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从湿地中剥离农用地问题初探作者：郭燕华来源：《南方农业·中旬》2020年第11期摘要源于历史分类习惯，我国湿地中存在农用地，并形成了湿地红线和耕地红线交叉重叠问题，对湿地和农用地的利用均造成了较大影响。
基于此，分析我国湿地和农用地保护现状、湿地保护红线与耕地红线出现重叠的缘由，探讨从湿地中剥离农用地问题紧迫性以及解决此问题的相关建议。
关键词湿地;农用地;重叠;剥离中图分类号：X37 文献标志码：B DOI：10.19415/ki.1673-890x.2020.32.093长久以来，我国土地资源管理主要侧重耕地保护和建设用地管控。
2007年版《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）主要包括了耕地、园地、林地等12个一级地类[1]。
随着生态文明建设的发展，在新一版《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）中，将“湿地”调整为一级地类，并作为第三次全国土地调查的依据[2]。
这充分体现了土地的自然资源属性信息，标志着土地资源管理转变为数量、质量、生态“三位一体”的国土空间用途管制模式。
同时，由于历史分类习惯，现状湿地范围内留存不少农用地，甚至基本农田。
由于湿地与基本农田管理的法律、政策依据及模式存在差异，湿地中包含基本农田的现状给实际管理工作带来不少困惑甚至冲突。
基于此，从湿地管理的实际情况出发，以土地的实际用途和需要为依据，结合国家相关法律、法规和政策，探索将基本农田与湿地剥离的可行路径，为更好落实土地管理职责提供参考。
1 我国湿地和基本农田保护现状2014年，根据第二次全国湿地资源调查结果，我国划定了湿地保护红线，即到2020年，中国湿地面积不少于8亿亩[3]。
而早在2009年，我国已经划定了耕地保护红线，即2020年，永久基本农田不少于15.46亿亩，坚决守住18亿亩耕地红线，强化用途管制[4]。
这两条看似毫不相干的红线，事实上却有很多交叉重叠的地方。
据初步统计，仅国家级自然保护区内就有耕地146万公顷（核心区17.9万公顷），其中永久基本农田92.8万公顷（核心区8.3万公顷），永久基本农田与生态保护红线交叉重叠问题比较严重[5]。
（2014年1月13日）国家林业局一、基本情况为满足我国湿地保护管理需要，更好地履行《湿地公约》，2003年我国完成了首次全国湿地资源调查，初步掌握了单块面积100公顷以上湿地的基本情况。
十年来，随着经济社会发展，我国湿地生态状况发生了显著变化，为准确掌握湿地资源及其生态变化情况，制订加强湿地保护管理政策，编制重大生态修复规划，国家林业局于2009-2013年组织完成了第二次全国湿地资源调查。
按照《湿地公约》，第二次调查确定起调面积为8公顷（含8公顷）以上的近海与海岸湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地以及宽度10米以上、长度5公里以上的河流湿地，开展了湿地类型、面积、分布、植被和保护状况调查，对国际重要湿地、国家重要湿地、自然保护区、自然保护小区和湿地公园内的湿地，以及其他特有、分布有濒危物种和红树林等具有特殊保护价值的湿地开展了重点调查，主要包括生物多样性、生态状况、利用和受威胁状况等。
参与本次调查的省级及以上单位203个、技术人员万人，调查采用3S技术（即遥感技术RS、地理信息系统GIS和全球定位系统GPS的简称）与现地核查相结合的方法。
全国共区划湿地斑块万块，区划湿地区3391个，重点调查湿地1579处，布设植物调查样方72227个，动物调查样带和样方14044个，获取调查成果数据亿条。
二、调查结果调查主要成果：一是掌握了调查范围内符合公约标准的各类湿地面积、分布和保护状况，建立了遥感影像和基础数据库。
二是掌握了国际重要湿地、国家重要湿地、自然保护区、湿地公园和其他重要湿地的生态、野生动植物、保护与利用、社会经济及受威胁状况等。
三是掌握了近十年来100公顷以上湿地面积、保护状况和受威胁状况的动态变化情况。
四是建立了稳定的湿地资源调查专业队伍和专家团队。
五是形成了完善的湿地资源调查监测系列技术规范。
全国湿地总面积万公顷（另有水稻田面积万公顷未计入），湿地率%。
