一些专家对海岛保护法草案有关无居民海岛所有权、使用权规定的意见

无居民海岛所有权的法律属性摘要：随着无居民海岛保护法的颁布，无居民海岛的保护被逐渐重视起来，随之也产生了一系列相关问题。

该法的能否有效实施以及贯彻执行，关系到海岛的资源保护及权益维护，也关系到整个社会经济的可持续发展。

关键词：无居民海岛；所有权；征收随着我国经济的迅猛发展和资源的日益紧缺，海岛资源的保护变得尤为重要，其中特别是无居民海岛资源的保护也越来越受到更多人的关注。

近年来，由于海岛政策的缺失和管理上的疏忽，无居民海岛的生态遭受了很大的破坏，大量的植被遭到砍伐，大量的生产和生活用水流向海岛，使得海岛的生态系统彻底打乱，变成了”垃圾场”，岛上的珍贵的生物资源也遭到捕杀，几近灭绝，这些都使我们不得不重视对无居民海岛的保护。

2009年12月26日起，我国开始实行《中华人民共和国海岛保护法》，这部法律的出台明确了无居民海岛的所有权归国家所有，对无居民海岛的保护提供了法律依据。

一、无居民海岛所有权概述《海岛保护法》第57条第2款规定：”无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。

”《海岛保护法》第4条规定：”无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。

”由此可见，无居民海岛所有权归属于国家所有，并且由国务院代表国家行使无居民海岛的所有权，也就是说，国家依法对海岛享有占有、使用、收益、处分的权利。

除此之外，该条规定还表明国家是无居民海岛的唯一所有者，任何单位和个人在任何情况下都不能称为无居民海岛的所有者，而且这种所有权只能由国务院代表国家来行使，除国务院之外的任何其他机关和个人都不得行使该项权利。

此条规定还包含了一个意思，就是国家在享有对无居民海岛所有权的同时不仅是为了经济利益，更多的是社会和政治等方面的利益，关系到我国的国防和生态平衡等方面的重要问题。

二、无居民海岛所有权的归属问题我国的土地所有权有两种形式，即国家土地所有权和集体土地所有权。

在《海岛保护法》实施以前，对无居民海岛的所有权归属存在着较大的争议，主要有两种观点，一种认为属于国家所有，另一种认为属于集体所有，笔者认为，国家应该是无居民海岛所有权的唯一权利主体，理由如下：1、我国宪法规定：”矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家海洋局关于无居民海岛使用项目审理工作的意见文章属性•【制定机关】国家海洋局•【公布日期】2010.10•【文号】国海岛字[2010]661号•【施行日期】2010.10•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】海洋资源正文国家海洋局关于无居民海岛使用项目审理工作的意见（国海岛字[2010]661号）沿海各省、自治区、直辖市海洋厅（局）：《中华人民共和国海岛保护法》规定，无居民海岛的开发利用由国家和省两级政府审批，国家和省两级政府的海洋主管部门具体负责无居民海岛使用项目审核工作。

为了进一步规范无居民海岛使用项目审理内容和程序，现将有关问题明确如下：一、成立无居民海岛使用项目审核委员会国家、省两级海洋主管部门要分别成立无居民海岛使用项目审核委员会。

审核委员会由海洋主管部门分管海岛工作的领导担任主任委员，由海洋主管部门纪检组长（纪委书记）担任副主任委员，由海岛、财务、法规、海域、环保、科技、预报、外事、海监和纪检监察等机构的主要负责人担任委员。

审核委员会委员的资格应由同级海洋主管部门发文确认。

审核委员会的主要任务是对本级政府审批的无居民海岛使用项目进行审核。

审核的主要内容是：申请、受理和审查各环节是否符合规定的内容和程序，《无居民海岛开发利用具体方案》、《无居民海岛使用项目论证报告》和专家评审意见的结论是否科学可行。

审核委员会可根据审核情况作出上报行政办公会议审定、重新审查或不予报批的审核意见。

审核委员会实行委员责任制，委员对审核意见有表决权，并对审核意见承担责任。

二、无居民海岛使用项目审理的基本程序（一）海岛管理机构审查。

负责审理工作的国家或省级海洋主管部门内设的海岛管理机构，在收到无居民海岛使用申请后，要严格按照相关规定进行现场调查和权属核查，并重点开展以下审查工作：使用项目是否符合海岛保护规划；申请海岛是否已设置无居民海岛使用权，界址是否清楚，有无权属争议。

通过上述审查后，海岛管理机构通知申请人编写《无居民海岛开发利用具体方案》和《无居民海岛使用项目论证报告》，申请人在完成上述两个文件后，由海岛管理机构组织专家评审委员会对《无居民海岛开发利用具体方案》和《无居民海岛使用项目论证报告》进行评审。

宁波市无居民海岛管理条例文章属性•【制定机关】宁波市人大及其常委会•【公布日期】2004.12.20•【字号】宁波市人民代表大会常务委员会公告第29号•【施行日期】2005.01.01•【效力等级】较大的市地方性法规•【时效性】现行有效•【主题分类】海洋资源正文宁波市人民代表大会常务委员会公告（第29号）《宁波市无居民海岛管理条例》已报经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2004年11月11日批准，现予公布，自2005年1月1日起施行。

宁波市人民代表大会常务委员会2004年12月20日宁波市无居民海岛管理条例（2004年7月28日宁波市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过2004年11月11日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准）第一条为加强无居民海岛管理，保护无居民海岛自然资源和生态环境，合理利用无居民海岛，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条本市行政区域内无居民海岛保护、利用和管理，适用本条例。

国家对军事用途及特定用途的无居民海岛管理另有规定的，从其规定。

第三条本条例所称的无居民海岛，是指本市管辖海域内不作为居民常住户口所在地的岛屿、岩礁和附属的低潮高地。

岛屿和岩礁名录由市海洋行政主管部门会同市民政行政主管部门公布。

第四条无居民海岛属于国家所有，林地或土地依照法律规定已属于集体所有的除外。

第五条市和县（市）、区海洋行政主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护、利用的综合管理和协调工作。

国土资源、林业、发展计划、规划、环保、公安、民政、农业、旅游、交通、海事、港口等部门和镇（乡）人民政府依照有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内，共同做好无居民海岛的管理工作。

第六条无居民海岛管理应当遵循统一规划、保护为主、适度利用的原则。

第七条单位和个人有权对违反本条例的行为进行监督和检举。

市和县（市）、区人民政府应当对保护无居民海岛作出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。

关于无居民海岛使用权物权法若干问题的思考摘要无居民海岛使用权属于用益物权的一种，无居民海岛使用权的设立应山全国人民代表大会以制定法律的形式进行规定，无居民海岛使用权依据不同L1的可经申请、招标、拍卖、挂牌等方式取得。

无居民海岛使用权也会山于不同的原因而消灭，如海岛本身的消灭、使用权人的消灭以及使用权被收回的情况，并且不同的消灭原因会产生不同的后果。

无居民海岛使用权的流转也是无居民海岛使用权制度中的重要内容，通过转让、抵押、出租等流转形式，可以有利于无居民海岛的使用权人对无居民海岛的开发利用，不过无居民海岛使用权的流转都需要符合一定的条件。

完善无居民海岛使用权制度对无居民海岛的开发利用与保护都有重要意义。

关键词无居民海岛使用权开发利用作者简介：卓晓平，乐清市人民法院。

一、无居民海岛使用权的的法律性质我国《物权法》在用益物权的内容中，明确规定了土地、水域等自然资源的使用权属于用益物权；而无居民海岛也属于自然资源中的一类，虽然未在法律条文中被列举，但通过以上理论分析，可以推论得出，无居民海岛使用权也应属于《物权法》中规定的用益物权。

无居民海岛开发利用的价值不仅在于经济方面，还有很重要一部分在于国防、军事、科研等重大事项，对于这部分具有公益性质为LI的的无居民海岛使用，在使用权的取得、流转等方面应当区别于普通的以商业性质为U的的无居民海岛使用。

