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行政组织学（客观题：11分；名词解释：3*5分=15分；简答题：3*8分=24分；论述题：15分；案例分析：46分。
）第一讲：行政组织的概述一、组织的概念1、结构论。
组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度，而构成的人的集合。
(1)组织必须具有目标；(2)没有分工与合作也不能称其为组织；(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。
2、行为论。
组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统3、系统论。
组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。
4、管理论。
从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。
★二、行政组织的含义和特征含义：（广义）为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。
特征（狭义）仅指政府系统（1）政治性（阶级性、决策性），阶级性是国家行政组织的本质特征（2）社会性（服务与管理），社会性是行政组织的基础，①为执行宪法和法律服务；②为一定社会公众的利益提供条件或保障，为社会提供公共产品和服务。
③制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调（3）权威性（约束与强制），政府行政组织作为国家权力机关的执行机关，代表国家行使这种权利，是国家权力的具体实行者、体现者，在宪法和法律范围内，在行政组织的权责范围内，不允许其他任何组织团体个人与之抗衡，强制服从是行政组织权威性的突出特征（4）法制性，其一，行政组织本身的法制性。
组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序。
其二，行政组织管理社会公共事务的法制性。
（5）系统性（结构与有序性，其一，结构性。
五、论述题1．威尔逊对行政学最大的贡献是什么？联系实际谈谈你对此的认识.2．古德诺是如何看待“政治与行政"二分法的？联系实际谈谈你对此的认识。
3．理论联系实际阐述你对韦伯“官僚制"的理解。
4．泰勒的科学管理理论的主要内容是什么？联系实际谈谈你对此的认识。
5．结合实际谈谈你对怀特关于行政环境与行政管理关系论述的认识。
6．古利克对政府和行政问题的探讨有哪些主要方面？联系实际谈谈你对此的认识。
7．巴纳德如何对组织定义？他所说的“组织”具有哪些要素和基本特点？联系实际谈谈你对此的认识。
8．理论联系实际阐述西蒙提出以决策行为去研究行政学的理由。
9．理论联系实际分析一下林德布洛姆推行渐进决策的原因。
10．理论联系实际阐述维尔达夫斯基关于预算的概念。
11．沃尔多如何论述官僚制与民主之间的关系？联系实际谈谈你对此的认识。
12．理论联系实际论述“新公共行政学”在理论研究方面对当代公共行政的发展所做的重要贡献。
13．德鲁克的目标管理理论有哪些基本内容？联系实际谈谈你对此的认识。
14．理论联系实际阐述奎德眼中政策分析的必要性.15．布坎南所说的“政府失败”是什么意思?你怎么看他对这种失败根源的分析？16．在库珀看来，实现行政伦理行为的途径有哪些？联系实际谈谈你对此的认识。
17．霍哲认为政府公共部门有哪些回应性障碍?联系实际谈谈你对此的认识.18．联系实际谈谈你对古德塞尔提出的政府改革的原则的看法。
五、论述题1．威尔逊对行政学最大的贡献是什么？联系实际谈谈你对此的认识。
