1. 第一章 中国地方政府概述 《地方政府与政治》 马工程

二、按地方制度分类的地方政府
（二）自治性地方政府
自治性地方政府是指由当地民 众依法选举产生的地方政府
▲第一，它不由中央政府或上级政府任命或批准。
▲第二，自治性地方政府由权力机关和行政机关构成。自治性地方权 力机关运用的权力，来自于当地民众通过选举的直接授予。
基 ▲第三，自治性地方政府的地方行政机关不是国家的地方行政机关，
▲处于最高层级的地方 政府，直接受中央政府 的领导，它的权限更趋 广泛、全面，但是，直 接管理公共事务的范围 也相应减少，其大部分 行为更具抽象性。
第三节 地方政府的类型
二、按地方制度分类的地方政府
（一）行政性地方政府
▲行政性地方政府由中央政府或上级政府任命产生，其行政首长由 中央或上级政府任命，其权限范围大小取决于中央政府或上级政府 的授予，其管辖事务的范围除了只能由中央政府承担（如国防、外 交、货币、金融等）的以外，其他都可由中央政府授予。

（一）人民委员会
第一时期：1954年至“文化大革命”时期
▲1954年《宪法》和《地 方组织法》对中国的地方 政府体制和组织结构作出 明确的规定:地方人民代表 大会选举产生地方人民委 员会。地方各级人民委员 会是地方各级人民代表大 会的执行机关。
▲人民委员会在这一时期出现四 方面变化：一是撤销乡政府，由 人民公社取而代之；二是实行市 管县的体制，规定直辖市和较大 的市可以辖县并直接管理；三是 地方政府机构迅速增长，直接介 入经济工作；四是地方政府部门 除受本级人民委员会领导之外， 还要接受上级人民委员会相应工 作部门（即主管部门）的领导。 双重领导体制促使各级地方政府 机构迅速膨胀。
▲地方各级人民政府每届任期五年。 地方各级人民政府对本级人民代表 大会负责并报告工作。 ▲县级以上的地方各级人民代表大 会设立常务委员会。县级以上的地 方各级人民政府在本级人民代表大 会闭会期间，对本级人民代表大会 常务委员会负责并报告工作。 ▲地方各级人民政府对上一级国家 行政机关负责并报告工作。地方各 级人民政府都是国务院统一领导下 的国家行政机关，都服从于国务院。
（三）人民政府
第三时期：1979年以后
▲《中华人民共和国宪法》经 过1978年和1982年两次修改， 1979年又通过了新的《地方 组织法》，地方政府的组织结 构发生了较大的变化。 ▲特别是1982年《宪法》， 明确规定了人民政府体制就是 地方政府体制，即地方各级人 民政府是地方各级国家权力机 关的执行机关，是地方各级行 政机关。
一般目的
特殊需要或 局部需要
▲作为一个地方政府，香港特别行政区政府具有一般地方政府所不 具备的功能：通过高度自治来实现“一国两制”。
第三节 地方政府的类型
一、地方政府的类型划分
（三）地方政府层级结构中的角色
▲单一制国家中除极个别“袖珍国家”仅有一个政府层级外，都 设置地方政府层级为二级或为三级；一些面积大、人口多的国家， 地方政府的层级也有设四级的，个别国家还有超过四级的。
第一节 地方政府的产生与演变
三、中华人民共和国成立以后的地方政府
（二）革命委员会
第二时期：“文化大革命”时期至1978年
▲1966年“文化大革命”开始后，人民委员会被革命委员会取代。 所谓革命委员会，就是由军队代表、干部代表和群众代表参加的 “三结合”的地方全权性的政权机构。
▲1976年秋“文化大革命”结束一直到1978年，五届全国人民代表 大会第一次会议通过的《宪法》仍然规定：“地方各级革命委员会， 即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地 方各级国家行政机关。”
第二节 中国地方政府的内涵与特征
一、中国地方政府的内涵
▲我们现在论述的地方政府，是××人民政府简称，仅指地方行政 机关，是地方权力机关的执行机关，与司法机关分离。地方政府内 涵主要承载地方政府权力结构的疏密、强弱、大小关系的变迁。
（一）秦汉到隋朝时期地方政府职权关系 （二）唐及宋辽金元时期地方政府职权关系 （三）明清及民国初期地方政府职权关系 （四）南京国民政府时期地方政府职权关系 （五）中华人民共和国成立以后地方政府职权关系
▲处于最低层级的 地方政府，直接面 对社会与民众，对 辖区公共事务承担 直接的责任，但管 理公共事务的范围 相对有限；
▲处于中间层级的地方 政府，是一个国家最基 本的政府层级，管辖的 范围较为广泛，管理权 限也相对齐全，一般有 执法权，有的还有立法 权，但其中有相当一部 分事务交由下级地方政 府完成；
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（一）地方政府角色的双重性
▲各国地方政 府一般都具有 执行性职能和 领导性职能。
▲所谓执行性职能是指地方政府执行国家法 律，执行中央政府的政策指令，推行中央政 府的决策。
▲所谓领导性职能是指地方政府在其辖区内， 都以地方法人的身份对行政事务进行管理、 指导、协调，以保证和促进地方社会和经济 的顺利发展。
▲郡县制起源于春秋，形成于战国，全面推行于秦始皇 统一天下。郡县制标志着中国地方政府制度的形成。