这一性质也区分了无居民海岛使用权中以经营为口的和以非经营为口的的两大类重要的无居民海岛使用权。

物权的排他性，是指同一物上不得有内容不相容的物权并存，即“一物一权”原则。

具体就无居民海岛使用权而言，其排他性是指，某无居民海岛上一旦合法设定了无居民海岛使用权，就不能在该无居民海岛上再设定其他的用益物权，以保证该无居民海岛使用权人对该无居民海岛在法律规定范围内独占、排他、合法得行使其权利。

并且无居民海岛使用权的使用权人有权排除其他任何人对其权利正当行使的阻碍。

二、无居民海岛使用权的取得及消灭(-)无居民海岛使用权的设立从现有法律的规定以及实现无居民海岛资源开发利用的价值来看，设立无居民海岛使用权的制度十分必要。

海南无居民海岛的利用与保护作者：刘素芳唐俐来源：《法制与社会》2013年第31期摘要无居民海岛是一种极其重要的自然资源。

海南拥有200多个无居民海岛，这些无居民海岛对促进海南经济发展、提升国际旅游岛内涵，维护南海海洋权益和国家主权具有十分重要的作用。

本文针对当前海南无居民海岛利用现状及存在的问题，借鉴域外无居民海岛保护经验，从立法上加强对无居民海岛的保护，实现海南无居民岛的合理开发与永续发展。

关键词无居民海岛利用保护基金项目：本文是2013年海南省教育厅高等学校科学研究人文社科类重点项目“三沙市海岛开发利用与保护法律问题研究”（项目编号：Hjsk2013-03）和海南大学青年基金项目“西沙群岛开发利用和管理法律问题研究”阶段性成果之一（项目编号：qnjj1261）。

作者简介：刘素芳，法学硕士，海口经济学院基础课部党支部书记；唐俐，海南大学法学院副教授。

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-165-02无居民海岛一般面积狭小，但蕴含有丰富的渔类、矿产、油气等自然资源。

无居民海岛的合理开发对促进海南经济发展、提升国际旅游岛内涵，拓展海南国际旅游岛建设的广度和维度，维护南海海洋权益和国家主权具有十分重要的作用。

一、海南省无居民海岛利用现状及存在的问题（一）海洋无居民海岛开发利用现状海南拥有无居民海岛200多个，95%以上无居民海岛分布在三沙市辖西南中沙群岛及其海域。

因此，海南无居民海岛的利用主要集中在近岸岛及具有特殊价值的海岛，西南沙群岛因远离大陆，基础设施落后，开发利用成本高、回报时间长，基本没有进行系统的开发。

目前，海南省7个旅游用岛中开发比较成功并已正式运营的有分界洲、蜈支洲岛、边溪岛、东屿岛。

野菠萝岛是作为自然保护区对外开展红树林观光旅游活动的一个景点，小青洲旅游项目开发建设正在进行。

养殖类用岛方式的无居民海岛有9个，其中有3个因各种原因已废弃，养殖类用岛多为港内岛和河口岛。

国家海洋局、民政部、总参谋部关于印发《无居民海岛保护与利用管理规定》的通知文章属性•【制定机关】民政部,国家海洋局,国家海洋局(已撤销)•【公布日期】2003.06.17•【文号】国海发[2003]10号•【施行日期】2003.07.01•【效力等级】军事规章•【时效性】失效•【主题分类】海洋资源正文国家海洋局、民政部、总参谋部关于印发《无居民海岛保护与利用管理规定》的通知国海发[2003]10号沿海省、自治区、直辖市海洋厅（局）、民政厅（局），沈阳、北京、济南、南京、广州军区司令部，海军、空军、第二炮兵司令部：现将《无居民海岛保护与利用管理规定》印发给你们，请遵照执行。

国家海洋局民政部总参谋部二00三年六月十七日无居民海岛保护与利用管理规定第一章总则第一条为了加强无居民海岛管理，保护无居民海岛生态环境，维护国家海洋权益和国防安全，促进无居民海岛的合理利用，根据有关法律，制定本规定。

第二条在中华人民共和国内水、领海、专属经济区、大陆架及其他管辖海域内，从事无居民海岛的保护与利用活动，适用本规定。

第三条无居民海岛属于国家所有。

国家实行无居民海岛功能区划和保护与利用规划制度。

国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护，严格限制炸岛、岛上采挖砂石、实体坝连岛工程等损害无居民海岛及其周围海域生态环境和自然景观的活动。

第四条国家加强无居民海岛名称管理。

无居民海岛的命名、更名及名称标志的设立，应当遵循《地名管理条例》和国家有关规范、技术标准。

第五条国家建立无居民海岛保护与利用管理信息系统，对无居民海岛基本情况和保护、利用状况进行调查、监视、监测和统计，发布基础信息。

第六条任何单位和个人都有遵守无居民海岛保护与利用等有关法律、行政法规的义务，不得非法侵占和买卖无居民海岛，并有权对违反本规定的行为提出检举和控告。

第二章功能区划和规划第七条国家海洋局会同国务院有关部门和总参谋部制定并公布实施全国无居民海岛功能区划。

沿海县级以上地方海洋行政主管部门会同同级有关部门和有关军事机关，依据上一级无居民海岛功能区划，编制地方无居民海岛功能区划；地方无居民海岛功能区划应当报上一级海洋行政主管部门备案，经上一级海洋行政主管部门审查同意、准予备案后，公布实施。

宁波市人民政府关于进一步加强无居民海岛管理工作的实施意见文章属性•【制定机关】宁波市人民政府•【公布日期】2008.01.31•【字号】甬政发[2008]10号•【施行日期】2008.01.31•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】公安综合规定正文宁波市人民政府关于进一步加强无居民海岛管理工作的实施意见（甬政发〔2008〕10号）有关县（市）、区人民政府，市政府有关部门、有关单位：为加强我市无居民海岛管理，合理开发利用无居民海岛，切实保护无居民海岛自然资源和生态环境，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《宁波市无居民海岛管理条例》等法律法规，贯彻落实《浙江省人民政府关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》（浙政函〔2007〕106号），结合我市实际，现就进一步加强无居民海岛管理提出如下实施意见：一、充分认识加强无居民海岛管理工作的重要性和紧迫性，切实加强无居民海岛管理工作的组织领导无居民海岛是海陆兼备的海上国土，是我市海洋生态环境的重要组成部分，是发展海洋经济的重要载体，也是国家安全和国防建设的前哨。

我市现有700多个无居民岛礁，截止2006年底，已有140多个被不同程度开发利用，这些无居民海岛开发利用大多没有经过政府或有关部门的批准。

沿海地区擅自出让无居民海岛进行开发利用的现象较为普遍，特别是一些沿海农村擅自将无居民海岛出租给企业和个人进行开发，严重影响了无居民海岛及其周围海域生态环境，并有可能威胁到国家安全。

为此，各级政府和有关部门要严格贯彻执行《浙江省人民政府关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》（浙政函〔2007〕106号），以科学发展观为指导，坚持保护为主、适度开发原则，把无居民海岛管理工作作为促进海洋经济全面协调可持续发展的重要任务加以落实。

为加强全市无居民海岛管理，根据省政府要求，市政府决定建立宁波市无居民海岛管理联席会议（以下简称市联席会议）制度，其主要职能是：督促沿海县（市）、区认真贯彻国家、省和市关于无居民海岛保护与利用的相关法律、法规和规范性文件；调研制订本市无居民海岛利用管理制度；组织无居民海岛利用申请审核。

国家海洋局关于海域、无居民海岛有偿使用的意见文章属性•【制定机关】国家海洋局(已撤销)•【公布日期】2018.07.05•【文号】•【施行日期】2018.07.05•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】海洋资源正文国家海洋局关于海域、无居民海岛有偿使用的意见海域、无居民海岛是全民所有自然资源资产的重要组成部分，是我国经济社会发展的重要战略空间。

海域、无居民海岛有偿使用制度的建立实施，对促进海洋资源保护和合理利用、维护国家所有者权益等发挥了积极作用，但也存在市场配置资源决定性作用发挥不充分，资源生态价值和稀缺程度未得到充分体现，使用金征收标准偏低且动态调整机制尚未建立等问题。

