论官僚制的反功能李 智(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉,437211)摘 要:自韦伯提出理性官僚制的概念以来,许多学者对官僚制提出了批评,其中有一些学者提出了官僚制的反功能问题,认为官僚制不仅仅存在正功能,而且会产生反功能问题,如效率低下、繁文缛节、保守主义等等。
更有学者在官僚制反功能的基础上,提出来官僚制病理学研究的问题。
本文首先检视了官僚制的反功能及官僚制病理学研究。
其次在此基础上,尝试性地分析了官僚制的反功能及病理学研究对我国行政改革的启示。
关键词:官僚制;反功能;病理学中图分类号:D523 1 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2010)04-0041-04作者简介:李智(1976-),湖北嘉鱼人,武汉大学政治与公共管理学院博士生,广州大学公共管理学院讲师。
收稿日期:2010-05-15官僚制是马克斯 韦伯在其 社会组织与经济组织理论!一书中构建的一种理想的管理体制。
它以实现组织效率化为最高原则。
所谓效率,是指组织的成本效能。
成本表示组织资源的花费,效能则表示组织目标的达成。
组织对各种可行的方案进行比较,哪一种方案的成本效益率最有利,便选择哪一种方案。
官僚组织内的任何行为都具有目标导向性质,唯其如此,才能确认其具有合理性。
官僚制的特征主要有以下几方面:(1)分工与专门化。
这一特征是指科层管理结构为达成其目的,以特定方式分配其职务的各种规则性活动。
组织内部的工作很多很复杂,需要很多人合作共同完成,在职位上加以分工可以使每个人从事一份专门化工作,提高工作的熟练化程度,避免杂乱无序,以增进效率。
(2)规则和程序。
科层组织内部都有一套完备的规则系统,这些规则系统包括每一职位被赋予的权力和义务,这些规则被要求实际应用到每一个别事件中去。
(3)权威的层级节制。
组织内部依层级安排职位,全部职位形成一个角锥体,建立上下级节制系统,以确保对于上级指挥的服从。
(4)非个人取向。
组织内部各种行为都按统一的规定办理,不因人而异,不夹杂个人的情绪或偏见。
法规面前,所有个体一视同仁,任何决定,均应避开情感冲动或个人好恶,以有效达成组织目标为准绳。
(5)终身事业取向。
在科层组织中,职员以其所获得的技术资格被雇佣,并获得终身事业保障,以培养其成员对组织的忠诚。
组织内部所采取的晋升制度是以年资与成就并用为根据。
韦伯认为,从技术观点来看,纯粹的理性官僚制是能够最大限度地发挥效率的,因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段,在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越,它能够正式地应用于各种行政管理任务。
韦伯的官僚制概念一经提出,就引起了极大的争议,并且受到了激烈的批评。
其中部分学者提出了官僚制的反功能问题,对官僚制进行了批评,并力图对官僚制进行某种修正。
一、官僚制的反功能1、美国社会学家默顿,是结构功能主义的代表人物之一。
默顿的早期著作深受韦伯的影响。
这种影响主要表现在默顿对官僚制结构的讨论中。
他追随韦伯,对科层制的基本机构加以描述,认为官僚制的基本特征是:(1)它是一个正规的、合理组织的结构;(2)它包含一个明确规的活动范围;(3)这些组织的活动与目标有完美的联系;(4)组织的领导机构并入整体的科层结构;(5)科层制度的社会分层是等级制度;(6)官僚制度中的个人责任与特权由限定的和特殊的角色所规定;(7)权威属于官方而不属于个人;(8)人与人的关系被正式确定。