威尔逊最大的贡献就在于提出了政治—行政二分法并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。
威尔逊对行政管理的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的.就其与政治的关系而言，一方面行政管理不同于政治；另一方面行政管理与政治又密切相关.至于行政管理与宪政制度的关系，他认为尽管“从政治哲学的角度着眼,行政学的研究是与宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起的。
浅析韦伯科层制理论的结构特征[摘要]科层制(或官僚制)具有正反两个方面的功能:科层制组织的有效率的正功能和缺乏适应性和灵活性的反功能。
因此,重要的是完整地、科学地理解科层制。
韦伯提出科层制结构特征有:根据组织目标进行劳动分工并实现专业化,实行等级制原则,建立合法权威。
科层制通过稳定的规章程序运作,科层制的职位占有者具有非人格化的理性特征。
在我国科层组织有自己的典型特征:权力过于集中、机构重叠、权责不分和组织行为缺乏理性。
客观全面地了解科层制基本理论及它的优缺点,对我国企业生产管理有重要的意义。
[关键词]科层制;组织结构;理想类型一、科层制的科学含义对于英文Bureaucracy一词,一般译为“科层制”,或译为“官僚制”,两种译法虽然反映了使用者或者“价值中立”,或者“价值偏好”的选择,Bureaucracy这个词是古尔耐在1745年首先使用的。
其字面的解释就是“官僚的统治”。
官僚制组织理论由德国著名的社会学家马克斯韦伯所创立。
韦伯的官僚制组织不是日常意义上的文牍主义效率低下的组织现象,而是指一种理想类型的组织结构的形态及其行为模式。
其中,合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素,以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。
现实中许多人仍然把“科层制”与“官僚主义制度”混为一谈,但“官僚主义制度”并不是真正的Bureaucracy 的组织原则和行为规范,而是我国目前各种行政机构中封建主义等级制的残余,或是虽然与科层制的管理形式有关,但体现的是其消极方面的东西。
关于科层制,从不同的学科视角出发,有多种多样的解释。
(一)指一种政治体制类型,19世纪时常使用的一种它是指一种行政职位为职业文官所占据(把持)的体制,通常这种体制是对世袭君主负责。
科层制与代议制政治体制相对应,后者指当选的政治官员对代表大会或议会负责,因此,密尔在其经典著作《代议制政府》中将科层制(体制)视为是代议制(政府)体制唯一严肃的替代物,并且评价了两种体制各自所特有的利弊,它属于比较政治学学科。
西方行政学说史-全国-0810总分：100一、单选题（共30题，共30分）1、被誉为“行政学的先驱”的是（）(1分)A:威尔逊B:马克斯·韦伯C:泰罗D:古立克2、韦伯指出，现代官僚组织主体的构成部分为（）(1分)A:技术人员、档案机构和层级组织B:技术人员、物资机构和层级组织C:行政人员、物资机构和档案机构D:行政人员、物资机构和层级组织3、古立克提出了一种“由上而下”的作法，其着眼点在（）(1分)A:分工和合作B:分工和控制C:合作和协调D:控制和协调4、福莱特认为，社会生活的最高表现为（）(1分)A:国家B:社会C:市场D:个人5、古立克将行政管理人员的主要职能概括为“POSDCORB”，其中，S代表（）(1分) A:计划B:组织C:人员配备D:指导6、巴纳德认为决策环境相关的因素包括（）(1分)A:战略因素和战术因素B:战略因素和补充因素C:战术因素和目标因素D:目标因素和补充因素7、巴纳德把刺激分为（）(1分)