按照党中央、国务院关于生态文明体制改革和全民所有自然资源资产有偿使用制度改革总体部署，根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海岛保护法》，为完善海域、无居民海岛有偿使用制度，保护海域、无居民海岛资源，现提出以下意见。

一、总体要求（一）指导思想。

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，严格落实海洋国土空间生态保护红线，以生态保护优先和资源合理利用为导向，对需要严格保护的海域、无居民海岛，严禁开发利用；对可开发利用的海域、无居民海岛，通过有偿使用达到尽可能少用的目的。

坚持发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用，建立符合海域、无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度，切实维护所有者和使用者权益，推动海洋生态文明建设，促进海洋经济持续健康发展。

（二）基本原则——保护优先、绿色利用。

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持保护和发展相统一，在发展中保护，在保护中发展，提高用海用岛生态门槛。

强化用途管制，实施差别化的海域、无居民海岛供给政策，提升资源利用效率。

海南无居民岛屿利用与保护的法律现状分析摘要：海南作为我国的海洋大省，拥有数量众多的无居民岛屿。

目前，海南省辖内大部分无居民海岛的开发方式主要是海水养殖、发展海岛旅游、建设渔港等。

导致”开发层次不高、经济效益低下”。

在没有保护体制的情况下，无居民岛屿遭到不可逆转的破坏。

因而，加强对海南无居民岛屿的利用与保护的法律研究具有重要意义。

关键词：无居民岛；利用与保护；立法；使用制度海南作为我国的海洋大省，拥有数量众多的无居民岛屿。

全省范围大于500平方米的无居民岛屿就有200多个，面积小于500平方米的岛屿更多，主要分布在海南岛、西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛及其海域。

这些无居民岛屿总面积虽然不大，但却蕴含着丰富的自然资源，在促进海南经济发展、维护国家安全、保障生态中具有不可小觑的作用。

目前，海南省辖内大部分无居民海岛的开发方式主要是海水养殖、发展海岛旅游、建设渔港等。

导致”开发层次不高、经济效益低下”。

在没有保护体制的情况下，无居民岛屿遭到不可逆转的破坏。

我国到目前为止共进行过两次较为全面详细的海岛调查，一次在上世纪90年代，相比该次，有资料显示，海南省海岛消失了51个，减少了22% 。

据此，本文将对海南无居民岛屿利用与保护的法律现状进行分析。

一、国内无居民岛屿利用与保护现状概述2003年国家海洋局、民政部和总参谋部三部委联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》（以下简称《无居民海岛保护与利用管理规定》）第34条规定:”无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地。

”《中华人民共和国海岛保护法》第2条第2款规定”本法所称海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。

”因此，无居民岛屿可以定义为：在主权既定前提下的国家内海、领海、毗连区、专属经济区内，以年平均高潮线为面积测量标准，四面环海面积不少于500平方米的岛屿和岩礁、低潮高地，没有主观长期居住的意思和客观居住满一年事实自然人的在海洋上客观存在岛屿、岩礁等自然形成的陆地区域。

国家海洋局海岛管理办公室关于印发《无居民海岛保护和利用指导意见》的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 国家海洋局海岛管理办公室关于印发《无居民海岛保护和利用指导意见》的通知沿海各省、自治区、直辖市和计划单列市海洋厅（局），局属各有关单位，无居民海岛使用论证技术单位：为了推进无居民海岛的合理开发利用，规范无居民海岛使用秩序，科学指导县级（市级）无居民海岛保护和利用规划、无居民海岛开发利用具体方案和无居民海岛使用项目论证报告的编制工作，我局编制了《无居民海岛保护和利用指导意见》和《无居民海岛用岛区块划分意见》，现印发给你们。

国家海洋局海岛管理办公室二○一一年八月十五日无居民海岛保护和利用指导意见为了推进无居民海岛的合理开发利用，规范无居民海岛使用秩序，科学指导县级（市级）无居民海岛保护和利用规划、无居民海岛开发利用具体方案和无居民海岛使用项目论证报告的编制工作，提出如下意见：一、地形地貌的保护与利用1.严格限制填海连岛工程，保护海岛自然属性，防止海岛灭失。

填海造地工程涉及海岛的，应通过桥梁和隧道方式连接海岛和陆地。

2.海岛开发利用应充分利用原有地形地貌，避免采挖土石。

确需采挖土石方且采挖面积达到用岛面积30%以上的项目用岛，应专题论证，论证专家一致同意方可通过。

3.对于具有较大科学研究价值或者美学价值的地质遗迹和景观山石等特殊地形地貌的海岛，应划定保护范围。

二、海岸线的保护与利用4.海岛开发利用应避免破坏自然岸线资源，对于改变原有海岸线长度达到使用海岸线长度30%以上且超过200米的项目用岛，应专题论证，论证专家一致同意方可通过。

5.在海岛海岸线及周边海域修建码头、房屋等建筑物和设施，鼓励采用透水构筑物形式或者桩基方式，例如栈桥式码头、栈道、高脚屋等。

国家海洋局关于印发《关于加强无居民海岛及其周围海域管理工作的若干意见》的通知文章属性•【制定机关】国家海洋局•【公布日期】2001.07.27•【文号】国海发[2001]29号•【施行日期】2001.07.27•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】主权领土正文*注：本篇法规已被：国家海洋局关于公布废止、失效的规范性文件目录的公告（发布日期：2011年1月19日，实施日期：2011年1月19日）废止国家海洋局关于印发《关于加强无居民海岛及其周围海域管理工作的若干意见》的通知（国海发〔2001〕29号）沿海各省、自治区、直辖市海洋厅（局），国家海洋局各分局、中国海监总队：为了加强无居民海岛及其周围海域开发利用的管理和生态环境保护工作，促进海洋经济的可持续发展，维护国家海洋权益，依据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国领海及毗连区法》和《国家海域使用管理暂行规定》等有关法律法规的规定，我局制定了《关于加强无居民海岛及其周围海域管理工作的若干意见》，现印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。

国家海洋局二OO一年七月二十七日关于加强无居民海岛及其周围海域管理工作的若干意见我国拥有面积在500m2以上的岛屿6500多个，其中有居民的海岛仅为433个，其余均为无居民海岛。

加强对无居民海岛及其周围海域的管理，对于促进海洋经济持续发展、保护海洋环境、维护国家海洋权益等均具有十分重要的战略意义。

长期以来，大多数无居民海岛处于无人管理的状态，在开发利用和保护过程中产生了不少问题。

由于开发利用方式不当或过度开发利用，不仅造成海岛资源的极大破坏，而且也使周围海域的环境恶化。

另外，我国已公布的领海基点中，有一半以上位于无居民海岛，有些开发利用活动使这些岛屿的形态发生变化，严重危及国家海洋权益。

所有这些问题，如果放任自流，不加强管理，将会阻碍海洋经济发展，不利于保障国防安全和维护国家海洋权益。

无居民海岛开发利用相关法律问题探析[摘要]开发利用无居民海岛作为发展海洋经济一部分，正逐渐引起人们的关注。

《海岛保护法》为合理、有序地开发和利用海岛自然资源，保护生态环境提供了法律依据。

但由于历史原因，无居民海岛的开发利用在《海岛保护法》出台前处于权属不明、多头管理、无序开发的状态，如何解决历史遗留问题，是各级人民政府必须面对的问题，也是关系到先前已开发利用无居民海岛当事人的切身利益和无居民海岛后续开发利用能否顺利进行现实问题。

文章从无居民海岛开发利用的现状出发，对无居民海岛权属的法律依据、历史遗留问题的解决、完善无居民海岛使用权的流转等方面进行探讨，分析目前无居民海岛开发利用中可能存在的问题，提出自己的看法。

[关键词]无居民海岛；开发利用；遗留问题；使用权；流转自2010年3月1日《中华人民共和国海岛保护法》正式施行起，无居民海岛的开发利用作为发展海洋经济的一部分，一度成为社会的热议的话题。

2011年4月12日，国家海洋局公布了我国首批可用于开发利用的176个无居民海岛名录，这些海岛分布在辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西和海南等八个省份。