其中，调查范围内湿地面积5342.06万公顷，收集的香港、澳门和台湾湿地面积万公顷[1]。
湿地保护管理和利用现状及其建议分析作者：陈琦来源：《中国科技博览》2018年第05期[摘要]湿地作为地球上一种重要的环境资本，有力保证了生物丰富多样。
然而近年来，随着经济的快速增长，人类活动加剧，湿地遭到较大程度的损坏。
为避免这种不良现象再次发生，湿地保护迫在眉睫。
本文主要分析了湿地保护的现状问题，通过进一步探究，提出了相应的强化湿地保护的措施。
[关键词]湿地保护；管理现状；管理措施中图分类号：X37 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）05-0086-01湿地指沼泽地等成片浅水区，还包括在低潮时水深不超过6米的水域。
湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，在世界各地分布非常广泛。
近些年来，自然资源遭到严重的破坏，水资源污染严重，很多地区已经出现供水不足的情况，湿地保护工作的开展迫在眉睫。
一、湿地的作用湿地中包含丰富的植物，包括各类的挺水型植物、浮水型植物和沉水类型的植物，这类植物清除毒物能力极强，在湿地中生存，有助于湿地中水资源的净化。
根据相关数据的统计，因为湿地植物中富含的重金属的浓度比周围水中的浓度高出10万倍以上，这就使得湿地环境有一定的清洁功能，当湿地的水受到污染时，人们往往会利用湿地中的植物来净化水中的毒素，以此来清除毒素，从而净化水资源。
现代城市的水资源污染日益严重，生活用水已经面临着尴尬的境地，如果水污染问题得不到改善，今后人们的生活将面临严峻的用水问题。
污水中涵盖的污染物种多样，如若能够借助湿地资源中的植物有效地清除毒素，净化水资源，对于水污染问题的质量何尝不是一个良策。
二、湿地资源面临的威胁湿地和人们的生存有密不可分的联系，我国湿地类型多、分布广、面积大。
第二次全国湿地资源调查结果显示，我国湿地面积5360.26万hm2。
但由于人类活动占用和改变湿地用途等原因，在20世纪中后期，我国湿地资源的减少情况很突出，湖泊面积减少了43.5%，沿海滩涂湿地面积缩小了50.0%，湿地的减少必然会给生态系统带来危害，要避免湿地的减少，首先要了解湿地资源面临的威胁。
第1周1.1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩举行了人类环境会议，通过了《人类环境宣言》，并将每年的（6月5日）定为世界环境日。
2.既能满足人类目前的需要，又不对子孙后代造成危害的发展方式——“可持续发展”目标在（《东京宣言》）提出的。
3.近年来，极端高温事件频发，在超强厄尔尼诺事件助推下气候变化有：一些地区可能变得更暖、一些地区可能冷暖变化不明显、一些地区可能变冷4.温室气体主要有二氧化碳、甲烷、氮的各种氧化物、含氯氟烃和其他气体，其中二氧化碳比例最高，对温室效应的贡献率最大。
对5.科学家预测全球气候变化可能出现的影响和危害有：海平面上升、影响农业和生态、加剧其他气候灾害、影响人类健康6.全球气候变化对我国的影响中，农业是受影响最严重的部门，所有农作物将造成减产。
错7.2016年世界经济论坛指出，目前三大全球问题为：森林锐减与气候变化、恐怖主义。
错8.臭氧层是地表生物的“保护伞”，臭氧对太阳的紫外辐射有很强的吸收作用，有效地阻挡了对地表生物有伤害作用的（短波紫外线）。
9.森林锐减直接或间接导致以下哪些生态危机：（土地严重荒漠化、干旱缺水、水土流失、动植物物种灭绝）。
10.我国是土地荒漠化比较严重的国家，土地荒漠化的危害包括（土地退化、生物群落退化、气候异常、水文状况的恶化）等。
11.中国古代也有自然保护的思想，女娲补天、后羿射日、大禹治水等神话传说，正是当时这种朴素自然保护思想的体现。
对12.我国的现代自然保护事业开始于（20世纪50年代），以建设自然保护区为重要标志，与国际自然保护事业发展的影响也有密切关系。
13.我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失总面积294.9万平方公里。
已经成为区域性可持续发展的严重障碍，其中水土流失严重的地区首推：（黄河流域）14.第八次全国森林资源清查结果显示，全国现有森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，（人工林面积）居世界首位。