A:特殊刺激和一般刺激B:客观刺激和主观刺激C:特殊刺激和客观刺激D:一般刺激和主观刺激8、古立克本人的主要兴趣在三个方面：公共财政、人事管理和（）(1分)A:全能政府B:责任政府C:民主政府D:大都会政府9、在泰罗看来，最好的管理制度的基础为（）(1分)A:高工资和高劳动成本B:高工资和低劳动成本C:低工资和高劳动成本D:低工资和低劳动成本10、被说成是一个“天才的机匠，个性浮夸，一个具有进取性的、偶尔肆无忌惮的推进者”的是（）(1分)A:泰罗B:吉尔布雷斯C:法约尔D:布坎南11、林德布洛姆指出政治过程的四种基本形态，分别为等级系统、多元系统、讨价还价系统和（）(1分)A:价值系统B:价格系统C:市场系统D:事实系统12、在《政治与市场》一书中，林德布洛姆把“纲要式”决策称之为解决社会问题的（）(1分)A:模式一B:模式二C:模式三D:模式四13、在威尔达夫斯基看来，政府官员面对的挑战主要来自两大派别，即（）(1分)A:个人主义者和平均主义者们B:个人主义者和组织主义者们C:精英主义者和平均主义者们D:平均主义者和组织主义者们14、作为一个预算权威，威尔达夫斯基把预算简单明了地称为（）(1分)A:预期B:预测C:准备D:开始15、卡斯特在行政管理学上的最重要贡献是在行政组织理论方面以及在此基础上提出的（）(1分)A:平均思想B:竞争思想C:权变思想D:分权思想16、行政学作为一门正式学科诞生的标志为（）(1分)A:《行政学研究》的发表B:《行政学导论》的发表C:《科学管理原理》的发表D:《管理行为》的发表17、古立克将行政管理人员应该如何具体安排工作归纳为四个途径，即（）(1分) A:目的、过程、人员和地点B:目的、过程、控制和协调C:人员、地点、控制和协调D:人员、过程、控制和目的18、法约尔管理理论的核心为（）(1分)A:统一领导原则B:集中原则C:秩序原则D:等级制度原则19、法约尔把企业组织中的管理职能分为计划、组织、指挥、协调和（）(1分) A:整合B:沟通C:控制D:指令20、在麦格雷戈看来，领袖和周围环境的关系实质上是一种（）(1分)A:圆形的关系B:正方形的关系C:三角形的关系D:棱柱形的关系21、里格斯认为，传统社会就是（）(1分)A:单一性社会B:多元化社会C:功利性社会D:竞争性社会22、里格斯把“功能专一性的”社会叫做（）(1分)A:融合社会B:棱柱社会C:衍射社会D:发散社会23、西蒙把在一特定环境中将特定的价值最大化的正确行为，称为（）(1分)A:客观理性B:主观理性C:个人理性D:组织理性24、西蒙将决定前提分为（）(1分)A:假设前提和事实前提B:制定前提和执行前提C:价值前提和执行前提D:价值前提和事实前提25、在巴纳德看来，组织的存在取决于协作系统平衡的维持，这种平衡有两个条件：一是组织的有效性；二是（）(1分)A:组织的效力B:组织的竞争力C:组织的效率D:组织的效益26、巴纳德在其著作出版后把自己的主要贡献归结为“结构性”概念和（）(1分)A:“静态性”概念B:“动态性”概念C:“控制型”概念D:“协调型”概念27、福莱特把领导分成（）(1分)A:职位领导、个人领导和功能领导B:职务领导、组织领导和权威领导C:职位领导、个人领导和权威领导D:职务领导、功能领导和组织领导28、福莱特称权力即（）(1分)A:运用的能力B:共享的能力C:独占的能力D:成事的能力29、福莱特认为，解决社会冲突主要有三个途径，即一方占据上风、互相妥协和（）(1分) A:指挥B:协调C:整合D:共享30、在福莱特看来，群体过程的核心就是（）(1分)A:指挥B:让步C:创造D:控制二、填空题（共10题，共10分）31、威尔逊认为，行政学对不同政府所共有的行政管理规律进行研究，应该主要运用历史研究法和。
韦伯的官僚制与官僚主义提到官僚制，很多人都会把它和另一个词联系在一起，那就是官僚主义。