2011年11月11日，我国第一个公开拍卖的无居民海岛——宁波大羊屿岛以2000万元人民币的价格成交。

同年的11月8日，浙江余姚的一名商人经过补办手续并重做规划方案，获得了象山县旦门山岛的使用权证书，成为首位法律认可的无人岛岛主。

？譹？訛但至目前，无居民海岛的开发利用似乎是闻之有味、看之有色却难以下咽的饽饽，看的和问的多，付诸行动者少之又少。

之所以如此，除无居民海岛的开发投资巨大、开发周期长、易受海洋气候的影响外，历史遗留问题的解决及缺乏具体可操作性的法律性规定也是重要的原因。

为了合理开发和有序利用无居民海岛的自然资源，保护生态环境，浙江省人民政府于2013年3月18日制定了《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》（以下简称浙江省管理办法），自同年的6月1日起施行，这是全国首个规范无居民海岛开发利用活动的省级人民政府规章。

无居民海岛开发的法律事项以下是关于无居民海岛开发的法律事项，希望内容对您有帮助，感谢您得阅读。

无居民海岛开发的法律事项武志国我国第一批开发利用无居民海岛名录已向社会公布。

此次公布的无居民海岛共计176个，其中，辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。

无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。

有关无居民海岛开发的有关法律事项简单粗略整理如下：一、无居民海岛使用权的获取（1）无居民海岛使用权可以通过申请审批方式出让，也可以通过招标、拍卖、挂牌的方式出让。

其中，旅游、娱乐、工业等经营性用岛有两个及两个以上意向者的，一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让。

（2）未经批准，无居民海岛使用者不得转让、出租和抵押无居民海岛使用权，不得改变海岛用途和用岛性质。

（3）无居民海岛开发利用具体方案中含有建筑工程的用岛，最高使用期限为50年；其它类型的用岛可根据使用实际·需要的期限确定，但最高使用期限不得超过30年。

二、无居民海岛开发审批程序（1）开发利用可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、《无居民海岛开发利用具体方案》等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。

（2）无居民海岛的开发利用涉及利用特殊用途海岛，涉及国家级海洋自然保护区和特别保护区的用岛，外商投资项目使用海岛的用岛、或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批。

（3）《无居民海岛开发利用具体方案》由开发利用无居民海岛的单位和个人委托有资质的单位编制（资质单位由国家海洋局认定），《无居民海岛开发利用具体方案》的编制单位同时提交该方案的《项目论证报告》。

三、关于开发利用无居民海岛的禁止性规定（1）禁止改变自然保护区内海岛的海岸线。

（2）禁止采挖、破坏珊瑚和珊瑚礁。

国家海洋局关于印发《无居民海岛使用权证书管理办法》的通知文章属性•【制定机关】国家海洋局•【公布日期】2010.12.07•【文号】国海岛字[2010]776号•【施行日期】2010.12.07•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】海洋资源正文国家海洋局关于印发《无居民海岛使用权证书管理办法》的通知（国海岛字〔2010〕776号）沿海各省、自治区、直辖市海洋厅（局）：为规范无居民海岛使用权证书管理工作，保障无居民海岛使用权人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国海岛保护法》，我局制定了《无居民海岛使用权证书管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。

二○一○年十二月七日无居民海岛使用权证书管理办法第一条为了规范无居民海岛使用权证书和无居民海岛使用临时证书（以下简称临时证书）的发放与管理工作，保障无居民海岛使用权人的合法权益，根据《中华人民共和国海岛保护法》，制定本办法。

第二条无居民海岛使用权证书及临时证书是无居民海岛使用权人享有无居民海岛使用权的证明，由无居民海岛使用权人持有。

第三条国家海洋局负责无居民海岛使用权证书及临时证书的统一印制、编号和监督管理。

第四条沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门可以根据本地区实际情况，向国家海洋局提出空白无居民海岛使用权证书及临时证书领取申请。

国家海洋局分期分批印制和发放空白无居民海岛使用权证书及临时证书。

第五条无居民海岛使用权证书和无居民海岛使用临时证书统一编号。

证书编号采用6位编码，由2部分组成：年号（取最末2位），序号（4位）。

序号以年度为周期，每年启用新的序号，年度内连续使用，按由小到大顺序发放，不得空号。

第六条沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门依法完成登记审查后，在颁发无居民海岛使用权证书或者临时证书前，应当向国家海洋局申请无居民海岛使用权证书或者临时证书编号。

国家海洋局在2个工作日内按规定核发无居民海岛使用权证书及临时证书编号。

无居民海岛产权制度改革专题研究报告一、引言在我国的海岛资源中，有一类特殊的海岛——无居民海岛。

这些海岛并没有常住居民，但却拥有丰富的自然资源和生态环境。

如何合理有效地管理和利用这些无居民海岛，是当前需要解决的重要问题。

在这篇文章中，我们将对无居民海岛产权制度改革进行全面评估，并提出相关的专题研究报告。

二、无居民海岛产权制度现状1. 无居民海岛产权权属不明确目前，我国对于无居民海岛的产权归属并没有明确的规定，导致这些海岛的管理和利用存在一定的混乱和问题。

政府、企业和个人对于无居民海岛的利用权争议不断，产权纠纷频发。

2. 缺乏有效的管理和保护制度相比有居民海岛，无居民海岛的管理和保护制度明显不足，导致这些海岛的生态环境受到破坏和破坏。

缺乏有效的监管，使得一些无居民海岛成为非法捕捞、非法开发的“避风港”。

三、无居民海岛产权制度改革建议基于对无居民海岛产权制度现状的分析，我们提出如下的改革建议：1. 建立清晰的无居民海岛产权归属制度政府应当明确规定无居民海岛的产权归属，明确政府、企业和个人的使用权和经营权，避免因产权不明导致的产权纠纷和管理混乱。

2. 健全无居民海岛管理机制建立完善的无居民海岛管理机制，加强对这些海岛的保护和管理，保障其生态环境不受破坏，防止非法开发行为的发生。

3. 推动无居民海岛可持续利用政府可以通过资本引导和政策扶持，推动无居民海岛的可持续利用，鼓励各界力量参与无居民海岛的开发，提升其综合利用价值。

四、总结和展望通过对无居民海岛产权制度改革的专题研究，我们进一步认识到无居民海岛管理和利用存在的问题和挑战。

建立清晰的产权归属制度、健全管理机制、推动可持续利用，是解决无居民海岛问题的关键。

我们期待未来政府和社会各界能够共同努力，推动无居民海岛产权制度改革，实现这些海岛的可持续发展和利用。

个人观点和理解从个人的角度来看，无居民海岛产权制度改革对于我国海岛资源的有效管理和利用具有重要意义。

通过建立清晰的产权归属制度和健全的管理机制，可以有效保护这些海岛的生态环境，实现其可持续利用，为促进我国海岛资源的可持续发展做出重要贡献。

国家海洋局关于印发《无居民海岛使用申请审批试行办法》的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 国家海洋局关于印发《无居民海岛使用申请审批试行办法》的通知沿海各省、自治区、直辖市和计划单列市海洋厅（局），局机关各部门、局属各有关单位：为全面加强海岛保护，进一步规范无居民海岛使用申请审批工作，依据《中华人民共和国海岛保护法》，我们制定了《无居民海岛使用申请审批试行办法》。

现印发给你们，请遵照执行。

国家海洋局二〇一一年四月二十日无居民海岛使用申请审批试行办法为全面加强海岛保护，进一步规范无居民海岛使用申请审批工作，依据《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》），制定本试行办法。

一、审批权限划分按照《海岛保护法》第三十条的规定，无居民海岛使用由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。

其中，下列无居民海岛的使用，由国务院审批：（一）造成海岛消失的用岛；（二）实体填海连岛工程项目用岛；（三）探矿、采矿及经营土石等开采活动用岛；（四）涉及国家领海基点、国防用途和海洋权益的用岛；（五）涉及国家级海洋自然保护区和特别保护区的用岛；（六）国务院或者国务院投资主管部门审批、核准的建设项目用岛；（七）外商投资项目使用海岛的用岛；（八）国务院规定的其他用岛。

前款规定以外的无居民海岛的使用，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

二、申请审批程序无居民海岛使用申请，可以由省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门直接受理，也可以委托县级、市级海洋主管部门受理。

