关于中国电力体制改革的思考

关于中国电力体制改革的思考

我国电力工业是国民经济的基础产业，在推进电力体制改革过程中，电力工业保持了快速发展，有力地支持了国民经济和社会的发展。但是，我国电力体制改革所取得的成果只是阶段性的，当前出现的新问题中尤其是电价的平衡、煤电的合作、新能源的开发及厂网分开后的管理体制等，都反映出我国新一轮的电力体制改革迫在眉睫。就此笔者分析了这些存在问题，并结合了美国等发达国家电力改革经验，提出以科学发展观为指导推进中国电力体制改革。

关键词：电力 体制 改革 电价

电力工业是国民经济的基础产业，是经济发展和社会进步的重要保障。“十一五”期间，我国电力体制改革取得重大进展，2007年的发电装机容量为7.13亿千瓦，发电量为32777亿千瓦时，是改革开放之初的1978年的13.48倍和13.78倍。在推进电力体制改革过程中，电力工业保持了快速发展，有力地支持了国民经济和社会的发展。但是，电力体制改革所取得的成果只是阶段性的，改革任务尚未全部完成，又出现了一些新情况和新问题，尤其是电价的平衡、煤电的合作、新能源的开发及厂网分开后的管理体制等等。在“十二五”期间，需要借鉴国际成功改革经验，把电力体制改革继续推向深入，促进电力工业持续健康发展，确保人民群众得到质优价廉的电力服务。笔者建议决策层需要注意如何正确处理好国内国情与国外电力改革经验关系；如何成功推进电价改革；如何完善电力监管立法、健全法制、推动改革；如何科学监管、法制监管为企业创造良好的市场环境以及未来要重点发展新型能源发电产业。

国外电力改革的相关经验

电力体制改革是迄今为止世界历史上规模最大的一次单个工业重组。由于牵涉面广，极其复杂，尽管电力体制改革已经进行了十几年，但改革结果却千差万别。本文选择智利、美国作为典型事例分析。

（一）智利电力改革

智利自20世纪70年代后半期开始了电力工业的私有化的改革，是世界上第一个进行广泛电力改革，并取得成功的国家，已成为各国效仿的典范。1982年智利颁布了以自由化为着眼点的电力法，降低电力工业的集中化程度，之后开始重组电力工业，将发电厂、输电系统、配电系统私有化，并建立了批发竞争型电力市场。通过私有化，智利电力工业和运营效率得到显著提高，投资与需求协调

发展，输配电损耗状况也得以改善，到2003年电力工业市场化改革在诸多方面已基本成熟。

从智利的电力改革中，可以得到一些经验与启示：

从垂直机构管制方式转变到放松管制，关键是控制过程。正确处理动态过程中电力系统的可靠性和经济性中的升降问题，做到有序平稳。电力工业的市场化是大方向，也是新事物，初期的成功或失败都可能出现，但放松管制取得成功的几率更大。一些“重新管制”、“放松管制必生危机”等悲观观点不正确，减缓市场化的合理进度反而会减少改革应获取的效益。电力改革必须坚持政府主导，立法先行，监管内容和方式要适应改革情况。各国电力改革的方向和目标基本一致，但改革的内容、方法和步骤不尽相同。电价改革是电力体制改革的中心和关键，必须与电力体制改革同步。

智利的电力工业市场化改革是在以往的机制运行良好时候进行的，属于未雨绸缪。改革后的智利电力系统的效率在原来基础上提高了好多，并降低了终端用户的价格。智利电力市场取得了预期效果：除了受到水情以及燃料价格的影响外，电价基本平稳，且接近长期边际成本。私人资金踊跃投入到电力行业，不仅有力支持了每年6%的负荷增长率，而且使私人发电公司获得了客观的赢利。总体上讲，智利的电力改革是成功的，值得我国学习。

（二）美国电力体制改革

美国电力工业概况。美国拥有世界上规模最大的电力工业，1997年全国装机容量为79162.0万千瓦，年发电量为34831.1亿千瓦时。在美国发电能源构成中，核电在80年代得到迅速发展，1997年其比重增至18.05%，但火电仍然是最主要的发电能源，1997年美国火电装机容量为58754.0万千瓦，火电发电量为24812.0亿千瓦时，占总发电量的71.24%。

在改革前，美国的电力部门基本上发展成为纵向一体化的地区性垄断企业，电力供应的主要组成部分—发电、输电、配电和零售供应都由同一家电力公司掌握，这些公司在一定的地理范围内享有向居民、商业和工业消费者供电的特权。

美国电力体制改革过程。美国电力工业改革最初的兴趣开始于零售市场价格较高和批发与零售差异较大的那些州。在这些州中，特别对于零售竞争，改革的政治压力来源于工业用户、独立发电商和可能的市场参与者们的游说活动。

1978年，美国联邦政府以法律的形式正式允许独立发电企业出售电力，从而使独立发电商迅速增加，但独立发电商进入电网受到公用事业控股公司法案的限制。为此，1992年，美国颁布了新的《能源政策法》，规定所有的电力公司必须提供输电服务。1992-1996年，虽然部分州允许电力的转运服务，但能源法案并未达到预期的效果。1996年联邦能源管理委员会（FERC）出台了888号和889号法令，详细规定了开放准入输电服务价格和辅助服务价格，并且规定发电和输电必须从功能上分离，所有的发电商得到一样的待遇。FERC的888号和889号