或者说，很多人会直接地把官僚制和官僚主义等同。
其实，官僚制和官僚主义是不同的两个概念。
首先，从定义上来说，韦伯所提出的官僚制，是指建立在知识的基础上、以行政效率为目标的一种科学理性的现代行政管理体制。
而官僚主义则有不同的定义。
［1］官僚主义不仅仅是一种思想作风，更是一种组织意义上的、制度性的现象。
就像现实主义、浪漫主义这些词一样，官僚主义揭示的更多的是思想层面的东西。
但与现实主义、浪漫主义不同的是，官僚主义与组织和制度密切相关。
有学者认为，［2］官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异。
最常见的表现是形式主义、文牍主义、命令主义等。
所以，从含义上看，官僚制与官僚主义就是不同的。
18世纪，法国重农主义学者维森特·德·古尔内，首次使用了“官僚制”这一概念。
但是，我认为官僚制在古希腊、罗马时就应该出现了，官僚制应与政治相伴相生，是构成政治活动所必不可少的组织基础和运行机制。
只不过古希腊罗马时期的官僚制没有显示出严格的组织体系和等级制度。
现代意义上的理性官僚制是由马克斯·韦伯提出的，［3］他说，官僚制是现代社会不可逃避的现代性命运。
现代官僚制的产生离不开资本主义的发展和社会分工的日益精细、专业。
而官僚制也一直发展至今。
对于中国的官僚制，韦伯曾作出这样的评价，中国的官僚制并不是真正意义上的现代官僚制。
而事实也确实如此。
现代官僚制是建立在法治和理性的基础上，且是社会生产力高度发展的结果。
中国的官僚制经历了原始社会、奴隶社会、封建社会和社会主义社会，我们所熟知的是经历了漫长时期的封建官僚制。
由于中国特殊的社会文化的影响，中国的官僚制存在着浓厚的人治因素，缺乏现代官僚制应有的理性精神和法治精神。
［4］从本质上说，中国的官僚制是剥削阶级思想和旧社会专制衙门作风的反映。
［5］有学者认为，科层化所引发的官僚主义和传统的官僚主义十分复杂地糅合在一起，构成了中国当代官僚主义的复杂形态。
政治学概论复习资料第⼆讲政治权⼒3.政治权⼒：（1）⼴义：政治权⼒就是权⼒现象与权⼒⾏为在政治领域的反映。
（2）狭义：政治权⼒指的是公共权⼒，即⾏为者（个⼈、群体或组织）在公共事务⽅⾯控制社会资源、从事社会活动，实现预期⽬标、影响相关⾏为者的能⼒。
4.政治权⼒的特征（1）政治权⼒具有公共性；（2）政治权⼒垄断了暴⼒的合法实⽤；（3）政治权⼒具有⼴泛性、深⼊性、弥散性和强制性的特点。
5.政治权⼒的来源和基础（1）客观要素：在政治权⼒形成过程中，外在于政治权⼒主体的促成因素和条件。
主要包括：①⽣产资料②物质财③暴⼒④其他要素（2）主观要素：指在政治权⼒形成过程中，政治权⼒主体⾃⾝的状况和条件。
主要包括：①能⼒素质②⾝份资格③理论与策略④组织6.权⼒与权威的关系（1）权⼒：影响他⼈的⼀种能⼒，表现为⼀种奖惩能⼒，来源于强制⼒。
（2）权威：影响他⼈的⼀种正当性，来源于理性的说服。
宗教信仰、风俗习惯、历史传统等都是权威的表现形式。
（3）联系：⑴都要求服从，都有⽀配的性质；⑵权威构成了权⼒的基础，权⼒的实现要依靠对于权威的运⽤；（4）区别：⑴对权威的服从是⽆条件的、绝对的；对权⼒的服从是相对的、有条件的⑵权威通常是不可更改的；⽽权⼒则要基于具体的具体的情势，不断地进⾏资源的重新分化组合，以达到最佳的均衡。
⑶权威的服从不要依靠强制和武⼒威胁，权⼒则要以武⼒为后盾。
7.政治权⼒的合法性⑴外在客观的合法性，如服从的习惯或习俗，以及强制性的法律；⑵内在主观的合法性，如被统治者发⾃内⼼的认为统治者有权指挥他们，⽽⾃⼰则有义务服从统治者；8.政治合法性的类型（1）传统型合法性（2）法理型合法性（3）克利斯玛型（个⼈魅⼒型）9. 政治权⼒有效性与合法性的区别（1）有效性是有条件的，合法性是⽆条件的；（2）有效性是物质上的，合法性是精神上、信仰上的；（3）有效性依靠的是政治权⼒对资源的垄断能⼒，合法性则依靠悠久的历史传统第三讲政治⽂化与政治社会化指⼀个国家中的阶级、团体和个⼈，在长期的社会历史⽂化传统的影响下形成的某种特定的政治价值观念、政治⼼理和政治⾏为模式。