但是默顿并没有停留在对结构的描述上。
相反,制度或结构对个人行为的影响是默顿所主要关心的问题。
在韦伯研究的基础上,默顿提出了社会结构的功能与反功能问题。
他认为,∀功能就是观察到的那些有助于一定系统之调试的后果。
反功能就是观察到的那些削弱系统之调试的后果。
还有那种非功能后果的实际可能性,即后果与所考察的系统完全不相关。
#[1]默顿假定,∀当现存社会结构总后果的静差额显然是负功能时,就会产生一种强烈的、明显的要求变迁的压力。
#[1]默顿在对官僚制的结构作出描述后,利用他首次提出的正功能与反功能的概念分析了官僚制结构的反功能问题。
在 官僚制结构和人格!中,默顿明确提出了官僚制结构的反功能问题。
他认为:41 云南行政学院学报 2010年第4期模式化的职责对科层人员是情感压力,而这样的情感压力是有安全线的∃∃而且,如此强调将导致情感从组织的目标转移到规则所要求的行为细节。
规则原本只是手端,现在却变成了终极目标;当∀工具性价值转变为终极价值#时,就会出现人们所熟悉的目标置换。
无论在什么情况下,纪律(常常被等同于规则)不被看成是针对具体目的的手段,而是变成了科层人员所在组织的直接价值观。
[1]默顿认为导致目标转换有四个主要原因。
第一,科层制的规则和规范要求功能价值以外的象征意义。
遵守规则能得到奖励;违反规则会受到惩罚。
第二,对规则的了解程度形成了规则专家。
而科层人员的团队精神又有赖于团体成员对规则的具体理解。
第三,非人格化。
认为为了满足顾客具体要求而表现的规则弹性都会被指责为偏袒,因为没有做到所有顾客一视同仁。
最后,因为政府机构不存在竞争对手,所以,政府机构的顾客舍此别无他途。
[2]2、法国社会学家克罗齐埃在对科层制的反功能的分析。
法国社会学家克罗齐埃在谈到官僚制的反功能时提出,官僚制制结构应该被理解为天生的低效率,而不是有效率的管理手段。
通过非等级权力关系产生的观察,克罗齐埃建立了官僚制过程的一般理论。
理论的核心就是克罗齐埃所称的∀官僚制反功能的怪圈#。
怪圈中的第一个要素是非人格发展的广度。
非人格规则对各种职务的细枝末节和职务担任者在最大多数可能情况下应遵循的行为都做了最详细的规定。
克罗齐埃认为,由于这些规则的存在,组织的每一成员都得到保护,既不受上级压力的侵扰也不受下级压力的侵扰。
但是这种保护也是一种隔离,其后果也是双重的。
一方面,成员被夺走了一切主动,完全服从外界强加给他的规则,另一方面,他又完全摆脱了一切个人从属的束缚。
他不怕任何人,从这个角度上说,他几乎处于完全独立的地位,就仿佛他并未受雇于人。
这种人际关系使得上下级关系失去其情感上的重要性,无论对上级而言,还是对下级而言。
怪圈中的第二个要素是决策的集中化。
克罗齐埃认为在科层组织体系内,决策权往往置于人们更重视的有关组织功能目的的内部∀政策#体系处于稳定状态的那些地方。
这样,解释和完善规则的决策权与更改和新制定规则的决策权,都离执行单位越来越远,或者说都离将执行这些决定的一级越来越远。
怪圈中的第三个要素是各等级类别的隔离和群体对个人的压力。
由于一整套非人格规章制度的发展和决策的集中化,上级自行干预的可能性被排除,下级个人施压的可能性也与之同归于尽,这就造成了一个非常严重的后果,它构成了科层组织体系的另一个基本特征:每一等级类别,每一个分层,无论上级还是下级,都将与其他分层完全隔离开来。
怪圈中的第四个要素是平行权力关系的发展,引发了对新规则和更集中决策的需求,进而弱化了垂直命令,并为非等级影响开辟了新的空间。
克罗齐埃总结到:官僚组织最主要的特征是:由于我们上面分析的四个特征的存在而产生的困难、成绩不佳和失望,最终使新的压力得到发展,这些压力又加强了造成这些困难、成绩不佳和失望的非人格化和集权化的氛围。
