关于中小企业促进法的立法思考

关于中小企业促进法的立法思考[概要]1999年4月8日中小促进法起草小组在北京成立，标志着我国中小促进法起草工作正式启动。

然而长期以来我国法学界对中小法理论缺乏关注，导致这方面的理论与实践几近空白。

本文试图立足我国国情，借鉴他国经验，就制定中小促进法之立足点、必要性、中小范围之界定、中小主管机关之定位、促进措施之设置等作出详细探讨，以求对中小促进法之制定有所裨益。

[关键词]中小，中小促进法，促进措施一、制定中小促进法之立足点和必要性（一）市场经济平等性是立法的立足点市场经济是平等经济，市场主体之间地位平等是市场经济神圣不可侵犯的原则。

也只有市场主体享有平等地位，市场经济之正常、自由秩序才得以维持，其公开、公正、公平之本质特征才得以体现。

民商法作为19世纪资本主义自由竞争市场独执牛耳的大法，对市场主体之平等地位严加保护，市场主体之间经济往来均须遵守公平、自愿、平等、诚实信用等原则进行。

然而自19世纪末以来，作为自由竞争之必然结果即大纷纷涌现，打破市场主体之间力量均衡，从而为大在“公平竞争”的幌子下为牟取超平均利润而滥用规模优势创造时机。

这时，民商法所能给予市场主体法律地位之平等性陷入流于形式的危险。

由此，国家不惜动用公权力进行干预，表现在西方各国的反垄断法与反不正当竞争法纷纷出台并在维护市场公平竞争的实践中取得卓有成效之实绩。

但反垄断法和反不当竞争法对弱势方之保护只能从消极面入手，对于大与中小之间因本身实力的悬殊而造成中小竞争之劣势的消除却无能为力。

而中小在国民经济中举足轻重地位和作用的不可替代性，决定国家不能任凭之自生自灭，而应以积极姿态对其扶持，表现在二战后日美等国颁布一系列中小法，从各方面赋予中小特殊政策，以营造良好宏观环境支持其健康发展。

也只有通过这种“抑强扶弱”的方式造成法律上表面的“不平等”才能最终实现大中小之间真正的公平竞争。

虽然我国在市场经济大路上蹒跚学步仅几年，但是经济垄断初露端倪，行政垄断泛滥成灾，严重侵害社会主义市场经济平等性的现象随处可见。

而在我国《反垄断法》迟迟难产，《反不正当竞争法》有待完善的现状下制定中小促进法，对于维护市场经济平等性更具独特意义。

维护公平竞争，促进中小发展直至推动国民经济进步正是中小促进法立法之宗旨和价值所在。

（二）中小的地位和现状决定立法的必要性我国中小是社会主义市场经济的重要主体，在国民经济中占据举足轻重地位。

目前我国经工商登记的中小数占据总登记数99%；中小在全国工业产值和实现利税中分别占60%和40%左右；中小提供约75%的城镇就业机会。

概括起来，中小在国民经济的重要性为：①保证竞争，繁荣市场；②进行组织创新和技术创新；③增加就业，稳定社会；④是经济增长的重要支柱力量；⑤为大提供大量辅助服务；⑥农村和地方财政收入的重要源泉。

中小的规模小特征既决定其发展的优势，也决定其在激烈竞争中的劣势：①信用能力低，融资困难；②产出规模小，对市场影响有限，往往只能作市场变化的被动接受者；③获取市场信息能力弱，缺乏正确决策之信息基础；④人员素质相对低；⑤研究投入有限，创新能力受制约；⑥规模小，缺乏与大竞争之物质基础，易成不正当竞争的牺牲品。

