行政管理体系可能会造成得不偿失，可能会陷入“方向正确、操作有误、步子太急、反反复复”的困境。这方面体现比较明显的就是技术层面监管的流程再造。例如食品药品监管问题，原本就是一个技术含量高于行政干预的系统性体系，根据“四个谁”的监管原则，工作职能并未与工商、质监等部门有交叉，如果硬性实现融合势必出现职能“偏重”、“谁吞并谁”的问题，进而产生重此失彼的现象，最终削弱其他职能职责的履行。同时，上下改革步调的不一致，造成了“一个媳妇多个婆婆的现象”。多数单位实现“N合一”后，由于一个部门接受N个上级部门指导的局面，在工作衔接、职能转变方面存在一定的障碍。上级部门的频繁文件、各类专项治理、不同监管模式、多项中心工作和协调配合，会议、培训频繁等各种问题在改革后出现，从基层执法人员的反映看，已对此苦不堪言、怨声载道。仅以会议为例，一项主题会议“应付”多个上级部门，合并后的单位需要参加会议的1个时间成本徒增到N个时间成本，造成行政时间上的浪费。

1 关于深化改革加强食品安全工作的若干措施

（征求意见稿）

为进一步加强食品安全工作，根据《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》、《中共安徽省委办公厅 安徽省人民政府办公厅印发〈关于深化改革加强食品安全工作的若干措施的通知〉》精神，结合我市实际，制定如下措施。

一、建立最严谨的标准

（一）完善标准工作机制。加快制定产业发展和监管急需的产品类和检验方法类食品安全地方标准。成立食品安全地方标准专家委员会。修订完善食品安全企业标准备案工作指南和备案制度。做好省食品安全企业标准备案平台对接使用工作。探索推进长三角地区共同开展食品安全标准使用跟踪评价等工作。

（二）强化标准实施。加大食品安全标准的宣传贯彻和推广应用力度，加强对食品安全标准执行情况的监督检查。推行农产品全程质量控制体系。鼓励农产品质量安全县整建制推进全程标准化生产。

二、实施最严格的监管

（三）严把产地环境安全关。强化土壤污染管控和修复，实施耕地土壤污染治理试点项目。开展重点地区涉重金属行业污染土壤风险排查和整治，严厉打击涉重金属非法排污行为。推动重点行业、化工园区、油品储运和挥发性有机物面源污染治理，加快挥发性有机物监测系统建设。加强流域水污染防治，开展农村

2 “千吨万人”规模水厂水源环境状况调查评估和保护区划定。

（四）规范农业投入品生产使用。推广农药安全合理使用技术。落实生产档案记录、农药安全间隔期、兽药休药期规定，到2020年，全市农业龙头企业、农民合作社、家庭农场基本实现全覆盖，主要农作物病虫害绿色防控覆盖率达到30%以上，专业化统防统治覆盖率达到40%以上，农药利用率达到40%以上。

（五）加强粮食质量安全监管。强化收获粮食质量安全监管，实行收购和储存环节粮食质量安全监测制度。健全超标粮食收购处置长效机制，依法依规处置受污染的粮食，严禁不符合食品安全标准的粮食流入口粮市场和食品生产企业。

（六）强化食品生产经营监管。推进食品生产经营企业风险分级管理。逐步对乳制品、肉制品等高风险大宗消费食品开展体系检查，探索开展食品生产经营安全第三方检查。鼓励大中型销售企业开设临保专区、专柜销售临期食品。推行食用农产品合格证、电子追溯、标签说明等产地准出制度，做好产地准出和市场准入衔接工作。强化对餐饮具集中消毒单位的监督巡查和消毒餐饮具的抽检监测。网络订餐平台应建立并执行审查登记、食品安全违法行为制止及报告、严重违法行为平台服务停止、食品安全事故处置等制度。