第十二章行政发展（未来行政管理将向何处去？）第一节行政发展的特点与模式一、行政发展的含义1、行政发展的定义：可以把行政发展定义为：行政系统为了适应行政环境的变化和提高行政效率，按照行政管理的客观规律，变革行政体系，改善行政活动方式和行政关系，以改善生存状态，提升行政能力，更好地执行国家政治意志，促进社会协调发展的过程。
2、行政发展的内涵：（1）一是行政体系的能力发展过程。
（2）二是行政体系的功能改善过程。
（3）三是行政关系的改善过程。
（4）四是行政体系的结构优化过程。
二、行政发展的特点1、行政发展是一个具有积极意义的良性互动过程。
（行政发展的动因：一是来自于社会其他方面的发展和相互促进，另一方面来自于行政体系内部提高生存力和行政绩效的诉求。
）2、行政发展是一个有利于社会稳定和秩序化的过程。
3、行政发展是一种制度支撑下的行政动态过程。
4、行政发展是一个整体性的系统变化发展过程。
三、行政发展模式所谓行政发展模式，是指的特点、方式、途径与过程的总称。
（一）按照地区特点来划分：英美模式、法德模式、希腊模式、内源式发展模式、外源式发展模式1、英美模式（1）基本特点：利用私营部门的管理理念来重塑政府，其核心在于大力推进政府职能的市场化。
（2）改革方式： 1.以权力分散和放松规制为主要内容的公共行政民主化； 2.以国企和事业单位民营化为主要内容的公共部门民营化； 3.以把市场竞争机制引入公共服务为主要内容的公共服务市场化； 4.以将企业文化有条件移植到公共行政当中以提高政府工作效率为主要内容的公共管理企业化； 5.以推行电子政务为主要内容的公共运营信息化；等等。
（3）主要特征： 1.调控代替直接提供服务； 2.推行程序的简化与灵活； 3.决策与执行机构相分离，并建立自治执行局； 4.私有化政策更加广泛应用； 5.领导风格与人事管理程序更加灵活； 6.公务员责任制更加明确； 7.以客观事实、既定结果和顾客为导向的行政运作模式。
（4）发展历程：从传统公共行政向新公共管理的变化。
2、法德模式（1）这种模式主要发生在崇尚科层制传统的国家。
（2）特点：不打乱各行政机构的运作，只是实行更严格的管理监控，崇尚非连续性的渐进主义。
（3）手段：调整公共事业，压缩人事开支，转变组织机构。
（4）目的：使行政管理走向现代化。
（5）发展时空：反映行政改革的长期进程。
3、希腊模式发生在组织不完善或刚脱离前韦伯制状态的国家。
以行政合法性和制度化为当务之急。
零星引进一些管理主义的改革措施或把韦伯制作为现实改革目标。
4、内源式发展模式：指新兴工业化国家的行政发展模式。
（1）主要动因：来自于政府内部的生存需要。
（2）基本特点：1.政府始终把自身改革与自身生存结合起来，危机意识较强； 2.强调公共部门的民营化； 3.将传统文化和现代文官制度有机结合起来； 4.大多是在一党执政的情况下推行。
5、外源式发展模式：指以发达国家的经验和做法为基础，不考虑本国现实，完全输入发达国家的制度、文化、技术、思想方式和行为方式等，来实现本国的行政发展。
（1）这种模式发生在不少发展中国家。
（2）特点：1.行政改革与行政发展是以相对落后的社会经济条件为基础的； 2.行政改革是在外力强迫下的“自我手术”，缺乏内源性和自发性； 3.政府权力高度集中，严重缺乏社会中介或中介组织发育不良； 4.动荡不安的社会局面造成了行政改革与行政发展的极大障碍。
（二）按照行政发展的内容来划分：解除政府管制、实行企业家政府、进行授权改革、实行灵活政府1、以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展模式（1）组织规章方面，废除不必要的规章制度，依靠公务员的责任心和能力；（2）管理决策方面，强化政府官员的决策作用，弱化政治家的决策作用；（3）组织结构方面，淡化行政组织结构，强化有效行动能力；（4）公共利益方面，协调各方面利益关系，促进社会整体福利水平的提高。
2、以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式（1）组织结构上：首先把政府机构市场化；其次是减少层次。
（2）政府官员管理上：实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。
一是打破终身雇佣制，二是打破“大锅饭”式工资分配制度。
（3）公共政策方面：主张按市场游戏规则制定公共政策。
（4）政府与公众关系上：主张以公众为中心。
3、以进行授权改革来实现的行政发展模式（1）背景：建立在对传统官僚制的深刻反思基础上。
十分重视公民的参政权力和基层公务员的决策权力。
（2）主要主张：分权于基层；放权于服务对象；实行共同协商。
（3）主要内容：1.决策上，主张通过自下而上的分权方式进行决策。
2.体制结构上，极力反对传统金字塔组织结构，主张减少中间层次，缩短上下沟通路径，给低层组织更多的灵活决策的权力。
3.管理上，授权模式推崇内部参与管理，业务管理提倡全面质量管理和强调以小集体为单位进行评估和奖惩。
4、以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模式（1）背景：为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端而设置的。