加之我国长期陷入“抓大放小”的误区，对中小关注不足，迄今尚无出台一部完整的中小法，又缺乏全国统一的发展中小政策，更增中小竞争之颓势。

所以，尽快制定中小促进法，给予中小发展法律上支持和保障是当务之急的大事。

二、中小促进法对中小范围之界定界定中小之范围是开展立法活动的前提，也将是一项复杂谨慎的工作。

无论是范围过宽，保护了不应保护的非中小，还是范围过窄，应该受保护的中小未得到保护，都有悖于立法之宗旨。

由于各国国情之差异，中小标准在不同国家或同一国不同时期皆有不同。

如美国规定制造业固定职工1500人以下为中小，而德国、加拿大的标准却是300人。

因此，制定中小标准不能盲目照搬他国规定，而必须结合本国国情，尤其是经济发展水平，要把中小放在一定经济发展阶段，在一个相当稳定的时期和环境来考察。

我国对中小之界定标准自建国以来数度调整，目前主要适用1988年颁布的《大中小型的划分标准》。

该《标准》主要按生产能力、生产设备数量、以及固定资产原值数量为参照系进行，但随经济不断发展，生产能力、规模和技术等发生较大变化，使主要从生产的技术规模出发，而不是从的经营规模出发的划分标准之不适用性愈发明显，并且难以把数量众多且经济成分繁杂的中小纳入《标准》的划分范围。

所以中小促进法之中小标准已不能照搬该《标准》的规定，而应立足于当前经济发展水平，预期将来客观情况，制定有利于中小促进法之宗旨实现的新标准。

在进行这项复杂工作时，必须遵循两条原则：1、尽量减少划分标准时变量数目限制。

应从生产特点即行业特点作为首要考虑因素，从而排除所有制、地区、资金来源等次要因素。

而这一标准所取的最小值是依产业最大分类而非具体的某一行业部门为准，即分工业、批发零售、服务业几大类。

2、进行指标选择时依要素投入为数量标准。

过去以生产能力作依据与计划体制下政企关系相适应，随成为资源配置主体而不再科学和实用。

另外，为提高标准的适应能力和灵活性，可以适用双标准，即符合从业人员或资本金任一项即可。

综上理由，新标准可考虑为：工业固定雇工在300人或资本金800万以下；非工业固定雇工在200人或资本金500万以下，界定为小型。

工业固定雇工在1000人或资本金5000万以下；非工业固定雇工在500人或资本金在3000万以下，界定为中型。

值得注意的是中小促进法之中小标准有其特殊性。

一方面由于与经济发展均为动态过程，中小之界定标准只能暂时适用，而应随客观经济情况变动而作修改。

日本中小基本法昭和48年（1973年）修改案与初立法时（1963年）的中小标准相差甚远即是此体现。

另一面由于中小所涉行业众多，上述标准只适用一般情况，而对某些行业或特定时期为促进某一特定产业发展，中小促进法对此可作变通处理。

如1966年美国小管理局为使美国汽车公司能取得向政府项目投标资格，竟将其划为小，而实际上当时该公司已是美国第63大制造商，年销售额达亿美元。

三、中小促进法对中小管理机构之定位设立全国性的中小管理机构，明确其职能和权限是中小促进法的重要内容。

鉴于中小在国民经济中举足轻重之地位，许多国家都设立专门的全国性中小管理机构，负责制定政策法规，强化管理，搞好协调监督，为中小的发展提供多方面的服务。

如日本通产省内设立中小厅，英国贸易工业部的小服务局，美国联邦政府的小型管理局等。

目前我国管理中小的机构有乡镇局、工商管理局、生产力促进委员会和国家经贸委新成立的中小司等。

这些机构职能有交叉，常发生相互争夺权力，推卸责任和政出多门的现象，严重影响对中小管理权的有效行使，所以集权于一个全国性中小管理机构势在必行，也是中小促进法应解决的头等大事。

促进中小发展是国家产业政策的一部分，不具有宏观调控职能的国家工商管理局显然无力负此重任。

而乡镇是中小的一部分，乡镇局的权力局限性决定其不能成为涉及多种经济成分的中小之全国性管理机构。

另外，国家发展委员会在1998年国务院机构改革中已将产业政策的制定和实施、引导和商业性金融投资方向之职能划给国家经贸委，国家经贸委并在1998年专门成立中小司，承担起指导中小改革和发展，指导管理人员培训，指导创新等职责。