题目简析官僚制姓名孙云龙学号************专业行政管理课程名称公共组织学任课教师毛立红摘要：理性官僚制又称科层制或官僚制，是由德国社会学家马克斯·韦伯提出在管理学著作中，几乎离不开官僚制。
中国的官僚制和马克斯·韦伯所说的官僚制，压根儿不是一个概念。
但是，由于都采用官僚制这个词汇，导致在相当一些书籍中，对韦伯式官僚制产生了中国式误读。
“官僚制”这一概念有两重含义。
韦伯在历史考察中所使用的是广义的官僚制概念，所以，在这个概念中包含着中国和西方古代的官僚制形式，而当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概念，是特指与近代社会一道成长起来的现代官僚制，即现代形式的官僚体系。
官僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象。
官僚及其官僚体制的全部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。
关键词：马克思·韦伯官僚制正文：一、官僚制的含义官僚制是中国古代王朝最主要的政权形式，其最初建立是在战国时期。
战国时期的变法运动使得各国的政治制度先后由宗法分封制转变为专职官僚制。
首先需要明确，官僚制是一学科术语，本身没有任何贬义的涵义。
官僚制严格的等级制、专业化客观上带来墨守成规、谨小慎微、按部就班等等，这是理性化的必然结果，这些负面效应会形成管理主义作风。
但是，官僚主义也不必然就是官僚制本身的负面效应，理性官僚制不太完善的政府中依然会存在官僚主义，甚至存在更为严重的官僚主义。
理性官僚制又称科层制或官僚制，是由德国社会学家马克斯·韦伯提出在管理学著作中，几乎离不开官僚制。
中国的官僚制和马克斯·韦伯所说的官僚制，压根儿不是一个概念。
但是，由于都采用官僚制这个词汇，导致在相当一些书籍中，对韦伯式官僚制产生了中国式误读。
中国式官僚制，产生于古代大一统专制国家。
官僚制的反功能与中国公共行政改革探讨自马克斯·韦伯提出官僚制概念以来，官僚组织在全世界就开始盛行，但是随着其应用与发展，官僚制的各种缺陷也日益明显，默顿开创了对官僚制反功能研究的先河，之后很多学者也陆续对官僚制的反功能进行研究，据此，在学者研究基础之上，分析官僚制的反功能并探究其对中国公共行政改革的启示。
标签：官僚制；反功能；公共行政；改革1国外有关官僚制反功能的研究1.1默顿关于官僚制反功能的研究美国社会学家默顿是结构功能主义的代表，他认为：官僚制很容易导致“训练造成的无能”，也就是说，一个人的能力不适当地起作用或在其他方面存在着盲点，在训练和技能基础上形成的行为虽然过去运用得很成功，但是“在一种已经发生变化的条件下，可能会产生不适当的反应”。
官僚制的效率只是针对例行事务，一旦特殊事情发生，既定条件改变，便反应迟钝，用伯克的话来说：“当人们正在适应一种不适应性时，他们可能不适应”，而默顿认为造成这种现象的原因主要是：首先，官僚制要求遵守规定本身倾向于转化为绝对的事情，而那些制定规定的人没有明确意识到这种情况有碍于迅速适应特殊条件。
其次，官僚制组织对纪律的高度依赖，这就要求官员必须遵从各种规章制度，以促使组织目标的实现。
但从另一方面来说对纪律的过分强调可能会导致这样一种结果，即有可能使得官员的情感从组织的“目标”转移到组织规则要求的某些行为细节上，坚持这些规则的要求最初被看成一种手段，但是渐渐地会转变成目的本身，把实现目的的手段变成目的本身。
