摘 要：改革开放以后，我国的城镇化水平得到了持续的提高。最近从中央到地方普遍重新重视起来的城镇化，是有别于传统城镇化的新型城镇化。新型城镇化力图规避传统城镇化所产生的弊端，走一条“集约、智能、绿色、低碳”等为特征的具有中国特色的城镇化道路。新型城镇化的推进，要逐步破除城乡二元结构的体制，要在推进新型城镇化中加快城乡配套改革，要以科学规划为基础做好城乡的空间布局，坚定不移推进城乡发展一体化。
关键词：新型城镇化；内涵；措施
Abstract：Since the reform and opening-up, China's urbanization level has been continuously improved. Recently, the urbanization which is in attention from central to local is different from the traditional urbanization. It is New Urbanization. The new urbanization is try to avoid the errors of traditional urbanization and take a road of urbanization with Chinese characteristics,which is intensive, intelligent, green and low carbon. To Promot new urbanization, we should gradually break out China's urban and rural structure, Speed up the matching reform of urban and rural,make scientific planning and a rational layout and promote the integration of urban and rural development steadfastly.
Key words：new urbanization；road；measures 中图分类号：C912.8 文献标识码：A 文章编号：1674-4144（2013）-09-04（5）
作者简介
张春龙，江苏省社会科学院社会学研究所副研究员，博士。
对新型城镇化的认识和解读
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张春龙
＊ 基金项目：国家社会科学基金青年项目（编号：10CSH028）及江苏省社会科学院2013年省领导圈定重点项目“中国特
色、江苏特点的城镇化、城乡一体化的重点、难点及对策研究”（编号：17-2）。
城市经济仍然是现代经济主要组成部分。据统计，目前全球GDP的五分之一由10个经济发达的城市创造，日本东京和泰国曼谷以一城之力撑起全国经济的40%和38%。从一般意义上来说，城镇化每提高1%，将带动消费提高1.3%、投资 增加1.67%、GDP增长0.6%。而据世界著名的麦肯锡管理咨询公司研究报告，到2030年我国城市所创造的GDP占国家经济总量的比重，将由现在的 70%上升到95%。因此，继续推进城镇化，仍将是中国未来相当长一段时间内的一项重要工作。“十八大”之后，城镇化的重要性被迅速地提升并被认为是破解城乡二元结构难题、带动内需扩大和就业增加的重要手段。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文更是表示，下一步推动城镇化将是中国经济发展的重要引擎。就在从中央到地方正准备在城镇化方面摩拳擦掌、跃跃欲试、大干一场之际，我们仍然需要保持清醒的头脑。因为总结中国走过的城镇化道路（比如重点发展小城镇的城镇化道路、重点发展大中城市的都市圈道路）及国际上不同国家的城镇化结果，目前提出的城镇化绝不是过去三十多年来我们所走的传统的城镇化道路，大力推进新型城镇化才是中国目前城镇化道路的最佳选择。
1 为什么要提“新型城镇化”
2010年上海世博会的口号是“城市，让生活更
美好”。但是，“城市”是否让人们过上了“美好”的生活，到目前为止仍然是一个“问号”。从中国及世界上部分国家已走过的城镇化道路及结果来看，目前存在三种城镇化的“怪相”，与城镇化的本质或初衷是不相符合的。第一种是与发展不相协调的城镇化。拉美地区的一些国家城镇化程度很高，但经济社会发展程度却不高，“城市病”丛生。中国目前也有很多城市存在严重的“城市病”，比如人口急剧的膨胀、大量贫民窟的产生、环境污染加剧、交通越来越拥堵，等等。第二种是逆城镇化或郊区化的出现。美国、日本等发达国家城镇化率超过80%以后，城市人口发生了逆向流动，即人口由市区向郊区回流，富人们纷纷到郊外居住，人们称之为“逆城镇化”或“郊外化”。第三种“怪相”是普遍存在的虚高城镇化率。近十几年来，我国许多省区大面积地推行“地改市”、“县改市”、“乡改镇”体制，还有一些城市调整了行政区划，用行政办法将郊区划入市区，或者将一些市辖县整体上改为市辖区，一份文件就在一夜之间把大批农村人口“变成”了城市人口。表面上看，城市人口增加了，城镇化率提高了，但是，这种改制或行政区划调整只是改变了区域的概念，扩大了一片“概念性市区”，而并没有改变那里的经济社会结构，农村与城市的“二元结构”依然很突出。