法令的颁布产生了显著的效果。在美国形成了一些比较成功的电力市场如PJM和纽约ISO。但与此同时，还有一些问题没有得到很好的解决，比如输电价格的定价等。为解决这些问题，FERC把注意力集中在通过发展地区输电组织RTO（Regional Transmission Organization），从输电网中获取最大的区域效益（1999年签署的2000号法令）。

（三）西方国家电力体制改革成功经验总结

1.明确的改革目标是电力体制改革成功的首要条件：智利、美国等国家在进行电力体制改革中，首先都制定了细致完备的电力改革立法，经过周密的技术和思想准备，建立起良好的论证的长期执行计划，先期洞察电力市场改革中可能出现的问题，前瞻性地建立切实可行的执行计划。同时在电力体制改革过程中建立了一个统一、协调的管理机构，层层跟进、组织落实，确保了政策执行到位。过去一直由政府主导的国家如英国和澳大利亚就出现了多头管理、体制不清、利益方相互搏弈，严重地阻碍了电力市场改革进程。

2.必须坚定不移地采用市场机制，遵照市场供求关系来确定市场统一批发，电价是电力市场成功的核心。因为竞争性市场可以提供强大的刺激来最小化生产成本，包括人员节省技术、更有效的修理、便宜的建设支出和明智的投资决策。过多的和不必要的行政干预或采用混合的系统，都将损害市场公信力，最终使得市场改革步履维艰。加拿大安大略和阿尔伯塔的电力市场改革就由于事先准备不足，在市场开放之初，电价飞涨，最终导致失败，政府被迫出面干预。

3.科学地打破传统电力工业的垄断包括横向和纵向垄断。许多正在进行改革的电力市场限制单个公司的市场占有率不能超过一定比例（如10%），否则要求该公司公开拍卖超出的装机容量。另外，对于以前由国家经营的电力工业，对国有发电、输电、配电、零售电售资产进行一定程度的私有化也非常重要。

推进中国电力体制改革的建议

加快中国电力体制改革，实现电力工业的跨越式发展，实现政府管电体制和管电方式的根本性转变。要认真研究经济发展目前所面临的新形势，新情况，完善电力市场化改革建设的思路，根据新的条件来制定正确的发展规划。当前及今后相当长一段时期，加快中国电力体制改革必须考虑以下因素：

（一）坚持市场化改革方向并选择借鉴国外电力体制改革先进经验

电力体制的改革首先就是市场化改革，电价改革是重点。国外电力市场建设已经走过了20多年的历程，遍及五大洲，先后有50多个国家确定了建设竞争性电力市场的改革目标，并进行了大胆的探索。总体来看，在电力工业的100多年的发展历程中，建立竞争性的电力市场还是一件新生事物，尚处于探索发展阶段，

各国的电力市场发展也并非一帆风顺。国内外电力发展的经验也一再证明了，实行市场化改革是促进电力工业可持续发展的重要途径。作为一直实行垂直一体化管理的中国电力，可以适当地借鉴英国或智利的发电、输电、配电相分开的做法。

（二）进一步完善电力监管立法、健全法制以推动改革

欧美等发达国家电力市场化改革成功的重要的因素之一就是立法先行，制度保障。而目前我国电力市场的法制建设与我国市场经济发展、电力体制改革相比已经明显跟不上步伐，特别是作为基础法的《电力法》，几经修改仍未确定，它已成为电力体制改革和电力监管的一大法律障碍，迫在眉睫。因此，要树立政府与市场有机结合、平衡和谐；因地制宜，区域与整体协调发展；社会公共性理念等新的立法理念，加快电力立法，并且在立法、执法、守法等方面保持同步，使得整个电力市场有一个良好的法制环境。

（三）科学监管、法制监管为企业创造良好的市场环境

针对当前我国电力监管的内容还存在很多不科学的地方，并且监管手段与国外发达国家相比有一定的差距。应在坚持国情的基础上，消化和吸收发达国家成功经验，确保监管的法定性，监管机构也依法设立，监管机构的职权、监管的任务，监管的内容和方式也是法定的，强调监管机构的独立性和社会性，维护整个社会的利益，实现社会的可持续发展。

（四）电价改革是电力体制改革的核心和重点

长期以来，我国电价的形成过程一直是由政府确定，煤电之争愈演愈烈，电价既没有反映电力企业的真实成本，也难以根据市场需求变化及时做出调整，缺乏市场化的价格形成机制成为电力体制改革一个难以克服的痼疾。当前在供需矛盾突出、资源短缺状况大环境下如何建立一个真正的市场主导的电价形成机制，是电力体制改革难以回避的核心难题。我们在电价改革中要稳步推进各项电价改革，在一个宽松的市场开放环境下，坚定不移地采用市场机制，遵照市场供求关系确定统一批发电价；积极引导消费者参与零售竞争电力市场中，消费者可以根据电价和服务质量选择他们的零售供电商，提高积极性，优化市场机构，创造出一个实行有利于节能环保、公平透明的、竞争性的电价市场环境。

（五）未来应重点大力发展新型能源发电产业

近年来，我国能源和电力供应短缺问题日益严重，应对危机，文章认为有二种途径：一是节能，二是扩能，既要大力倡导节能，更要设法增加能源供给，特别是发展包括风电在内的可再生能源。

综上所述，笔者认为政府决策层进行电力体制改革过程中，应正确处理好政府推动和市场运作、整体利益与局部发展、现实需求和长远发展、始终坚持市场化改革方向，稳健抓好电价改革问题，大力强化发展包括风电、太阳能在内的可再生能源的战略意识，明确可再生能源的战略地位。只要在电力体制改革过程中，