第一节 地方政府的产生与演变
一、古代中国的地方政府
（二）中国古代地方政府制度变迁
▲1. 秦汉到 隋朝时期，郡 县二级制向三 级制演变
▲2.唐宋辽 金元时期，地 方政府从二级 制到三级制的 演变回复
以行政区划与 行政层级的变
第一章 中国地方政府概述
本章主要内容
第一节 地方政府的产生与演变
一、古代中国的地方政府 二、近代中国的地方政府 三、中华人民共和国成立以后的地方政府
第二节 中国地方政府的内涵与特征
一、中国地方政府的内涵 二、中国地方政府的特征
第三节 地方政府的类型
一、地方政府的类型划分 二、按地方制度分类的地方政府 三、按设置目的分类的地方政府 四、按层级分类的地方政府
从实践上 看，中央 政府或者 上级政府 授权上可 能存在两 种倾向
▲如果授权范围过大过广，会助长地方势力，导致 割据、分裂的不良后果；
▲如果授权范围过窄过小，地方政府就难以完成所 承担的职责，更难以应付意外的突发事件。
▲于是，中央与地方的权限如何分配恰当，成为行 政性地方政府治理中的一个难题。
第三节 地方政府的类型
迁为主线
▲3. 明清地 方政府从多级 制到三级制或 短期二级制变 化
第一节 地方政府的产生与演变
二、近代中国的地方政府
（一）北洋军阀时期的地方政府形式 ▲北洋军阀时期是中国近代史上军阀割据、征战不休的大动荡 时期。中央政府派系林立，政权变换频繁，各地大小军阀争权 夺利、混战不休，“地方政府成为他们割据称雄的工具”。
▲另一方面，地方政府往 往还隶属于同级权力机关， 地方政府机构的主要成员 一般由地方同级权力机关 直接或间接选举产生，地 方政府要对地方立法机关 负责，受其监督。
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（二）地方政府职权的有限性
一是管 辖的地 域范围 的有限 性。
▲从空间上讲，地方政府只能在其所管辖的行 政区域内行使权力，不能超越行政区域；
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（三）地方政府功能的全面性
中国古代地方政府无非在集权与分权两大治国思路中摇摆前行。
▲汉代:郡守职权极大，全面负责一郡的行政、司法、军事等事务，并成 为汉代地方施政的基本原则。 ▲隋唐五代时期:地方政府权力受到一定限制与削弱。但是，地方政府照 样有权过问地方人事权、司法权、财政权与军事权。 ▲唐代地方政府:设置了司功参军事、司仓参军事、司户参军事、司兵参 军事、司法参军事、司土参军事等职能部门，对辖区内的教育、财政、 民政、军政、司法、基础设施等事务进行全面管理。 ▲清朝:一个县令，品秩仅为七品，但身在辖境之内就是“一人政府”， 主管着税收、司法、治安、教育、福利、公共工程等。古代地方司法一 直是依附在地方政府身上的附庸，没有独立地位。
▲从纵向而言，地方政府既具有程度不同的服从性，又具有相对的 独立性，一般都扮演着执行与被执行、领导与被领导、调控与被调 控、指导与被指导的双重角色。
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（一）地方政府角色的双重性
在我国，地方政府具有明显 的双重隶属关系。
▲一方面从属于中央政府， 必须在它所设定的权限内活 动。中央政府可以创设或解 散地方政府机构，也可以增 减地方政府的职能权限，还 可以依法直接决定地方政府 首长的任免去留；
▲地方政府单一管理 体制转由中央政府和 地方政府双重管理体 制。废除了府、厅、 州，在省与县之间增 加道一级政府，形成 “省、道、县”虚三 级制行政体制，省管 道、道管县。
▲道是省与县之间的一级政府 组织。县是道之下的地方行政 机关，县以下主要设城镇、乡 等地方自治组织，因此，县又 可以视为地方自治组织的上级 主管机关。《划一现行各省地 方行政官厅组织令》规定县政 府长官称为“知事”，县政府 称为“县知事公署”。
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（四）地方政府权力的非主权性
▲当代中国是单一制国家，国家主权由中央政府行使，地方政府 的权力来自于中央政府的授予
▲地方自治权实质 上是中央政府对地 方政府自治事务管 辖权的授予
▲正是由于这种授予，自治的地方政府才有 权以自己的名义、按自己的意愿管理公共事 务，自治权并不是自治的地方政府固有的权 力。地方政府拥有的自治权不具有主权属性。
度
制度中的法律地位，还展示了地方政府之间横
向关系的协同方位。
第三节 地方政府的类型
一、地方政府的类型划分
（二）地方政府的设置目的
▲地方政府治理国家部分地域，以实现当地的社 会稳定、人民富裕和经济繁荣，从而维护和巩固 国家的政治统治。
▲形成了设置地方政府目的的差异性。不同设置 目的的差异性就会形成不同类型的地方政府，它 具体反映在地方政府的单位名称、功能定位上， 同时反映在体制、管理机制上，或者反映在职权 范围的设定上。这就直接影响到相关地方政府的 机构设置、职责重点和运作方式。