工具价值成了最终价值，目的的重要性被手段取代。
官僚制的另一个特点是，容易形成一个独立的利益集团，而在这种组织中发展起来的集体精神和非正式组织，是一种典型的现象，他们常常使全体人员保护他们牢固的防守的利益，而不为顾客和选举产生的上级官员提供帮助。
官僚制中也过分强调组织关系的非人格化。
这很容易造成官僚与公众的冲突，因为官员在执行事务的时候，很有可能会忽略个别特殊的情况，漠视公众的需求。
论官僚制的反功能李 智(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉,437211)摘 要:自韦伯提出理性官僚制的概念以来,许多学者对官僚制提出了批评,其中有一些学者提出了官僚制的反功能问题,认为官僚制不仅仅存在正功能,而且会产生反功能问题,如效率低下、繁文缛节、保守主义等等。
更有学者在官僚制反功能的基础上,提出来官僚制病理学研究的问题。
本文首先检视了官僚制的反功能及官僚制病理学研究。
其次在此基础上,尝试性地分析了官僚制的反功能及病理学研究对我国行政改革的启示。
关键词:官僚制;反功能;病理学中图分类号:D523 1 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2010)04-0041-04作者简介:李智(1976-),湖北嘉鱼人,武汉大学政治与公共管理学院博士生,广州大学公共管理学院讲师。
收稿日期:2010-05-15官僚制是马克斯 韦伯在其 社会组织与经济组织理论!一书中构建的一种理想的管理体制。
它以实现组织效率化为最高原则。
所谓效率,是指组织的成本效能。
成本表示组织资源的花费,效能则表示组织目标的达成。
组织对各种可行的方案进行比较,哪一种方案的成本效益率最有利,便选择哪一种方案。
官僚组织内的任何行为都具有目标导向性质,唯其如此,才能确认其具有合理性。
官僚制的特征主要有以下几方面:(1)分工与专门化。
这一特征是指科层管理结构为达成其目的,以特定方式分配其职务的各种规则性活动。
组织内部的工作很多很复杂,需要很多人合作共同完成,在职位上加以分工可以使每个人从事一份专门化工作,提高工作的熟练化程度,避免杂乱无序,以增进效率。
(2)规则和程序。
科层组织内部都有一套完备的规则系统,这些规则系统包括每一职位被赋予的权力和义务,这些规则被要求实际应用到每一个别事件中去。
(3)权威的层级节制。
组织内部依层级安排职位,全部职位形成一个角锥体,建立上下级节制系统,以确保对于上级指挥的服从。
(4)非个人取向。
组织内部各种行为都按统一的规定办理,不因人而异,不夹杂个人的情绪或偏见。
法规面前,所有个体一视同仁,任何决定,均应避开情感冲动或个人好恶,以有效达成组织目标为准绳。
(5)终身事业取向。
在科层组织中,职员以其所获得的技术资格被雇佣,并获得终身事业保障,以培养其成员对组织的忠诚。
组织内部所采取的晋升制度是以年资与成就并用为根据。
韦伯认为,从技术观点来看,纯粹的理性官僚制是能够最大限度地发挥效率的,因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段,在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越,它能够正式地应用于各种行政管理任务。
韦伯的官僚制概念一经提出,就引起了极大的争议,并且受到了激烈的批评。
其中部分学者提出了官僚制的反功能问题,对官僚制进行了批评,并力图对官僚制进行某种修正。
一、官僚制的反功能1、美国社会学家默顿,是结构功能主义的代表人物之一。
默顿的早期著作深受韦伯的影响。
这种影响主要表现在默顿对官僚制结构的讨论中。