委托受理程序如下：单位和个人使用无居民海岛，应向海岛所在地的县级海洋主管部门提出无居民海岛使用申请。

12海洋开发与管理2023年 第1期无居民海岛保护和利用规划利益相关者界定、分类及管理策略研究吕兑安1,2,程杰1,2,冯振洲2,孙鸿程2,莫微1,2,谭勇华1,2,王德刚1,2,叶炯1(1.自然资源部第二海洋研究所 杭州 310012;2.自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室 杭州 310012)收稿日期:2022-05-25;修订日期:2022-12-22基金项目:自然资源部第二海洋研究所基本科研业务费专项资金资助项目(J G 2110㊁J G 2217);国家自然科学基金资助项目(41706119).作者简介:吕兑安,高级工程师,博士,研究方向为海洋自然资源管理㊁海洋环境污染与生态修复通信作者:程杰,高级工程师,博士,研究方向为海域海岛规划管理与生态评估摘要:无居民海岛保护和利用规划是我国海岛保护规划体系的最后一级规划,是政府引导无居民海岛保护和利用最直接的调控工具㊂文章在分析无居民海岛保护和利用规划利益相关者概念与内涵的基础上,对无居民海岛保护和利用规划利益相关者进行识别与界定,并根据利益相关者的影响力㊁利益属性,将利益相关者分为高影响力㊁高利益性,高影响力㊁低利益性,低影响力㊁高利益性和低影响力㊁低利益性4类,进而根据分类提出了 紧密管理 使其满意 保证信息获取 以及最小程度关注 等管理策略㊂只有通过对无居民海岛保护和利用规划利益相关者进行界定㊁分类和管理,才能厘清各方复杂的利益关系,让利益相关者参与规划编制,达成规划共识,使无居民海岛保护和利用规划更具科学性和实用性㊂关键词:利益相关者;无居民海岛;海岛规划中图分类号:P 7;C 93 文献标志码:A 文章编号:1005-9857(2023)01-0012-06S t u d y o n t h eD e f i n i t i o n ,C l a s s i f i c a t i o na n dM a n a g e m e n t S t r a t e g y of S t a k e h o l d e r s i n t h eP r o c e s s o fU n i n h a b i t e d I s l a n d sP l a n n i n gL Y U D u i a n 1,2,C H E N GJ i e 1,2,F E N GZ h e n z h o u 2,S U N H o n g c h e n g 2,MO we i 1,2,T A N Y o n g h u a 1,2,WA N G D e g a n g 1,2,Y EJ i o n g1(1.S e c o n d I n s t i t u t eo fO c e a n o g r a p h y ,MN R ,H a n g z h o u310012,C h i n a ;2.K e y L a b o r a t o r y o fO c e a nS pa c eR e -s o u r c eM a n a g e m e n tT e c h n o l o g y ,MN R ,H a n gz h o u310012,C h i n a )A b s t r a c t :U n i n h a b i t e d i s l a n d p l a n n i n g i s t h e l a s t l e v e l o f C h i n a 's i s l a n d p l a n n i n g s y s t e ma n d t h e m o s t d i r e c t r e g u l a t o r y to o l f o r t h e g o v e r n m e n t t o g u i d e t h e p r o t e c t i o na n du t i l i z a t i o no fu n i n -h a b i t e di s l a n d .T h i s p a pe ri d e n t if i e d a n d d e f i n e d t h e s t a k e h o l d e r s o f u n i n h a b i t e d i s l a n d p l a n n i ng ,o n th eb a si s o f a n a l y z i n g t h e c o n c e p t a n dc o n n o t a t i o no f t h e s t a k e h o l d e r s .A c c o r d i n gt o t h e i n f l u e n c e a n d i n t e r e s t a t t r i b u t e ,s t a k e h o l d e r sw e r ed i v i d e d i n t o f o u r c a t e g o r i e s :h i g h i n -f l u e n c e a n dh i g h i n t e r e s t ,h i g h i n f l u e n c e a n d l o wi n t e r e s t ,l o wi n f l u e n c e a n dh i gh i n t e r e s t ,l o w i n f l u e n c e a n d l o w i n t e r e s t .A c c o r d i n g t o t h e c l a s s i f i c a t i o n ,m a n a g e m e n t s t r a t e gi e s s u c h a s c l o s e Copyright ©博看网. All Rights Reserved.第1期吕兑安,等:无居民海岛保护和利用规划利益相关者界定㊁分类及管理策略研究13 m a n a g e m e n t , s a t i s f a c t i o n , i n f o r m a t i o n a c c e s s a n d m i n i m u ma t t e n t i o n w e r e p u t f o r w a r d i nt h e p a p e r.B y d e f i n i n g,c l a s s i f y i n g a n d m a n a g i n g s t a k e h o l d e r s o f u n i n h a b i t e d i s l a n d s p l a n n i n g,t h ec o m p l e xi n t e r e s tr e l a t i o n so fa l l p a r t i e sc o u l db ec l a r i f i e da n dt h es t a k e h o l d e r s c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e p l a n n i n g,r e a c ha p l a n n i n g c o n s e n s u s,a n dm a k e t h eu n i n h a b i t e d i s l a n d p l a n n i n g m o r e s c i e n t i f i c a n d p r a c t i c a l.K e y w o r d s:S t a k e h o l d e r,U n i n h a b i t e d i s l a n d,U n i n h a b i t e d i s l a n d p l a n n i n g0引言无居民海岛具有重要的生态㊁政治㊁文化㊁社会等价值,是海洋经济的重要载体[1-2]㊂自2010年‘中华人民共和国海岛保护法“(以下简称‘海岛保护法“)实施以来,国家及沿海地方政府相继出台了配套规章制度,无居民海岛保护和利用体制机制逐渐完善,无居民海岛及其生态系统得到了有效的保护㊂但无居民海岛因其地理位置特殊㊁面积小㊁淡水资源少等特点,生态系统较为脆弱,开发利用无居民海岛需要对其进行科学的规划,合理划定保护和利用范围,确定规划目标,制定管理措施[3]㊂‘海岛保护法“规定,国家实行海岛保护规划制度㊂海岛保护规划是从事海岛保护㊁利用活动的依据㊂我国海岛保护规划可以分为全国海岛保护规划㊁省域海岛保护规划㊁市域海岛保护规划㊁县域海岛保护规划㊁镇海岛保护规划以及无居民海岛保护和利用规划(简称 单岛规划 )㊂单岛规划是海岛规划体系的最后一级规划㊂根据‘无居民海岛开发利用审批办法“等配套制度相关规定,单岛规划是对拟开发利用无居民海岛编制的保护和利用规划,是政府引导无居民海岛保护和利用最直接的调控工具㊂近年来无居民海岛的开发利用逐渐受到资本市场的关注,无居民海岛开发利用案例不断增多,但是也存在不少海岛仅编制了单岛规划,却因没有合适的开发主体或有权属争议㊁利益纠纷等问题无法进一步对海岛进行开发利用㊂无居民海岛开发利用的不确定性㊁利益相关者以及开发利用方式的多元性已成为单岛规划编制的重要挑战[4]㊂为解决此类难题,前人在理论研究及实践经验总结的基础上,提出通过加强公众参与等措施,完善规划编制过程,协调利益相关者利益诉求[4-7]㊂利益相关者的作用逐步受到了海岛资源管理者和研究者的重视,本研究拟在前人研究工作的基础上,进一步对单岛规划利益相关者的概念内涵㊁界定方法及管理策略进行研究与探索,以期完善单岛规划管理体系,实现无居民海岛资源的有效保护和可持续利用㊂1单岛规划利益相关者的概念与内涵利益相关者是指任何可能影响组织目标实现的群体或个人,或者是在这一过程中受其影响的群体或个人[8]㊂自20世纪60年代斯坦福研究院提出利益相关者理论以来,利益相关者理论便受到了经济学家和管理学家的广泛关注,并逐渐成为分析组织机构政策决策和绩效管理的重要工具㊂20世纪90年代后,利益相关者理论所蕴含的科学思想和解决问题的思路逐步引起了自然资源管理学家和科学家的重视,并应用于环境科学㊁生态学㊁地理学㊁规划学等相关研究中[9-12]㊂在生态环境领域,王晓亮等[10]认为利益相关者的关联主要基于环境的外部性,并将利益相关者定义为受污染㊁损害等外部性现象影响的个人或团体㊂在海洋空间规划研究中,纪盛[13]认为利益相关者是自身对他人利益产生影响或自身利益受他人影响的组织㊁个人或群体㊂在自然资源管理研究中,P