中国的城镇化必须面对特殊的国情，中国的基本国情就是人口多、土地少、资源有限。现在，无论大城市还是县级市，乃至小城镇，均受惠于城镇化带来的人力、土地、环境等巨大资源红利，但也饱尝制度瓶颈、承载能力制约、失衡割裂状况之痛。在未来十多年时间内可能有超过3亿多农民进入城镇，对城市就业吸纳能力、空间承载能力构成最大的挑战。同时，长期积累的复杂的社会矛盾如城乡差距拉大等急需在城镇化的进程中加以解决。我国前期的城镇化已经出现一些不容忽视的问题。现在，中国的城镇化仍在沿用几乎被美国规划界集体否定的传统城市化模式。很多城市出现的“造城运动”，不仅浪费了大量的土地资源，而且严重的城市交通堵塞、环境污染以及对石油的高依存度等一系列城市问题愈发严重。[1]现在，我国很多城市土地城市化的速度大大超过人口城市化速度。与此同时，急于求成的心态造成了剥夺农民、牺牲农业甚至不惜破坏生态环境的传统城市化痼疾。
无论是先工业化和先城市化的国家，还是在后起的工业化国家中，在城镇化进程中都出现了这样或那样的问题。比如美国在二战之后以建设低密度汽车城市为主的城镇化道路积聚起一系列复杂难解的矛盾，拉美等国家的城镇化造成了严重的城市病，等等。中国的城镇化一直在试图避免类似问题，但由于特殊的制度、国情等一系列因素，很多地区的城镇化仍然问题丛生，甚至在步发达国家城市病发生的后尘。在一次国际会议上，有人指出：我们现在正在“睁眼睛犯错误’”。固然，中国在城镇化过程中还有选择的机会，但前提是必须要尽快地决策，尽快地采取行动。那么，人口转移型的城镇化是否要发展到很高的程度，比如像欧美发达国家那样，城镇化率达到80%以后，才能进入结构转换型的城镇化呢？答案是否定的。对我国而言，由于人口总量大，农村人口多，必须走一条新的城镇化道路，即新型城镇化的道路。一句话，传统的城镇化存在着诸多弊端，中国的城镇化必须走出一条具有自身特色的新型城镇化道路。
2 新型城镇化的概念和内涵
从人口学和社会学的角度，城镇化的一个层次是农村人口转化为城市人口，另一个层次是转入城市的那部分人的生存条件、生活方式、生活质量等的城镇化。前一层次的城镇化含义是形式，后一层的城镇化含义是内容。我们应当把评价城镇化标准的重点放在后一层次上。由于农民和农村是城镇化的重要对象，考察中国的城镇化还应包括农村居民生存条件、生活质量、生活方式在城镇化过程中的提升，即逐步向城市靠近。从城镇化的本质来看，城镇化不仅仅是城市人口比重不断提高的过程，更应该是产业结构转变、消费水平不断提高、城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播、人的整体素质不断提高、农村人口城镇化和城市现代化统一的过程。但是，我国目前推进的城镇化，重点仍然在城市空间面积的扩大、城市建筑规模的扩展上，而作为城镇化的主要要素——人——却被不同程度的忽视。目前很多城市的失地农民集中区，大量存在“都市放羊”、“都市种菜”的情况，充分说明了这一点。
对于新型城镇化城市的定义，习近平在2006年任浙江省委书记时的一次报告中指出，新型城市（镇）化是指资源节约、 环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市 和小城镇协调发展、城乡互促共进的城镇化道路。在浙江省委、省政府关于《走新型城镇化道路的意见》的文件提出：逐步形成以城市群为主体， 其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态 功能区相间隔，结构合理、城乡协调的城镇空间结构。这里指出了新型城镇化的特征。全国政协经济委员会副主任郑新立在2010年指出，总结中国和世界各国的城镇化经验，走有中国特色的新型城镇化道路，要以“方便、和谐、宜居、低碳”为目标，努力创建生态友好型、资源节约型的城市。这里着重强调了新型城镇化的目标。党的“十七大”、 “十八大”提出的新型城镇化是基于国情和城镇化过程中出现的种种问题而提出的。针对我国人口总量大（即使城镇化发展进入了稳定阶段，也还会有4亿—5亿人居住在农村）的特点，党的十七大提出促进大中小城市和小城镇协调发展，党的十八大提出“集约、智能、绿色、低碳”，构成了讲求生态文明理念和原则的中国式新型城镇化道路的主干，实际上也是规避世界城市化诸多教训的大政方略。