他追随韦伯,对科层制的基本机构加以描述,认为官僚制的基本特征是:(1)它是一个正规的、合理组织的结构;(2)它包含一个明确规的活动范围;(3)这些组织的活动与目标有完美的联系;(4)组织的领导机构并入整体的科层结构;(5)科层制度的社会分层是等级制度;(6)官僚制度中的个人责任与特权由限定的和特殊的角色所规定;(7)权威属于官方而不属于个人;(8)人与人的关系被正式确定。
但是默顿并没有停留在对结构的描述上。
相反,制度或结构对个人行为的影响是默顿所主要关心的问题。
在韦伯研究的基础上,默顿提出了社会结构的功能与反功能问题。
他认为,∀功能就是观察到的那些有助于一定系统之调试的后果。
反功能就是观察到的那些削弱系统之调试的后果。
还有那种非功能后果的实际可能性,即后果与所考察的系统完全不相关。
#[1]默顿假定,∀当现存社会结构总后果的静差额显然是负功能时,就会产生一种强烈的、明显的要求变迁的压力。
#[1]默顿在对官僚制的结构作出描述后,利用他首次提出的正功能与反功能的概念分析了官僚制结构的反功能问题。
在 官僚制结构和人格!中,默顿明确提出了官僚制结构的反功能问题。
他认为:41 云南行政学院学报 2010年第4期模式化的职责对科层人员是情感压力,而这样的情感压力是有安全线的∃∃而且,如此强调将导致情感从组织的目标转移到规则所要求的行为细节。
规则原本只是手端,现在却变成了终极目标;当∀工具性价值转变为终极价值#时,就会出现人们所熟悉的目标置换。
无论在什么情况下,纪律(常常被等同于规则)不被看成是针对具体目的的手段,而是变成了科层人员所在组织的直接价值观。
[1]默顿认为导致目标转换有四个主要原因。
第一,科层制的规则和规范要求功能价值以外的象征意义。
遵守规则能得到奖励;违反规则会受到惩罚。
第二,对规则的了解程度形成了规则专家。
而科层人员的团队精神又有赖于团体成员对规则的具体理解。
第三,非人格化。
认为为了满足顾客具体要求而表现的规则弹性都会被指责为偏袒,因为没有做到所有顾客一视同仁。
最后,因为政府机构不存在竞争对手,所以,政府机构的顾客舍此别无他途。
[2]2、法国社会学家克罗齐埃在对科层制的反功能的分析。
法国社会学家克罗齐埃在谈到官僚制的反功能时提出,官僚制制结构应该被理解为天生的低效率,而不是有效率的管理手段。
通过非等级权力关系产生的观察,克罗齐埃建立了官僚制过程的一般理论。
理论的核心就是克罗齐埃所称的∀官僚制反功能的怪圈#。
怪圈中的第一个要素是非人格发展的广度。
非人格规则对各种职务的细枝末节和职务担任者在最大多数可能情况下应遵循的行为都做了最详细的规定。
克罗齐埃认为,由于这些规则的存在,组织的每一成员都得到保护,既不受上级压力的侵扰也不受下级压力的侵扰。
但是这种保护也是一种隔离,其后果也是双重的。
一方面,成员被夺走了一切主动,完全服从外界强加给他的规则,另一方面,他又完全摆脱了一切个人从属的束缚。
他不怕任何人,从这个角度上说,他几乎处于完全独立的地位,就仿佛他并未受雇于人。
这种人际关系使得上下级关系失去其情感上的重要性,无论对上级而言,还是对下级而言。
怪圈中的第二个要素是决策的集中化。
克罗齐埃认为在科层组织体系内,决策权往往置于人们更重视的有关组织功能目的的内部∀政策#体系处于稳定状态的那些地方。
这样,解释和完善规则的决策权与更改和新制定规则的决策权,都离执行单位越来越远,或者说都离将执行这些决定的一级越来越远。
怪圈中的第三个要素是各等级类别的隔离和群体对个人的压力。
由于一整套非人格规章制度的发展和决策的集中化,上级自行干预的可能性被排除,下级个人施压的可能性也与之同归于尽,这就造成了一个非常严重的后果,它构成了科层组织体系的另一个基本特征:每一等级类别,每一个分层,无论上级还是下级,都将与其他分层完全隔离开来。
怪圈中的第四个要素是平行权力关系的发展,引发了对新规则和更集中决策的需求,进而弱化了垂直命令,并为非等级影响开辟了新的空间。
