土地利用总体规划调整完善工作方案

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土地规划调整完善工作方案

一、规划调整完善工作的主要任务

（一）合理调整规划目标和主要控制指标

严格根据上级下达的控制指标，依据土地利用总体规划中期评估成果和全国第二次土地调查成果，合理调整各乡（镇、街道）土地利用总体规划目标和控制指标。其中耕地保有量和基本农田控制指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据规划实施情况、异地调剂情况以及上级调整情况进行调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，探索规划建设用地空间管控新办法。新增建设用地规模坚持剩余规模进行统筹，通过建立规划实施年度调节机制，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、闲置土地开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。

（二）严格划定“三条红线”

按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理划定“城市开发边界”、“永久基本农田红线”和“生态保护红线”，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度。“三条红线”相辅相成，划定工作应在规划调整完善中统筹安排，以规划调整完善工作为基础，加强部门间沟通协调，形成合力，引导形成合理的国土空间开发格局。

永久基本农田的划定要遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，将通过标准农田建设、高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、农田水利标准化建设、农业综合开发等工作建成的优质耕地优先划为永久基本农田，其中将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕作方式的平原优质耕地划为永久基本农田示范区。同时，将劣质耕地和不符合要求的其它土地划出永久基本农田，稳妥有序地优化永久基本农田结构和布局。

生态保护红线划定要在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线。

城镇建设用地扩展边界（即城市开发边界）划定应以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划充分协调，避让基本农田和生态保护红线、蓄滞洪区、地质灾害区，通过“摸家底、定底线、定规模、定形态”等步骤，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。农村建设用地扩展边界划定应与新农村建设规划、农村土地整治规划相衔- 2 -

接，对中心村、保留村边界划定要充分征求当地群众意见。

（三）严格更新规划数据库

加快推进规划数据库建设，以信息化带动规划管理科学化、规范化和精细化。在规划调整完善审批过程中，应先行完成规划数据库的审查和验收，并以规划数据库为手段，认真核查规划成果，确保规划数据、图件与实地相一致。

二、具体工作程序

（一）规划调整完善前期工作

1、土地利用总体规划中期评估与基数转换

在已经形成的土地利用总体规划中期评估报告基础上，完善规划中期评估成果，进一步摸清状况、分析趋势、找准问题、查明原因、提出措施。以二次调查成果及其连续变更到2014年的数据为基础数据，遵循统一的标准、时点、底图、用地分类和成果要求，保持规划基础数据的真实性和现势性。注意规划基数转换的衔接。

2、前期专题研究

规划调整完善前可以按要求开展五大专题研究，为规划调整完善工作的顺利开展做基础准备，五大专题研究的总体要求为：

专题一：土地利用战略研究。根据县域人口、产业、节约集约、资源、生态情况，分析经济社会发展的困难和机遇，明确土地利用发展方向，科学预测各类建设用地需求，明确发展规模，提出发展目标。

专题二：耕地和基本农田保护。摸清当地耕地现状及后备资源情况，查清基本农田数量、质量、地类构成，查清耕地污染、灾毁情况，查清标准农田、高标准基本农田建设情况，根据本县（市、区）实际，提出划定永久基本农田示范区的具体标准、规范、规模。

专题三：生态保护。查清自然保护区、地质灾害易发区、森林公园、风景名胜区、地质公园、生态公益林、饮用水源保护区、历史文化资源保护区分布、控制保护范围和各部门建设要求，提出本县（市、区）生态保护红线划定的依据、标准和规模。

专题四：节约集约用地。查清城镇低效用地、闲置土地、地下空间与批而未供土地的分布、规模、类型、范围，针对不同类型提出相应对策、建议，体现由增量规划向存量规划的转变。

专题五：城市开发边界划定。按照优化开发空间、节约集约用地和多规融合的要求，探索城市、城镇、中心村等不同类型的城市开发边界划定的方法。

（二）按下达任务调整耕地和基本农田保护目标，坚持应保尽保。 - 3 -

1、根据二调成果、2014年耕地实有量、生态退耕、用于占补平衡且已经变更并备案的耕地量等因素，进行耕地量的统计核查，确定保护面积。不仅要在数量上落实实有耕地基本稳定，在质量上也要落实实有耕地质量不下降的要求。

2、梳理城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况，联合相关部门进行实地核查，将应当划入而未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