一般认为，新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。综合来看，新型城镇化具有四个方面的特征：一是从相关制度要求来看，城乡必须一体化，从身份、地位到基本的公共服务都必须逐步地均等化；二是城乡经济的要求来看，农业现代化与工业化要同步推进；三是从城乡空间结构来看，大中小城市和小城镇必须相结合整体推进；四是从生态环保的角度来看，新型城镇化是人与自然和谐相处的城镇化。
3 新型城镇化“新”在哪里
传统的城镇化，一般指改革开放以来我们的城镇化模式。传统的城镇化推动了大量的人口进入城镇，但是这些人口的身份并没有融入城镇，形成了城镇内部市民与非市民的新二元结构。传统的城镇化注重城镇规模的扩张，但是人口的城镇化与用地城镇化没有得到同等程度扩张，土地城镇化速度要远远超过人口城镇化速度。传统的城镇化主要依靠大量的资金投入，特别是大量投机性资金涌入房地产市场不断推高房价并推高土地出让价格,带来明显的高成本城镇化。政府的推动在传统城镇化中发挥了重要的作用，一些地方城镇化中,产生了一些超出城镇功能的大广场、大马路、大学城、豪华办公楼和超过实际需要的建筑设施,造成资源的极大浪费。
新型城镇化的“新”，主要体现在新型城镇化顺应发展大势和时代潮流，是对传统城市发展模式的重大调整，赋予了更加丰富的内涵和更加深刻的意义。[2]同时，新型城镇化不再只是传统意义上的城市规模拓展、城市人口增长，它更是一种社会形态和生活方式的改变。新型城镇化与传统城镇化的最大区别主要体现在三个方面：一是新型城镇化更加注重以人为本。统筹协调，更加注重资源节约、环境友好，更加注重民生保障、宜居宜业。二是新型城镇化与新型工业化更加紧密结合。城镇化和工业化是现代化的两个车轮：缺少工业化，城镇化就没有造血功能和发展动力；没有城镇化，工业化就没有发展载体和后续支撑。三是新型城镇化道路要求实现城乡一体化发展。城乡一体化是城市和农村实现有机结合，以城带乡、以乡促城，互为资源、互为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、生态协调发展的过程。
通过新型城镇化的推进，最终将形成一种现代的城乡形态。这种形态体现在空间方面具有三个方面的特征：一是分散化，是指人口和经济活动在整个大都市区范围相对分散的发展过程，有别于工业化时代的集中化发展;二是多中心格局，是指除原有的中心城市外，又出现数个或数十个次中心性城市，部分是在交通网络节点上发展起来的新兴边缘城市，部分由原有的城镇逐渐扩展而成;三是城乡统筹发展，主要是在经济方面，中心城市与郊区一体化程度不断提高。这种形态体现在内容方面有这样四个特征：一是发展互补。发展互补既强调乡村服务城市, 也强调城市服务
农村,实现功能互补、产业互补、生态互补，推进经济与文化融合,并最终实现现代化经济意义上的城乡协同发展。二是生活互融。在城乡发展一体化新格局下，城乡界限被打破，城乡居民和城乡各种要素都能自由迁徙和自由流动。用以城带乡的机制，推动城市现代文明向农村传播，推动现代文明生活方式对农民传统生活方式的改造，鼓励城乡生活方式的趋同。三是平等待遇。城乡居民在教育、公共卫生、文化、科技和社会保障体系凳面，逐渐搭建统一的公共服务平台，取消户籍差别，城乡居民都能享受公平的国民待遇，拥有平等的权利、义务和发展机会。四是美丽家园。在保持城乡空间景观差异化的前提下，整体推进美丽城乡建设，构建环境保护和污染治理的长效机制，城乡社区环境都得到改善，形成和谐秀美型生态环境体系。
按照《中国新型城镇化报告（2011）》的说法，新型城镇化相对于传统城镇化而言，不再以城镇人口或非农业人口比例作为单一的评价标准，而是更加注重城乡一体化、等质化和均等化，更加注重城乡统筹发展、集约发展与和谐发展，更加注重提升农村居民和城镇新增居民的生存条件、生活方式和生活质量。[3]这也是新型城镇化和传统城镇化的差别所在。
4 如何走新型城镇化道路
新型城镇化的道路有两种方式：一是先走传统城镇化的路子，然后再通过转型，走新型城镇化的道路；二是在推动城镇化的过程当中，直接走新型城镇化的道路。对于已经完成传统城镇化的大中型城市来说，往往需要采取第一种方式，对于一些新兴城市或者正在如火如荼推进城镇化的中小城市而言，往往需要直接走新型城镇化的道路。
现在美国芝加哥，可以被看做是一个具有从传统城镇化到新型城镇化的典型。[4]经过19世纪一百年的发展，芝加哥市通过快速的传统城镇化，成为美国的第二大城市。到19世纪末，芝加哥市民生活和工作在高密度的市区，步行工作和购物，郊区处于起步阶段，这些都是典型的传统城镇化特征。 很多学者认为，“如果说有哪一个城市最具有工业化时代城镇化的典型特征的话，那就是蒸蒸日上的芝加哥”。 进入20世纪后，芝加哥进入一个新的以大都市区为主要形式的发展时期。所谓大都市区，由中心城市和郊区两个有机部分构成，在中心城市和郊区的交互影响中，大都市区发生着有规律性的变化。