特别强调不断创新组织结构。
（2）主要主张：1.在组织上，建立临时性机构；2.在人事上，搞短期或临时雇（聘）佣制；3.在权力上，根据地缘管理原则下放权力。
4.决策上，强调基层公务员和社会公众在政府决策中发挥作用。
（三）西方国家行政发展模式的共同特征：1、第一，市场经济发达，社会中介组织成熟，产权制度明确，政府与企业、政府与市场之间界限明晰，市场机制逐渐被引入到行政系统中来。
发达的市场经济是西方行政发展得以成立的根本基础。
2、第二，信息产业的发达，不仅改变了传统的行政价值与观念，而且为行政发展提供了雄厚的物质基础和技术基础。
3、第三，制度创新能力强。
第二节行政发展的动力与途径一、行政发展的动力分析所谓行政发展动力，是指行政发展的推动因素。
分外部动力和内部动力两大部分。
（一）行政发展的外部动力：经济、政治、文化、技术1、经济因素：行政体系必须与经济基础相适应。
2、政治因素：是主要的外部动力。
（1）政治体制的变化决定了行政发展的方向；（2）政治力量的调整决定了行政决策的目标；（3）政治意识形态的改变影响行政价值判断。
3、文化因素：文化变革相对滞后，在行政发展起始阶段会对行政发展产生束缚作用，但文化变革一旦发生，对行政发展带来的推动性影响是长久而深远的。
文化变革主要通过影响行政体系的价值判断，进而推动行政发展。
4、技术因素：非直接促进行政发展，而是为行政发展提供条件。
技术的进步对行政发展最直接的影响：是行政绩效的提高以及组织结构和管理模式的变化。
（二）行政发展的内部动力：组织演化、分工细化、内部改革人士推动1、行政组织的演化：往往是行政组织演化并发生种种弊端，行政体系必须自我革新，从而一定意义上推动行政发展。
2、组织分工的细化：分工是官僚组织结构的重要特征，过分的分工细化会导致种种弊端，引起组织变革，自然成为推动行政发展的动力之一。
3、政府内部改革人士的推动：政府内部改革人士的一些符合行政发展方向的建议和策略一旦付诸实施，也就在一定程度上起到了促进行政发展的作用。
二、行政发展的阻力分析所谓行政发展阻力，是指阻止行政发展的各种因素的总和。
分外部阻力和内部阻力两大部分。
（一）行政发展的外部阻力：1、市场经济发育不完善。
2、政治制度和经济制度改革的不配套。
（二）行政发展的内部阻力：1、来自既有行政制度惯性的阻力。
2、来自公务员的阻力。
主要是会受到改革影响的既得利益者的阻力。
3、来自行政文化的制约。
指现有的行政文化认同变革的滞后性的束缚。
三、行政发展的途径：行政改革所谓行政改革，是指政府为了适应变化了的行政环境而实施行政发展时所采取的途径和步骤，是政府有意识地对行政管理从结构、功能、过程到行为方式诸方面进行变革的活动。
（一）行政改革的内容：功能调整、结构重组、行为变革1、功能调整：即政府职能的转变，是对政府在整个社会系统中所扮演角色的重新定位。
2、结构重组：主要是指行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革。
（1）权力结构调整：内部层级权力重新分配和权限的再划分（重点是中央和地方之间的集权与分权关系）；政府与市场、企业、社会其他组织之间的权力再调整。
（2）组织结构调整：根据职能变化进行行政机构改革。
（3）人事管理制度变革：优化人员结构；完善人员录用、考核、晋升、奖惩、培训、退休等制度。
3、行为变革：只要指行政规章制度、工作程序、行政人员工作态度和行为方式等方面的改造和更新。
（二）行政改革的原则1、综合配套、整体推进。
2、坚持依法行政改革。
3、注重专家咨询与改革方案的论证。
第三节当代中国的行政发展一、当代中国行政发展的基本特征1、始终坚持以发展经济为中心。
2、正确处理改革、发展和稳定的关系。
3、借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举。
4、坚持渐进式改革。
5、立足于中国国情。
指导思想：建立有中国特色的行政管理体制。
二、WTO规则对我国行政发展产生直接影响的途径1、通过修订法律法规和改革行政审批制度的途径产生影响。
加入WTO后，必须修订相关法律法规和改革行政审批制度，与WTO规则接轨。
2、通过限制政府权力的途径产生影响。
WTO规则要求政府不能违反WTO规则对经济活动进行过多干预。
3、通过改变权力结构的途径产生影响。
WTO规则要求行政权力非集权化。
三、加入WTO后，我国行政发展的趋势1、加快从全能行政向有限行政转变的步伐。
政府非集权化进程加快。
2、重塑政府与社会的关系。
管制行政向服务行政转变。
3、由权力行政向规则行政的行政理念转变。
制定政策与提供服务分开；只当“裁判员”，不当“运动员”；“人治”行政向“法治”行政转变。
4、从暗箱行政向透明行政转变。
WTO的信息公开的要求。
四、有关概念1、行政问责制：指对行政管理中出现的失误，不仅要追究行政管理当事人的责任，而且还有追究相关行政领导人的责任的一种制度。
2、透明行政：又称公开行政，或行政公开，是指在行政管理过程中，除涉及国家安全、商业机密等不宜公开的信息外，政府的政务活动都应向社会公开的一种行政管理方式或制度。