换言之,一个科层组织体系是这样一个组织体系:它的平衡建筑在一系列相对稳定的恶性循环上,它在非人格化和集权化的氛围中得到发展。
[3]3、布劳对官僚制反功能的分析作为默顿的学生,布劳承袭了默顿对官僚制反功能的分析。
布劳认为,官僚制的反功能有三点。
反功能之一是来自于规则和规范运用中的过分刚性,过分刚性导致官僚制无力回应外界发生的变化和组织的成长,因而无力满足完成任务的基本需求。
布劳引述了三个模型,前两个模型就是前文分别介绍的默顿以及克罗齐埃的模型。
第三个模型是梅耶提出的,认为,理性管理限度导致了变化和不确定环境下科层制无限增长。
反功能之二是保守主义和对革新的抵制。
布劳认为,官僚制是管理的强有力工具,官僚制一旦建立,便总是运用其权力维护其地位,而不是促进变迁和革新。
关于这一点,美国行政学家尼古拉斯亨利认为,官僚权力的一个主要形式就是保持自己权力的权力。
[4]反功能之三是官僚制能够固化甚至强调社会阶级裂痕的倾向。
布劳认为,组织条件和组织提供的岗位类型产生有影响的人格,并因此影响到获得岗位维护的机会。
随着时间的推移,组织条件强化了社会的分层。
热门岗位需要更多的技能,更容易升迁;而事务性岗位不需要技能,很少获得升迁。
所以,尽管官僚制结构会使社会差别层级化,同时,官僚结构也会给工作在科层组织中的人们创造了不同的生活机会。
最后,布劳总结到:我们讨论了科层制一些反功能,包括低效率、保守性、对变革的抵制,以及对社会阶级差别的固化。
这些反功能提醒我们要注意,甚至进行更正;但这决不意味着科层制完全是反功能的,也没有能力做出积极的贡献;无论在私营还是在公共机构都是如此。
必须要讨论的是,能否获得并实施克服科层制反功能的机制。
[2]由此可见,由于默顿开创了官僚制的反功能研究。
此后,包括布劳、塞尔兹尼克、古德纳以及法国社会学家克罗齐埃推进了官僚制反功能的研究,从而构建了官僚制的反功能理论。
这为后来的官僚制病理学研究奠定了基础。
二、官僚制病理学研究病理学(Patho logy)是研究疾病的病因、发病机制、形态结构、功能和代谢等方面的改变,揭示疾病的发生发展规律,从而阐明疾病本质的医学科学。
学术界对于官僚制的病理研究始于部分学者研究官僚制的负功能。
戈姆利以及凯登提出了官僚制的病理学问题,探讨官僚制的病因和发病机制。
尤其是戈姆利提出了一个特别有用的分析框架。
戈姆利提出了所谓的两代官僚制病理学。
他认为,第一代官僚制病理学主要包括:客户主义,即公共机构偏袒于42特殊的客户集团而不是服务于公共利益;渐进主义,即公共机构抵制变化,仅仅容忍对现状的轻微的修改;霸道,即公共机构在与个体打交道时表现出霸道和反复无常;帝国主义,即公共机构不考虑成本约束而寻求扩大资源;狭隘主义,即公共机构仅仅集中于有限的目标而错过了大的目标。
戈姆利进一步认为,改革第一代官僚制病理学却导致了第二代官僚制病理学的产生。
第二代官僚制病理学主要包括:统计主义:即公共机构集中于产量而不是结果,为了产生创造了进步幻觉的统计数字;程序主义,即公共机构采用统一的程序,为了反驳任意和不公平的指控;规避:即公共机构通过避免引起质疑的行为而逃脱限制;失败主义:即公共机构面对严格的控制和痛苦的侮辱而放弃公共利益。
戈姆利认为,第二代官僚制病理学很大程度上是对官僚制进行抨击的产物。
波兹曼归纳了四种关于官僚制病理学的理论。
第一种模型是目标模糊模型。
目标模糊模式认为,官僚制的负功能是因为官僚有着模糊的目标。
目标模糊模式反映了公共组织有着模糊不清的目标,官僚制的失败由于不清晰的目标引起。
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