o m e r o y等[14]将利益相关者定义为以某种方式参与或受资源开发活动影响的组织㊁个人或群体㊂根据前人关于利益相关者理论的研究,本研究认为单岛规划利益相关者指影响单岛规划目标实现或者受规划目标影响的组织㊁个人或群体㊂根据这一定义,单岛规划利益相关者的内涵可以分为两个方面:一是指影响规划目标实现的组织㊁个人或群体,他们一般是单岛规划的上层设计者和决策者,负责组织或参与单岛规划的编制㊁发布实施㊁监督管理等;二是受规划目标影响的组织㊁个人或群Copyright©博看网. All Rights Reserved.14海洋开发与管理2023年体,他们一般为拟用岛单位或个人㊁现有无居民海岛使用者以及无居民海岛周边民众和村集体,他们在无居民海岛上的权益将受规划目标影响,开发活动将受到规划目标约束㊂2单岛规划中利益相关者的识别根据‘海岛保护法“‘无居民海岛开发利用审批办法“等法律法规并结合单岛规划利益相关者定义和内涵分析,单岛规划中的利益相关者主要涉及以下几类㊂(1)政府㊂根据‘关于印发<县级(市级)无居民海岛保护和利用规划编写大纲>的通知“(国海岛字 2011 332号),单岛规划由县级海洋行政主管部门组织编制,并由县级政府批准㊂县级政府及相关管理部门是规划编制㊁发布实施和监督管理的主体㊂但是由于历史遗留原因,部分无居民海岛位于土地利用规划㊁林地保护利用规划等规划范围内,同时,港航㊁旅游等相关规划也可能会涉及无居民海岛,规划内容存在相互交叉,甚至冲突,在单岛规划编制过程中需要与相关规划加以协调㊂因此,政府利益相关者群体主要包括县级政府㊁发改㊁港航㊁文旅㊁渔业以及自然资源与规划等相关部门㊂(2)拟用岛单位或个人㊂单岛规划是对拟开发利用无居民海岛编制的保护和利用规划㊂由于无居民海岛开发利用所需资金量大㊁风险高㊁周期长㊁成功案例少且海岛使用制度不够完善,无居民海岛开发利用市场需求较小[15]㊂在实际操作中,往往是根据项目用岛需求情况,针对性地组织开展相关单岛规划的编制工作㊂但是,相关法律法规在不断完善中,2017年,发布实施的‘海域㊁无居民海岛有偿使用的意见“,提出要完善用海用岛市场化配置制度,制定无居民海岛招标拍卖挂牌出让管理办法,减少无居民海岛非市场化方式出让㊂浙江省早在2013年即发布了‘浙江省无居民海岛开发利用管理办法“和‘浙江省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法“,提出旅游娱乐㊁工业等经营性用岛需要通过招标㊁拍卖㊁挂牌的形式获取无居民海岛使用权,其他非经营性用岛则可以通过申请审批的形式获取无居民海岛使用权㊂所以,单岛规划拟用岛单位和个人可以分为两类:一类是市场取向的参与者;另一类是申请审批的参与者,这部分群体或个人将直接从规划中获取利益㊂(3)规划编制单位和评审专家㊂规划编制是一项综合性㊁政策性和技术性均很强的工作,需要专业团队进行协调决策㊂自然资源与规划管理部门一般通过招投标等方式确定单岛规划的编制单位㊂规划报批前,自然资源与规划管理部门还需要聘用相关领域的专家对规划合理性和可行性进行论证㊂(4)特殊利益相关群体和个人㊂‘海岛保护法“出台前,大部分无居民海岛主要由相邻镇或村集体进行管理使用㊂很多无居民海岛存在着不同程度的开发利用活动,同时还可能存在权属㊁租赁合同等㊂部分无居民海岛还是沿海渔民季节性养殖的临时居住场所㊂因此,无居民海岛相邻的村集体㊁周边的渔民以及法前用岛个人或集体都将受单岛规划的影响,是单岛规划的重要利益相关者之一㊂3单岛规划中利益相关者分类与管理策略‘海岛保护法“第八条提出 海岛保护规划报送审批前,应当征求有关专家和公众的意见,经批准后应当及时向社会公布 ㊂随着我国海岛保护制度的完善,利益相关者已逐步参与到单岛规划编制中㊂但由于利益相关者的利益诉求不同,利益相关者之间必然存在利益冲突㊂如何协调各方利益,优化分配海岛生态资源和空间资源,使利益相关者实现利益均衡已成为单岛规划编制中需要考虑的重要问题㊂研究表明,利益相关者对特定事件的影响力和利益性是不同的,若简单地将利益相关者进行同等对待,均衡利益相关者各方的利益诉求,不仅将造成人力㊁物力㊁财力的浪费还将导致规划变得复杂,影响规划编制进程[16-17]㊂因而,需要对利益相关者进行分类,再根据类别和利益诉求,制定不同的管理对策与参与方案㊂利益相关者的分类方法主要有米切尔评分法㊁影响力-利益矩阵分析法等[18-19]㊂本研究使用后者进行利益相关者分析㊂影响力-利益矩阵分析法将利益相关者分为4类并提出了指导性的管理策略,分别为:①高影响力㊁高利益性利益相关者:该类利益相关者不仅具有很高的影响力,而且对战略决策的关联性极高,直接影响战略决策的制定㊁实Copyright©博看网. All Rights Reserved.第1期吕兑安,等:无居民海岛保护和利用规划利益相关者界定㊁分类及管理策略研究15施,同时也需接受战略决策实施绩效考核,是关键利益相关者,需要紧密管理,给予极大程度的关注,并权衡其利益诉求㊂②高影响力㊁低利益性利益相关者:该类利益相关者影响力很高,但与相关战略决策的利益性关联较低,一般情况下对战略决策基本会采取积极态度,但是也可能由于突发事件而转变态度,成为第①类利益相关者,管理策略以满足其利益诉求为主㊂③低影响力㊁高利益性利益相关者:该类利益相关者影响力小,但是与战略决策具有很高的关联性㊂由于战略决策导致其利益发生变化,该类利益相关者可能通过某些行为对前两类利益相关者产生影响,从而改变他们对战略决策的态度,在管理决策上,要保证该类利益相关者的信息获取通畅,保证他们积极参与决策㊂④低影响力㊁低利益性利益相关者:该类利益相关者的影响力及与战略决策的关联性均很低,利益性小,仅需给予最小程度的关注[20]㊂值得注意的是,利益相关者的利益性和影响力是动态变化的,尤其在发生突发事件的情况下,利益相关者的利益性和影响力将发生显著改变,从而转变为更为重要的利益相关者㊂图1单岛规划中利益相关者分类F i g.1 S t a k e h o l d e r c l a s s i f i c a t i o n i nu n i n h a b i t e di s l a n d p l a n n i n g根据影响力-利益矩阵,分析得到单岛规划中的利益相关者分类如图1所示㊂以此分类结果为基础,结合笔者在单岛规划咨询服务中的工程实践及文献归纳总结,4类利益相关者的利益诉求及管理策略如下㊂3.1高影响力㊁高利益性利益相关者利益诉求与管理策略分析高影响力㊁高利益性利益相关者是单岛规划的关键利益相关者,主要包括自然资源与规划㊁发改㊁港航㊁文旅㊁渔业等相关行政管理部门及主管官员㊂自然资源与规划部门是规划编制㊁实施和绩效考核的主体,是单岛规划利益冲突协调的关键部门,其主要利益诉求一般为按时完成单岛规划编制,并确保规划的科学性和实用性㊂发改部门是拟用岛项目的立项审批部门,同时也是地方发展规划的制定者,其利益诉求一般为确保规划可满足地方发展和项目建设需求㊂其他部门的利益诉求一般为落实相关规划(旅游㊁港航等)指标,避免与相关规划在管理上存在矛盾与冲突[21]㊂该类利益相关者在管理策略上要执行 紧密管理 策略,在单岛规划编制过程中通过访谈或咨询会等形式与该类利益相关者进行充分的对接㊁交流,让其参与规划的全过程,保证其了解单岛规划内容㊁目标,并与其解释相关政策或技术要求,协调解决与相关规划的冲突问题㊂同时,要充分考虑单岛规划的分区结果㊁规划目标以及管控措施是否能被其所接受㊂3.2高影响力㊁低利益性利益相关者利益诉求分析与管理策略单岛规划高影响力㊁低利益性利益相关者主要为县级政府㊂单岛规划由县级政府批准发布,县级政府具有较高的影响力,但与单岛规划利益关联小,只要单岛规划不影响其利益,县级政府不会主动干涉规划编制㊂该类利益相关者在管理策略上执行 使其满意 策略,即在现行无居民海岛管理体制机制下,满足县级政府现有利益诉求,减少频繁调整㊁修编单岛规划可能性(频繁地调整㊁修编单岛规划将直接影响政府的公信力,使其转变态度)㊂3.3低影响力㊁高利益性利益相关者利益诉求分析与管理策略单岛规划低影响力㊁高利益性利益相关者主要包括现有无居民海岛使用者㊁海岛周边的渔民或集体以及拟用岛单位或个人,此类利益相关者影响力Copyright©博看网. All Rights Reserved.16海洋开发与管理2023年低,但因单岛规划与其切身利益直接相关,具有很高的利益性,在某些情况下,可能出于保护自身利益需要而采取过激行为㊂其利益诉求一般为单岛规划可以使其既有利益增值或至少不对其既有利益产生影响,若有影响及时提供补偿㊂此类利益相关者也是后期无居民海岛开发利用中需要重点关注㊁协调的一类利益相关者[22]㊂该类利益相关者在管理策略上需执行 保证信息获取 策略,在规划编制后期,多地点㊁多形式(网络㊁报纸等)对单岛规划信息进行公示,包括用岛规划条件㊁用岛补偿方案和标准等,使该类利益相关者能充分获得与其利益相关的信息,并提供反馈渠道,及时解答疑惑,使其能够通过官方途径保护自身的合法权益,避免激化矛盾,产生过激行为㊂3.4低影响力㊁低利益性利益相关者利益诉求分析与管理策略单岛规划低影响力㊁低利益性利益相关者主要包括单岛规划的编制单位和个人㊁规划评审专家㊁社会公益组织等,此类利益相关者影响力及与规划的利益关联性均较低,游离在利益冲突之外,在其转变为更为重要的利益相关者之前,仅需给予最小程度的关注㊂4结论与建议利益相关者参与单岛规划编制可以增强单岛规划实施的稳定性,有助于单岛规划目标的实现㊂自然资源与规划㊁发改等相关管理部门和主管官员是单岛规划的关键利益相关者,在规划编制中需要紧密管理,使其参与规划的全过程;县级政府属于第二类利益相关者,在规划编制过程中需充分考虑其利益诉求;现有无居民海岛使用者㊁海岛周边的渔民或集体以及拟用岛单位或个人属于第三类利益相关者,与单岛规划具有很高的利益关联,需要保证其对规划信息的获取,通畅官方沟通交流渠道,避免因利益冲突发生过激行为;单岛规划的编制单位和个人㊁规划评审专家㊁社会公益组织等属于第四类利益相关者,他们游离在单岛规划冲突之外,仅需给予最小程度的关注㊂国内外研究以及相关规划实践证明,规划编制应考虑利益相关者各方的利益诉求,权衡各方利益,并达成规划共识,不能因强调某一方而忽视另一方的利益诉求,只有兼顾经济效益㊁生态效益和社会效益,规划才具有科学性和实用性,才能发挥其应有的作用㊂利益相关者分析是单岛规划编制过程中的重要环节,建议在后续无居民海岛管理制度改革时,将单岛规划利益相关者分析结果纳入规划编制内容㊂参考文献(R e f e r e n c e s):[1]秦伟山,张义丰.