对于我国正在全力推进城镇化的中小城市来说，具有走新型城镇化道路的时机和条件。对于如何推进城镇化，按照官方的说法，就是：坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、和谐、可持续发展为特征，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和镇协调发展的新型城镇化路子。时任全国发展和改革委员会主任的马凯认为，新型城镇化道路，要遵循工业化与城镇化、农村与城市、农业与工业协调发展的城镇化规律，建立政府引导、市场主导、民营经济推动的城镇化机制，推进人口、资源、环境协调发展的集约型、可持续的城镇化进程，实行农村劳动力自由流动和供求管理的城镇化体制，实施大中小、多产业类型共存的城镇化模式。
无论选择那种城镇化的模式，对于新型城镇化来说，都需要推进科学的城乡空间格局的形成，就是要推动工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中，全面提升城镇和乡村的空间品质和人居环境质量。都需要构筑现代城乡形态，统筹好城乡的产业发展、基础设施建设和生态环境保护，全面改善村庄环境面貌，提升农村基础设施和公共服务水平。都需要制度创新逐步打破城乡二元的社会结构，彻底消除户籍制度在城乡之间造成的身份差异。都需要推进基本公共服务均等化实现城乡社会发展均衡，实现以教育、医疗、社保、就业、住房等为核心的基本公共服务均等化。
5 新型城镇化的具体措施
推进新型城镇化，从具体的措施来看，以下几个方面必不可少：
一是要逐步破除城乡二元结构的体制。[5]二元结构体制的长期存在，给经济社会发展带来一些深层次的
矛盾和问题。当前和今后一个时期，要把促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城市就业和落户作为推进城镇化的重要任务。促进农民工从职业转变到身份转变，必须从制度层面研究进城农民工如何“化”入城市的问题，着力把政府促进就业的责任体系、公共就业服务体系、社会保障体系、就业培训网络、城镇就业扶持政策和 支持城市居民创业的优惠政策向农村延伸。
二是要在推进新型城镇化中加快城乡配套改革。要通过相关的改革和制度创新，加快推进“三集中、双置换”，促进农业适度规模经营。实践证明，开展“三集中、双置换”，是推进城乡发展一体化的重要抓手和有效途径。[6]要搞好农村土地流转服务，解决进城务工农民后顾之忧。进一步依法落实和保障农民的土地承包经营权益，加快推进土地承包经营权、农村集体建设用地、农户宅基地确权、登记与颁证工作，鼓励有条件的地方开展土地承包经营权质押和流转收益权抵押试点。
三是要坚定不移地走城乡一体化的发展道路。所谓的城乡一体化，具体来说，就是要统筹城乡发展空间,实现规划布局一体化；统筹城乡经济发展,实现产业分工一体化;统筹城乡基础设施,实现服务功能一体化;统筹城乡生态建设,实现环境保护一体化;统筹城乡劳动就业,实现社会保障一体化。
四是要调整城镇化空间布局，把城市群作为主体形态。要处理好中心城市、小城市、小城镇和农村集镇的关系，在大力推进中心城市发展的同时,切实加强县(市)城区建设，构建完善的城镇发展体系。要推进形成整体性城市网络，适度疏解城市群中超大型城市的城市功能，增强城市群内中小城市功能。
五是要按照新型城镇化的标准进行规划，统筹城市之间和城乡空间和资源。要编制统一的城镇化发展规划，统筹规划定位，统筹规划公共服务、居民点、生态系统格局。加强城市群内部各城市之间的交通、能源、通信、环保、防灾等基础设施的统一布局和共建共享，提高一体化、网络化、均质化水平。进行有效的城乡一体化规划，在空间范围内统筹城乡土地资源、产业资源、人口资源、生态资源、文化资源的综合开发和保护利用，把产业集中、人口集中、农地集中与环境保护、公共服务、社会保障进行统筹谋划和系统安排。
参考文献：
[1] 陈甬军．中国的城市化和城市化研究——兼论新型城市化道路[J]．东南学术，2004，（4）；杨继瑞．中国新型城市化道路的探索与思考[J]．高校理论战线，2006，（11）；俞宪忠．是“城市化”还是“城镇化”：一个新型城市化道路的战略发展框架[J]．中国人口?资源与环境，2004，（5）．
[2] 周民良．论新型城镇化对传统城镇化的根本性超越[N]．中国经济时报，2013－０7－０2．
[3] 牛文元：．中国新型城镇化报告（2011）[M]．北京：科学出版社，2011．
[4] 王旭．芝加哥：从传统城镇化典型到新型城镇化典型[J]．史学集刊，2009，（6）．
[5] 阎星，田昆，高洁．破除二元体制,开拓中国新型城市化道路——以成都城乡统筹的改革创新为例[J]．经济体制改革，2011，（1）．
[6] 周林洁．“两分两换”：嘉兴快速稳健推进新型城镇化的理性选择[J]．城市发展研究，2011，（3）．
责任编辑：王凌宇