鉴于上述原因，笔者认为全国性中小管理机构应于国家经贸委中小司承担。

中小促进法的任务是对中小司组织设置、地位、职责等方面以法律方式规定，将目前仍由乡镇、工商管理局、生产力促进委员会享有管理中小职能转移给中小司，从而确立中小司为全国中管理的最高行政机构。

而交权后的乡镇局、工商管理局只能依中小司委托在某些特殊领域履行适宜它们行使之职能。

中小促进法应对中小管理机构的具体职能作出规定，应包括：①制定和执行中小扶持政策，指导中小改革与发展；②提供管理咨询和人员培训；③提供信息服务和技术支持；④协助中小融资，为中小提供财政支持；⑤组织中小对外合作；⑥促进和健全中小服务体系等。

四、中小促进法立法之基本原则中小促进法之基本原则是其核心和灵魂，既是该法所求价值之具体体现，又是构造其法律规范体系之根本所在。

因此，确立中小促进法的基本原则，无疑是其他立法工作开展之先导。

1、移植与本土化相结合原则。

国外市场经济发达国家的中小立法已逾几十载，在不断的实践检验中获取丰富之立法经验和一套严密、可行之促进措施，合理、适当移植也是落后国家法律现代化的必由之路。

但各国中小法律均蕴含各国迥异国情，盲目照搬将因不适合我国实际而致适得其反之效果。

故此移植他国中小立法须立足本国国情，分析、判断、扬弃、消化诸手段相结合，以达“中西合壁”之效。

2、配合及交互反应原则。

对中小之辅助将是一项系统工程。

辅助措施方面涉及金融、税收、管理、诊断、培训等多种领域，辅助主体方面也涉及许多部门及同一部门不同级别，并包括广大的社会中介组织等。

为加强各主体之间密切分工合作和避免辅助资源之无谓浪费，中小促进法应对各要素加以定位并协调好各要素之间关系，以营造一个高效和谐之辅助系统。

3、经济效益原则。

提高经济效益是一切经济工作的重点和归宿，也是中小促进法所求之最终价值目标。

故此，中小促进措施之设置须符合客观经济规律，调动中小经营积极性，以使之在不背离社会效益前提下实现经济效益最大化。

4、协助而非包办原则。

中小促进法之目的在于弥补中小经营与竞争之劣势，设置促进措施是协助其发展而非包办其发展，中小的发展壮大最终得依靠自身努力。

五、中小促进法促进措施之设置设置中小促进措施是中小促进法的主要内容，也是实现中小促进法目标和宗旨的基本手段。

促进措施涉及多方面，包括金融、税收、经营指导、创新辅助、信息支持、现代化与国际化协助等，但主要有金融和税收两种：（一）金融措施中小由于实力小、资信差，间接融资方面举步维艰，且饱经手续繁琐、成本高昂之苦。

以乡镇为例，尽管其吸收亿劳力就业，创造万亿元增加值，但每年所获商业信贷数仅占总数的7%-8%.而根据现行《公司法》和《证券法》对股票、债券等直接融资的严格条件，令绝大多数中小只能叹为观止。

由此，设置中小金融促进措施是行之有效做法，主要包括融资政策和信用补充政策两方面。

一方面为弥补商业信贷之足，应设立政策性的中小银行和中小发展基金，为中小产品开发、技术创新、紧急情况、资金周转等提供稳定低息贷款；应协助建立中小金融互相协会，开展中小金融互助活动；拓宽中小国内直接融资渠道，并鼓励符合条件的中小走向国际金融市场寻求直接融资，如进入香港二板市场等；制定扶持中小发展的优惠筹资政策。

另一方面为填补中小与商业银行信贷问题上的鸿沟，应制定信用补充政策，主要是成立中小贷款联合担保机构。

该机构可以由中小组建联合担保共同体，实行股份制，按担保比例和额度收取一定的手续费。