解析土地财政
2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%。
10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。
土地财政实质
土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。
二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。
以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入——出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。
土地财政成因 ——土地财政的形成，既有内因，也有外因
就内因而言，主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。
就形成土地财政的外因而言，主要是财税体制不合理，地方政府的财力与事权不匹配。上世纪90年代，分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财政分配比例过小。后来，中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市的政府首当其冲，承受巨大压力，普遍面临的问题是发展资金不足。恰在这时，土地使用制度改革取得实质性进展，有偿使用土地制度历经10年，终于基本确立下来。1998年，政府机构改革和换届，这是个分水岭。此次换届后，各级城市政府普遍从土地管理制度上，找到了解决财力不足问题的出路，土地财政逐渐形成。其实，早在上世纪80年代，在讨论为什么要实行有偿使用土地制度时，就存在着认识上的分歧。不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。为此必须防止单纯财政观点，因为片面追求政府地租收入最大化，可能会侵蚀企业的正常利润，反而不利于理顺经济关系。当时的讨论，并未就这个问题达成共识。但是，从后来的实践看，实际上是财政观点占了主导地位，最终形成了土地财政。这是土地财政的外部制度条件。 土地财政利与弊
公 财税 我国土地财政问题研究
［提要］本文从土地的经济学意义 及理论定价方法与实际收购土地的定价 方法的背离分析来看，土地财政存在的问 题，即实施土地财政的不稳定性和不可持 续性．根据其主要成因分析我国当前的解 决对策，尽量减少政府的财政收入对土地 财政的依赖关系。 关键词：土地财政；成因；政策建议 中图分类号：Ｆ８１２文献标识码：Ａ 原标题：对我国土地财政问题的研究 收录日期：２０１２年９月１１日 目前，我国土地财政占地方财政收入 的比率很大，而且在逐年上升。在很多地 方，第二财政早已超过正常意义上的依靠 税收和公债所取得的财政收入。据国务院 发展研究中心的一份调研报告显示，在一 些地方，土地直接税收及城市扩张带来的 间接税收占地方预算内收入的４０％，而土 地出让金净收入占政府预算外收入的 ６０％以上。 ‘土地财政”上，一些地方政 府最核心的做法是土地整理，就是政府运 用行政权力把集体所有或其他用途的土 地整合后，进行招标拍卖，价格就会翻几 番。虽然土地财政收入可以解决政府的财 政困难，但却违背了客观的土地定价方 法，不是长久之计。 土地资源的价格可以分为使用权价 格和所有权价格，前者即为地租。马克思 基于对地租质与量两个方面分析，将地租 分为质的方面的绝对地租和量的方面的 级差地租两种形式。绝对地租是指由于土 地私有权的存在，租种任何土地都必须缴 纳的地租，其实是农产品价值超过社会生 产价格以上的那部分超额利润，即土地所 有者凭借土地私有权的垄断所取得的地 租。级差地租是指租佃较好土地的农业资 本家向大土地所有者缴纳的超额利润。这 个超额利润是由优等地和中等地农产品 口文／崔春芳乔涵 （包头市土地储备中心 内蒙古・包头） 的个别生产价格低于按劣等地个别生产 价格决定的社会生产价格的差额决定的。 绝对地租是优、中、劣各类土地必须交纳 的地租。地价理论是建立在地租理论的基 础上的。地价是地租在土地交易中的价格 反映。土地价格的确定，实质上是通过分 析造成地租差异的各种因素，寻求地租量 的多寡，并将其资本化。根据土地收益定 价理论，地价是土地纯收益的资本化，用 公式可以表述为：地价＝纯收益／还原利 率。由此可见，土地作为一种特殊的商品， 它的定价方式是有据可依的。然而，目前 我国现实的土地整理办法，却忽视了这一 规律，利用行政权力将土地整合后拍卖， 抬高土地价格，从何获得较高的财政收 入，造成了应然与实然状况的矛盾。 那么，为什么地方政府要大力依靠土 地财政来增加财政收入呢？主要成因如 下：第一，１９９４年以来，我国实行的分税 制改革存在一定的缺陷。财力过于集中中 央政府是土地财政形成的一个重要因素。 分税制改革让地方政府的财权集中到了 中央，而事权下放到了地方，地方财政支 出责任不仅没有相应减少，反而有所增 加。