克罗齐埃总结到:官僚组织最主要的特征是:由于我们上面分析的四个特征的存在而产生的困难、成绩不佳和失望,最终使新的压力得到发展,这些压力又加强了造成这些困难、成绩不佳和失望的非人格化和集权化的氛围。
换言之,一个科层组织体系是这样一个组织体系:它的平衡建筑在一系列相对稳定的恶性循环上,它在非人格化和集权化的氛围中得到发展。
[3]3、布劳对官僚制反功能的分析作为默顿的学生,布劳承袭了默顿对官僚制反功能的分析。
布劳认为,官僚制的反功能有三点。
反功能之一是来自于规则和规范运用中的过分刚性,过分刚性导致官僚制无力回应外界发生的变化和组织的成长,因而无力满足完成任务的基本需求。
布劳引述了三个模型,前两个模型就是前文分别介绍的默顿以及克罗齐埃的模型。
第三个模型是梅耶提出的,认为,理性管理限度导致了变化和不确定环境下科层制无限增长。
反功能之二是保守主义和对革新的抵制。
布劳认为,官僚制是管理的强有力工具,官僚制一旦建立,便总是运用其权力维护其地位,而不是促进变迁和革新。
关于这一点,美国行政学家尼古拉斯亨利认为,官僚权力的一个主要形式就是保持自己权力的权力。
[4]反功能之三是官僚制能够固化甚至强调社会阶级裂痕的倾向。
布劳认为,组织条件和组织提供的岗位类型产生有影响的人格,并因此影响到获得岗位维护的机会。
随着时间的推移,组织条件强化了社会的分层。
热门岗位需要更多的技能,更容易升迁;而事务性岗位不需要技能,很少获得升迁。
所以,尽管官僚制结构会使社会差别层级化,同时,官僚结构也会给工作在科层组织中的人们创造了不同的生活机会。
最后,布劳总结到:我们讨论了科层制一些反功能,包括低效率、保守性、对变革的抵制,以及对社会阶级差别的固化。
这些反功能提醒我们要注意,甚至进行更正;但这决不意味着科层制完全是反功能的,也没有能力做出积极的贡献;无论在私营还是在公共机构都是如此。
必须要讨论的是,能否获得并实施克服科层制反功能的机制。
[2]由此可见,由于默顿开创了官僚制的反功能研究。
此后,包括布劳、塞尔兹尼克、古德纳以及法国社会学家克罗齐埃推进了官僚制反功能的研究,从而构建了官僚制的反功能理论。
这为后来的官僚制病理学研究奠定了基础。
二、官僚制病理学研究病理学(Patho logy)是研究疾病的病因、发病机制、形态结构、功能和代谢等方面的改变,揭示疾病的发生发展规律,从而阐明疾病本质的医学科学。
学术界对于官僚制的病理研究始于部分学者研究官僚制的负功能。
戈姆利以及凯登提出了官僚制的病理学问题,探讨官僚制的病因和发病机制。
尤其是戈姆利提出了一个特别有用的分析框架。
戈姆利提出了所谓的两代官僚制病理学。
他认为,第一代官僚制病理学主要包括:客户主义,即公共机构偏袒于42特殊的客户集团而不是服务于公共利益;渐进主义,即公共机构抵制变化,仅仅容忍对现状的轻微的修改;霸道,即公共机构在与个体打交道时表现出霸道和反复无常;帝国主义,即公共机构不考虑成本约束而寻求扩大资源;狭隘主义,即公共机构仅仅集中于有限的目标而错过了大的目标。
戈姆利进一步认为,改革第一代官僚制病理学却导致了第二代官僚制病理学的产生。
第二代官僚制病理学主要包括:统计主义:即公共机构集中于产量而不是结果,为了产生创造了进步幻觉的统计数字;程序主义,即公共机构采用统一的程序,为了反驳任意和不公平的指控;规避:即公共机构通过避免引起质疑的行为而逃脱限制;失败主义:即公共机构面对严格的控制和痛苦的侮辱而放弃公共利益。
戈姆利认为,第二代官僚制病理学很大程度上是对官僚制进行抨击的产物。
波兹曼归纳了四种关于官僚制病理学的理论。
第一种模型是目标模糊模型。
目标模糊模式认为,官僚制的负功能是因为官僚有着模糊的目标。
目标模糊模式反映了公共组织有着模糊不清的目标,官僚制的失败由于不清晰的目标引起。