国内外海岛经济研究进展[J].地理科学进展,2013,32(9):1401-1412.Q I N W e i s h a n,Z HA N GY i f e n g.R e s e a r c h p r o g r e s s o n i s l a n d e-c o n o m y[J].P r o g r e s si n G e o g r a p h y,2013,32(9):1401-1412.[2]马翔. 一带一路 倡议下海岛经济发展模式及管理经验研究[J].生态经济,2018,34(3):103-106.MA X i a n g.As t u d y o nt h e m o d e l so fe c o l o g i c a ld e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n t e x p e r i e n c e u n d e rB e l t a n dR o a d i n i t i a t i v e[J].E c o l o g i c a l E c o n o m y,2018,34(3):103-106.[3]姬厚德,罗美雪,杨顺良,等.无居民海岛保护和利用规划中开发空间的确定方法[J].海洋通报,2016,35(1):16-20.J IH o u d e,L U O M e i x u e,Y a n g S h u n l i a n g,e t a l.M e t h o d s f o rd e t e r m i n i n g t h e d e v e l o p m e n t s p a c e i n t h e c o n s e r v a t i o n a n d u t i-l i z a t i o n p l a n n i n g o fu n i n h a b i t e di s l a n d s[J].M a r i n e S c i e n c eB u l l e t i n,2016,35(1):16-20.[4]傅世锋,陈鹏,吴海燕,等.无居民海岛保护和利用规划中的相关难点[J].海洋环境科学,2013,32(4):625-628.F US h i f e n g,C H E N P e n g,WU H a i y a n,e ta l.T h er e l a t i v ed i f f i c u l t ie s i n t h e c o n s e r v a t i o na n du t i l i z a t i o n p l a n n i n g of u n i n-h a b i t e d i s l a n d[J].M a r i n eE n v i r o n m e n t a lS c i e n c e,2013,32(4):625-628.[5]涂振顺,杨顺良,姬厚德.无居民海岛资源环境承载力多目标规划模型初探[J].海洋开发与管理,2018,35(3):81-86.T UZ h e n s h u n,Y A N GS h u n l i a n g,J IH o u d e.M u l t i-o b j e c t i v e p r o-g r a m m i n g m o d e l o ft h e r e s o u r c e a n d e n v i r o n m e n t a lc a r r y i n gc a p a c i t y o f u n i n h a b i t ed i s l a n d s[J].O ce a nD e v e l o p m e n t a n d M a n-a g e m e n t,2018,35(3):81-86.[6]廖连招.无居民海岛保护规划编制与厦门案例研究[J].海洋开发与管理,2007,24(4):26-31.L I A OL i a n z h a o.P r o t e c t i o n p l a n n i n g o f u n i n h a b i t e d i s l a n d s a n d X i a m e nC a s e s t u d y[J].O c e a nD e v e l o p m e n t a n dM a n a g e m e n t, 2007,24(4):26-31.[7]李佳芮,王倩,曹英志.以保护为导向的无居民海岛用途管制规划管理研究[J].规划师,2020(12):20-24.L I J i a r u i,WA N G Q i a n,C A O Y i n g z h i.R e s e a r c ho nt h eu s eCopyright©博看网. All Rights Reserved.第1期吕兑安,等:无居民海岛保护和利用规划利益相关者界定㊁分类及管理策略研究17c o n t r o l u n i n h a b i t ed i s l a n d s f o r p r o te c t i o n [J ].P l a n n e r s ,2020(12):20-24.[8] F R E E M A N R E .S t r a t e g i cm a n a g e m e n t :as t a k e h o l d e ra p p r o a c h [M ].B o s t o n :P i t m a nP r e s s ,1984.[9] 符家铭,刘毅华.土地生态服务的利益相关者研究进展[J ].广州大学学报(自然科学版),2018,17(6):66-73.F UJ i a m i n g ,L I U Y i h u a .P r o g r e s so f s t a k e h o l d e r s r e s e a r c h i n l a n de c o s y s t e m s e r v i c e [J ].J o u r n a lo fG u a n g z h o u U n i v e r s i t y (N a t u r a l S c i e n c eE d i t i o n ),2018,17(6):66-73.[10] 王晓亮,杨裕钦,曾春媛.生态环境利益相关者的界定与分类:基于环境外部性视角[J ].环境科学导刊,2013,32(3):11-15.W A N G X i a o l i a n g ,Y A N G Y u q i n ,Z E N G C h u n yu a n .D e f i n i t i o n a n dd i v i s i o no fe c o l o gi c a le n v i r o n m e n t a l s t a k e h o l d e r s :B a s e do n t h e p e r s p e c t i v eo fe n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t y [J ].E n v i r o n m e n t a l S c i e n c e S u r v e y,2013,32(3):11-15.[11] B E K E L E K ,L I N D E R ST E ,E S C H E N R ,e t a l .H o w w e l ld o l o c a l s t a ke h o l d e r s 'p e r c e p t i o n s of e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s o f a n i n v a s i v e a l i e n p l a n t s p e c i e s r e l a t e t oe c o l o gi c a l d a t a [J ].E c o l o gi c a l I n d i c a t o r s ,2022,137:108748.