地方政府的财政收支平衡被打破，一 定程度上造成了地方政府的财政困难，地 方政府另辟蹊径，来“弥补”其改革的缺 陷，进行土地财政：第二， ‘土地财政”依 赖比较严重的应该是中部不发达城市和 沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发 达城市和新兴地区由于没有相关产业作 为支撑，经济不发达，企业的利润少，增值 税、营业税和企业所得税的数额较少。地 方政府没有充足的税收收入，“土地财政” 必然成为政府收入主要来源：第三，在财 政分权、政治集中的体制下，地方政府官 员具有通过做大ＧＤＰ和上缴财政收入来 显示政绩，以此获得晋升（或保住职位）的 激励，这种以ＧＤＰ和财政收入为核心的 政绩考核体制便成为地方政府追求土地 财政的内在动力。 由于违背客观经济规律，长期实施土 地财政会给我们的社会生活带来很多问 题。首先，土地财政恶化了国民收入分配， 抑制了民间投资。本世纪初，就有财政专 家研究提出，当时中国政府的各种收入 （财政收入＋土地财政收入）加起来，已占 ＧＤＰ的３０％以上，达到甚至超过发达国 家的水平。政府收入占ＧＤＰ比重过高，一 方面导致居民特别是农民收入增长缓慢， 另一方面由于政府购买的挤出效应抑制 了社会投资；其次，政府投资影响了产业 结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的 大量资金投向哪里，对产业结构的变化有 重要的引导作用。多年来，地方政府的土 地出让收入主要投向城市建设，刺激了建 筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民 用电器、民用五金、民用化工等产业的发 展，生产能力严重过剩。这条产业链基本 处于低端，过度的发展占用了大量社会资 源，与中央加快转变发展方式的方针背道 而驰；最后，土地财政对抬高房价有推波 助澜的作用。地价的不断攀升和房地产税 费过高都在一定程度上助推了房价的飙 升，而房地产税费最终会转化为商品房成 本，由购房者买单。 针对目前存在的问题，提出以下几点 政策建议：第一，地方政府必须摆脱对土 地财政和房地产市场的依赖。通过综合性 的配套改革，降低地方政府经营土地财政 的激励。建立多元化的公共投资机制，降 低地方政府谋求预算外收入的动机。地方 政府不能再作为地方经济建设的主导者， 而应该成为地方公共物品和服务的提供 者。在财政负担上，中央政府要适当增加 事权，如义务教育经费由中央政府承担， 这样既减轻了地方政府的财政负担，又能 减少因经济发展差异带来的教育投入差 囝 恰作经济与科技 叭 引 号上
我国地方政府的
‘‘ 土地财政”行为分析
徐德富涂云龙西南大学经济管理学院
【内客摘－Ｊｔ－］ 近年来我国面临的高房价和失地 农民问题都与地方政府土地财政行为有 关，本文着重分析地方政府土地财政形 成的原因，并提出几点解决地方土地财 政困扰的建议。
【关健词】 土地财政；失地农民；地方政府
税制改革前，地方政府的财政收人来 源主要是税收，随着税制改革的深化，税收 在地方政府收人中的比重日趋下降。同时， 我国经济的高速发展和中央政府事权的下 放，地方政府的身上的担子越来越重，土地 作为地方政府手中最大的一块可以自由支 配的经济资源，成为政府财政支出的保障， “土地财政”作为一种新型的政府运行模式 在全国广泛开展。
一、我国地方“土地政策”的现状 最近一些年来，在很多地方流行一种 “经营城市”的思路，其操作模式为，先由 政府“做地”，推出一个概念，例如科技园、 工业园，然后整理出一块土地拍卖，卖地所 得再用于搞当地建设。经建设后，土地升 值，带动周边地区土地价格上涨，政府又可 以通过卖地获得更多的财政收入，由此形 成了“良性循环”。通过这种方式，政府实 现了“不花一分钱，万丈高楼平地起”，这 也成为不少地方城市领导津津乐道的“经 营城市”之经验。 杭州近年来的很多大型建设项目就是 通过这种方式，实现“以小博大”。例如京 杭大运河综合保护工程，计划总投资超过 ２００亿元，但财政只投资５亿元启动资金， 其余的都将通过市场手段来筹资。杭州的 运河指挥部就是一个融资机构。具体做法 就是围绕运河申遗加大运河的保护和沿线 文物遗迹的恢复，这些“做地”工作使得运 河边的土地大大升值，政府拍卖这些土地 后，就能筹措资金再投人保护工程，由此形 成保护和开发的“良性循环”。 因为地方政府手中有了土地这块最大的 资源，可以招商引资，可以造新园、建新城， 可以采取招、拍、挂方式使其收益最大化。然 而随之带来的问题随之而生。一方面是高房 价，政府炒土地，使得开发商的成本急速上 升，随后体现在商品房的价格上，最终转嫁 给消费者 这也是自国家宏观调控以来，地 方政府的形象仅次于开发商，也沦为千夫所 指的境地的原因。另一方面是失地农民问 题，随着政府征收土地日益增多，失地农民 问题越来越严重。据《人民日报 披露：“目 前，全国失地农民总数估计在４０００￣左右，每 年还要新增加２００万”，按照 全国土地利用 规划纲要 ２０００年到２０３０年的３Ｏ年问占用 耕地将超过５４５０万亩。一般每征用ｌ亩地， 就伴随着１．５个农民失业，这就意味着我国 失地农民群体将从目前约４０００万剧增至 ２０３０年的１．１亿。专家保守估计，这其中有 ５０００万以上的农民处于既失地又失业的状 态，而从动态来看，这一数字最高可达８０００ 万人。各地因征地矛盾而激发的群体事件时 有发生，大量失地农民沦为种田无地、就业 无岗、低保无份的“三无游民”，已然是突出 的社会问题。