15.随着人口的增长，经济的发展，我国对淡水的需求量急剧增大。
福建省湿地调查结果差异分析及建议福建省自然资源厅陈文强郑宁林婉晴湿地(wetland) 是指地表过湿或经常积水，生长湿地生物的地区。
它是珍贵的自然资源，与森林和海洋一起并称为全球三大生态系统，具有不可替代的综合功能，享有“地球之肾”的美誉。
福建省先后开展过湿地资源专项调查和土地调查的湿地基础性调查，由于不同类型的湿地调查，湿地的分类不同，造成湿地面积存在较大差异。
本文就全国土地调查中相同口径的湿地数据与林业部门第二次全国湿地资源调查数据差异，分析二部门湿地调查方法和面积出入的原因，提出当前开展湿地补充调查的相关建议。
一、福建省湿地调查概况根据原国家林业局的统一部署，2010年4月福建省启动了第二次全国湿地资源调查工作，原省林业厅印发了《福建省重点湿地调查和专项湿地资源调查工作方案》（闽林动植〔2010〕12号），明确了调查具体任务，委托原国家林业局中南调查规划设计院开展了全省湿地遥感数据处理、判读、信息提取、斑块勾绘，各地湿地资源调查队伍开展了实地湿地资源调查，并于2011年12月完成了全省湿地资源专项调查任务。
第二次全国湿地资源调查是按照国际公约的要求，对湿地生态系统进行自然资源国情调查，对我国湿地分布范围、类型、面积等进行清查。
第二次全国湿地资源调查采用《湿地保护管理规定》的湿地定义，即常年或季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域。
湿地分类采用《全国湿地资源调查技术规程（试行）》的分类体系，将湿地划分为近海与海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地5个一级湿地类和浅海水域、潮下水生层等34个二级湿地型。
第二次全国湿地资源调查结果显示，福建省湿地类型有5类21型，总面积87.10万公顷。
其中，自然湿地（包括近海与海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地）71.12万公顷，占湿地总面积的81.65%；人工湿地15.98万公顷，占湿地总面积的18.35%。
根据《土地调查条例》规定，福建省2007年、2017年分别开展了第二次、第三次全国土地调查，以县级行政区为单位查清了区域内2009年底完成(第三次全国土地调查尚未完成)，调查结果显示土地调查中湿地面积为18.52万公顷，与第二次全国湿地资源调查湿地面积相差很大。
《湿地保护修复制度方案》解读2016年11月30日，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》(国办发〔2016〕89号），这是我国生态文明体制改革的全新成果，为完善湿地保护管理制度体系奠定了良好基础。
一、《制度方案》出台背景及编制过程近年来，按照党中央、国务院的决策部署，各地区、各部门不断加强湿地保护，取得一定成效。
我国现有国际重要湿地49处、各级湿地自然保护区602个、湿地公园1000多个，其中国家湿地公园836个，初步形成了以湿地自然保护区为主体的湿地保护体系，湿地保护率达到45%。
但是，我国湿地仍面临着面积萎缩、功能退化、生物多样性减少等突出问题，社会经济发展对湿地的压力持续增大，湿地保护修复制度不健全。
为全面保护湿地、维护湿地生态功能和作用的可持续性，制定湿地保护修复制度十分必要。
《中共中央国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》（中发〔2015〕25号）提出了“建立湿地保护制度”的改革任务，中央全面深化改革领导小组2016年工作要点明确，国家林业局牵头组织编制《湿地保护修复制度方案》。
为扎实推进《制度方案》的编制工作，2016年3月初，我局协商国土资源、环境保护、水利、农业、海洋等部门成立了《制度方案》编制领导小组及办公室、专家组，商有关部门制定了工作方案，组织专家赴内蒙古、山西、湖北、安徽、辽宁等5省（区）进行调研。
6月初，专家组提交《制度方案》（征求意见稿），《制度方案》办公室组织征求了有关部门意见。
7月25日，我局党组会议原则通过了《制度方案》；7月29日，《制度方案》编制办公室将初步成果上报中央深改办，8月4日，将《制度方案》送有关部门会签。