基本农田调整原则与思路：

基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护，做到数量不减少、质量有提高。与耕地保有量目标调整做好协调。以现状基本农田为基础，对于调整后2020年耕地保有量高于原安排的，将新增耕地中质量等级较高的耕地划入基本农田，相应增加基本农田面积；对于调整后2020年耕地保有量低于原安排的，除纳入国家安排生态退耕范围和实施国家相关规划难以避让的以外，其余基本农田均应予以保护。

（三）建设用地规模与布局调整

在建设用地规模不增加前提下，综合考虑资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间情况，调整安排建设用地规模、布局和时序，优化比例结构，保障新型城镇化发展必要用地，促进区域和城乡均衡发展。

（四）永久基本农田保护红线划定

永久基本农田划定工作应按照《通知》提出的任务与要求，依托国土资源遥感监测“一张图”，依据现行土地利用总体规划，充分运用第二次全国土地调查及最新的土地利用变更调查成果、全国耕地质量等别评定成果、县域耕地地力调查与质量评价成果，在已有划定永久基本农田工作的基础上，切实执行关于永久基本农田划定的工作要求与技术标准，依法依规、有序推进。

（一）下列土地应当划入基本农田保护红线范围：

1、经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地。

2、有良好的水利与水土保持的耕地，设施农用地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田，农业科研、教学试验田，集中连片程度较高的耕地。

3、为基本农田和生态建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地。

4、已建成的标准农田、高标准基本农田，土地整治形成的成片优质耕地。

（二）优先划为永久基本农田的耕地 - 4 -

1.城镇周边尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市（县）平均水平以上的现有耕地。

2.交通沿线尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市（县）平均水平以上的现有耕地。

3.尚未划为永久基本农田的新建成的高标准农田；

4.《基本农田保护条例》规定应当划为和优先划为永久基本农田但尚未划入的耕地。

（三）可以划出永久基本农田的耕地

1.国务院批准的新一轮退耕还林还草总体方案中计划退耕还林、还牧、还湖的耕地。

2.经省级人民政府批准，由县级以上农业主管部门会同同级环境保护主管部门进行监测和评价认定的遭受严重污染无法治理的耕地，经自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的耕地。

在划定过程中,发现现状基本农田中，有不符合划定要求的建设用地、未利用地,以及质量不符合要求的其他农用地,应当予以划出,并补充划定质量符合要求的永久基本农田。

（五）保护优先，划定生态保护红线

会同环境保护部门，以确保区域生态安全底线为基础，通过开展生态保护重要性评价，在重要生态功能区、敏感区、脆弱区等区域划定最核心的生态保护空间，确定生态保护红线的边界。在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等划入生态保护- 5 -

红线。

（六）关于城市开发边界划定

以现行土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划等相关规划充分协调，做好资源环境承载力和建设用地适宜性、限制性评价，避让永久基本农田红线和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、矿产采空区等，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。对于城市人口超过500万的城市，原则上以允许建设区边界作为城市开发边界，适当微调；城市人口500万以下的城市，根据经济社会发展和人口增长趋势从严确定。

（七）土地用途分区

1.土地用途分区类型划分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区和自然与文化遗产保护区。 - 6 -

2.明确调整后的各类土地用途分区的面积与布局。

3.明确调整后的各类土地用途分区管制规则。

（八）建设用地空间管制

根据“三线”划定与土地用途分区成果，调整完善建设用地的空间管制。

1.根据新的发展要求，合理调整规模边界、扩展边界、禁建边界“三界”与允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区“四区”。

2.调整完善“四区”的管制规则。

3.对比分析调整前后建设用地空间管制区的面积和范围。

土地用途区 建设用地空间管制区 “三线”范围

一级区 二级区

基本农田保护区 限制建设区 基本农田保护红线范围 永久基本农田示范区 禁止建设区

一般农地区

限制建设区 —— 园地区

林业用地区

生态林区 禁止建设区 生态保护红线范围 生态环境安全控制区

自然与文化遗产保护区 限制建设区 ——

自然与文化遗产保护核心区 禁止建设区 生态保护红线范围

风景旅游用地区 风景旅游用地核心区

限制建设区 ——

城镇村建设用地区 保留城镇村建设用地区 允许建设区

建设用地扩展边界范围 有条件建设区

独立工矿区 保留独立工矿区 允许建设区

有条件建设区

（九）数据库更新完善

与规划修编不同，调整完善要尽可能简化程序，市、县和乡级规划重点是落实，既要确定耕地和基本农田数量和布局、确保质量，也要明确建设用地规模、结构和布局，并落地上图，保证图、数与实地相一致。规划数据库更新，重点更新规划用途层和建设用地空间管制层。