一份来自国家信访局的资料显 示，国家信访局２００２年受理土地征用的４ｌｌ６ 件信件，大部分聚焦在失地失业问题上。农 民失地根本原因，就是一些地区大力开发经 济开发区，建工业园所致。根据国土资源部 土地利用管理司副司长束克欣讲，现在全国 各地，包括市县区村到处都在建工业园、开 发区、致使全国目前累计开发工业园、、开发 理论研拜ｔｈｅｏ ｒｙ ｒｅｓｅａｒｃｈ 一２００７年１月（下）一 区的面积已经达到了３万多平方公里，而这 正好相当于全国６６０个城市、建制镇现有的 建设用地面积的总和。 二 我国地方政府“土地财政”形成的原因 近几年来，中央对征地问题越来越来重 视，２０ｏ４年十月国务院发了２８号文件《关于 深化改革严格土地管理的决定》，此后中央文 件一个比一个厉害，条例一个ＬＬ－－个详尽，然 而地方政府毫无退出之意，反而在中央政府 严格控制下“顶风作案”。在现行体制下，地 方政府的财权事权不对等是其走上“土地财 政”道路的关键原因。 财权事权不对称体现在中央政府财权Ｅ 收和事权下放两个面。在中国，—个暂级政府 几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔 领域，地方政府需要庞大的财政支持。地方政 府不仅担负着地方社会的管理、兴力１地方社 会事业、保ｉＥ．ｔｔ￣￣会福利和社会经济发展 等职能，同时它还兼有辖区内相当庞大的国 有资产所有者职能。但在分税制改革后，中央 政府的做法是财权上收，事权下移。一方面， 中央政府把财政高度集中，在税收上降低了 地方政府所能取得的比重，这一点在划分税 收上表现得非常突出，营业税本来是—个税 源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业 改征增值税，不再征收营业税，这就削去了地 方的一大块ｔｔＬＸ，。另一方面，收入稳定、税源 集中、增收潜力较大的税收，都被列为中央固 定收入或中央与地方共享收入，例如，铁道、 银行、保险公司的营业税归中央财政。而留给 地方政府的几乎都是收入来源 稳定．税源 分散、征管难度大、征收成奉高的中小税种。 自从分税制改革以来，中央财政收人从１９９２ 年的２２．３％大幅度提高到２００２年的５５．７％因 而使得地方政府的税收成为“鸡肋”。 在事权方面，中央现在把更多的事权 下放给地方，设置经常让地方以地方税权为 代价来完成中央的某些政策。如中央制定的 支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、 经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技 术改造的优惠政策、支持义务教育计划等， 都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得 税等地方财力。这就造成了地方政府财政支 出比重过大，财政自给率下降。以经济发达、 税源充沛的浙江省为例，１９９３年，浙江的财 政自给率是１３３．２７％，１９９４年以后这一比 率大幅下降Ｎ６ｏ％左右，
关于中国地方政府土地财政问题的探讨
摘要：目前我国地方政府把土地作为增加财政收入的工具，对地方财政和土地资源的可持续利用造成不利的影响。分析了财政激励条件下地方政府的土地利用行为，并在环境保护视角下深入分析这些行为对地方财政和土地资源的影响。发现由于土地资源的稀缺性，地方政府以持续开发土地作为发展动力的“土地财政”不是一种可持续的发展模式，不能为地方政府带来稳定的财政收入，终将导致财政收入的枯竭。
关键词 地方政府 土地财政 环境保护 可持续利用
1994年分税制改革以来，我国的财政体制形成了“财权向上，事权向下”的格局。即财政的收入大部分收归中央，但财政支出权却层层下放。1995-2004年地方财政收入在总财政收入中的比重不足50%，但是财政支出的比重却逐年上升。1995-1998年地方财政支出占总支出的比重高达71%，而2005年高达74.1%。这种地方政府财政收入和支出的极端不平衡最终导致了“土地财政”的大行其道。
一、 土地财政的定义和形式
（一）土地财政的定义
关于土地财政的定义，许多专家学者给出了不同的界定。蒋省三指出，发达地方财政政府预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，发达地区的地方财政已经成为名副其实的“土地财政”。邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政主要依靠土地运作来增加收入，土地财政是增加财政收入的重要来源。岳桂宁认为，土地财政是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设资金的重要手段。候作前指出，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。
总结以上对于土地财政的定义，本文给出定义如下：土地财政是指地方政府为了缓解财政收入不足，利用手中的土地所有权和管理权，一方面通过土地出让获得直接收入，并以此作为财政收入的主要来源；另一方面是把与土地有关的税费收入作为财政收入的另一个重要来源。
（二）土地财政的形式