[12] L O T H AF ,N E W T O NAC .R e w i l d i n g a s a r e s t o r a t i o n s t r a t e g yf o r l o w l a n dag r i c u l t u r a l l a n d s c a p e s :S t a k eh o l d e r -a s si s t e d m u l t i -c r i t e r i a a n a l ys i s i nD o r s e t ,U K [J ].J o u r n a l f o rn a t u r e c o n s e r v a -t i o n ,2018,46:110-120.[13] 纪盛.海洋空间规划中利益相关者均衡机制研究[D ].青岛:中国海洋大学,2015.J I s h e n g .A n a p p r o a c h t o t h e e q u i l i b r i u m m e c h a n i s mo f s t a k e -h o l d e r si n t h e p r o c e s s o f m a r i n e s p a t i a l p l a n n i n g [D ].Q i n g d a o :O c e a nU n i v e r s i t y ofC h i n a ,2015.[14] P OM E R O Y R S ,R I V E R A -G U I E B R.F i s h e r y c o -m a n a ge -m e n t :A p r a c t i c a lh a n d b o o k [M ].W a l l i n gf o r d :C A B IP u b -l i s h i n g,2005.[15] 李巧玲.我国无居民海岛开发不足的法律原因及因应:兼论‘中华人民共和国海岛保护法“之完善[J ].福建江夏学院学报,2020,10(4):44-54.L IQ i a o l i n g .A n a l y s i s o f t h e l e ga l r e a s o n s a n d c o u n t e r m e a s u r e s f o r t h e i n s u f f i c i e n t d e v e l o p m e n t o f u n i n h ab i t e d i s l a n d s i nC h i n a :O n t h e p e r f ec t i o n o f i s l a nd p r o te c t i o n l a wof t h e P e o p l e sR e pu b l i c o f C h i n a [J ].J o u r n a l o f F u j i a n J i a n g x i aU n i v e r s i t y ,2020,10(4):44-54.[16] G I O R D A N O R ,P L U C H I N O T T A I ,P A G A N O A ,e t a l .E n -h a n c i n g n a t u r e -b a s e ds o l u t i o n sa c c e p t a n c et h r o u ghs t a k e h o l d e r s 'e n g a g e m e n t i n c o -b e n e f i t s i d e n t i f i c a t i o n a n d t r a d e -o f f s a n a l ys i s [J ].S c i e n c e o f t h eT o t a lE n v i r o n m e n t ,2020,713:136552.[17] M I K K E L S E N E ,S R D A H LPB ,S O L S A M ,T r a n s pa r e n t a n dc o n s i s t e n t ?A q u a c u l t u r ei m p a c ta s s e s s m e n t sa n dt r a d e -o f f s i n c o a s t a l z o n e p l a n n i n g i nN o r w a y [J ].O c e a n &C o a s t a l M a n a g e m e n t ,2022,225:106150.[18] 贾生华,陈宏辉.利益相关者的界定方法述评[J ].外国经济与管理,2002,24(5):13-18.J I AS h e n g h u a ,C h e nH o n g h u i .Ar e v i e wo f s t a k e h o l d e r d e f i -n i t i o n m e t h o d s [J ].F o r e i g n E c o n o m i e s &M a n a ge m e n t ,2002,24(5):13-18.[19] A G L E B R ,M I T C H E L L R K ,S O N N E N F E L DJA.W h om a t t e r s t oC E O s ?A n i n v e s t i ga t i o no f s t a k e h o l d e r s a t t r ib u t e s a n d s a l i e nc e ,c o r po r a t e p e r f o r m a n c ea n dC E Ov a l u e s [J ].A -c a d e m y o fM a n a ge m e n t J o u r n a l ,1999,42(5):507-525.[20] G A R D N E R J R ,R A C H L I NR ,S W E E N YH W A .H a n d b o o k of s t r a t eg i c p l a n n i n g [M ].Chi c h e s t e r :W i l e y,1986.[21] 陈雯,孙伟,陈江龙.我国市县规划体系矛盾解析与 多规合一 路径探究[J ].地理研究,2017,36(9):1603-1612.C H E N W e n ,S U N W e i ,C H E NJ i a n g l o n g .D e c o d i n g t h e c o n -f l i c t sw i t h i n t h e p l a n n i n g s y s t e ma n d a p p r o a c h e s t om u l t i -pl a n i n t e g r a t i o na t t h e c o u n t y a n dm u n i c i p a l l e v e l i nC h i n a [J ].G e -o g r a ph i c a lR e s e a r c h ,2017,36(9):1603-1612.[22] 朱康对.无居民海岛历史遗留产权问题的处置:以温州市无居民海岛为例[J ].中共浙江省委党校学报,2013(3):10-15.Z HU K a n g d u i .D i s p o s a l o f h i s t o r i c a l p r o p e r t y r i gh t s l e f t o v e r f r o mu n i n h a b i t e d i s l a n d s :Ac a s e s t u d y of u n i n h a b i t e d i s l a n d s i n W e n z h o u C i t y [J ].J o u r n a lo fZ h e j i a ng P r o v i n c i a lP a r t y S ch o o l o fC P C ,2013(3):10-15.Copyright ©博看网. 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国家海洋局关于无居民海岛开发利用项目审理工作的意见【法规类别】海洋资源【发文字号】国海规范[2017]1号【发布部门】国家海洋局【发布日期】2017.01.10【实施日期】2017.01.10【时效性】现行有效【效力级别】部门规范性文件国家海洋局关于无居民海岛开发利用项目审理工作的意见（国海规范〔2017〕1号）沿海各省、自治区、直辖市海洋厅（局）：《中华人民共和国海岛保护法》规定，无居民海岛的开发利用由国家和省两级政府审批，国家和省两级政府的海洋主管部门具体负责无居民海岛开发利用项目审核工作。

为了进一步规范无居民海岛开发利用项目审理内容和程序，现将有关问题明确如下：一、成立无居民海岛开发利用项目审核委员会国家、省两级海洋主管部门要分别成立无居民海岛开发利用项目审核委员会。

国家级审核委员会由国家海洋局分管海岛工作的领导担任主任委员，由海岛管理机构的主要负责人担任副主任委员，由办公室、规划、法制、执法、环保、海域、预报减灾、科技、外事、财务及其他相关机构的主要负责人担任委员。

沿海各省级无居民海岛开发利用项目审核委员会组成可参照国家级审核委员会组成确定。

审核委员会委员的资格应由同级海洋主管部门发文确认。

审核委员会的主要任务是对本级政府审批的无居民海岛开发利用项目进行审核。

审核的主要内容包括：受理、审查是否符合规定程序和要求；是否符合有关法律法规规划，是否遵循生态保护红线要求；具体方案和项目论证报告是否按照规定程序和技术标准编制，是否切实可行；用岛面积、界址是否清晰，是否存在权属争议；是否对领海基点、国防用途海岛及其周边军事设施和舰艇航道安全等产生影响；存在利益相关者的，是否已提交解决方案或协议；存在违法用岛行为的，是否。