8月30日，根据中央领导和中央深改办意见，《制度方案》办公室组织相关专家对方案内容作了进一步修改完善，在征求部门意见时增加了国家发展改革委、财政部，就有关问题作了进一步沟通协调。
8月31日，经济体制和生态文明体制改革专项小组原则同意了《制度方案》内容。
第二次全国湿地资源调查结果（2014年1月13日）国家林业局一、基本情况为满足我国湿地保护管理需要，更好地履行《湿地公约》，2003年我国完成了首次全国湿地资源调查，初步掌握了单块面积100公顷以上湿地的基本情况。
十年来，随着经济社会发展，我国湿地生态状况发生了显著变化，为准确掌握湿地资源及其生态变化情况，制订加强湿地保护管理政策，编制重大生态修复规划，国家林业局于2009-2013年组织完成了第二次全国湿地资源调查。
按照《湿地公约》，第二次调查确定起调面积为8公顷（含8公顷）以上的近海与海岸湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地以及宽度10米以上、长度5公里以上的河流湿地，开展了湿地类型、面积、分布、植被和保护状况调查，对国际重要湿地、国家重要湿地、自然保护区、自然保护小区和湿地公园内的湿地，以及其他特有、分布有濒危物种和红树林等具有特殊保护价值的湿地开展了重点调查，主要包括生物多样性、生态状况、利用和受威胁状况等。
参与本次调查的省级及以上单位203个、技术人员2.2万人，调查采用3S技术（即遥感技术RS、地理信息系统GIS和全球定位系统GPS的简称）与现地核查相结合的方法。
全国共区划湿地斑块27.62万块，区划湿地区3391个，重点调查湿地1579处，布设植物调查样方72227个，动物调查样带和样方14044个，获取调查成果数据2.6亿条。
二、调查结果调查主要成果：一是掌握了调查范围内符合公约标准的各类湿地面积、分布和保护状况，建立了遥感影像和基础数据库。
二是掌握了国际重要湿地、国家重要湿地、自然保护区、湿地公园和其他重要湿地的生态、野生动植物、保护与利用、社会经济及受威胁状况等。
三是掌握了近十年来100公顷以上湿地面积、保护状况和受威胁状况的动态变化情况。
四是建立了稳定的湿地资源调查专业队伍和专家团队。
五是形成了完善的湿地资源调查监测系列技术规范。
全国湿地总面积5360.26万公顷（另有水稻田面积3005.70万公顷未计入），湿地率5.58%。
第二次全国湿地资源调查结果
（2014年1月13日）
国家林业局
一、基本情况
为满足我国湿地保护管理需要，更好地履行《湿地公约》，2003年我国完成了首次全国湿地资源调查，初步掌握了单块面积100公顷以上湿地的基本情况。
十年来，随着经济社会发展，我国湿地生态状况发生了显著变化，为准确掌握湿地资源及其生态变化情况，制订加强湿地保护管理政策，编制重大生态修复规划，国家林业局于2009-2013年组织完成了第二次全国湿地资源调查。
按照《湿地公约》，第二次调查确定起调面积为8公顷（含8公顷）以上的近海与海岸湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地以及宽度10米以上、长度5公里以上的河流湿地，开展了湿地类型、面积、分布、植被和保护状况调查，对国际重要湿地、国家重要湿地、自然保护区、自然保护小区和湿地公园内的湿地，以及其他特有、分布有濒危物种和红树
林等具有特殊保护价值的湿地开展了重点调查，主要包括生物多样性、生态状况、利用和受威胁状况等。
参与本次调查的省级及以上单位203个、技术人员2.2万人，调查采用3S技术（即遥感技术RS、地理信息系统GIS和全球定位系统GPS的简称）与现地核查相结合的方法。
全国共区划湿地斑块27.62万块，区划湿地区3391个，重点调查湿地1579处，布设植物调查样方72227个，动物调查样带和样方14044个，获取调查成果数据2.6亿条。
二、调查结果
调查主要成果：一是掌握了调查范围内符合公约标准的各类湿地面积、分布和保护状况，建立了遥感影像和基础数据库。
二是掌握了国际重要湿地、国家重要湿地、自然保护区、湿地公园和其他重要湿地的生态、野生动植物、保护与利用、社会经济及受威胁状况等。
三是掌握了近十年来100公顷以上湿地面积、保护状况和受威胁状况的动态变化情况。
四是建立了稳定的湿地资源调查专业队伍和专家团队。
五是形成了完善的湿地资源调查监测系列技术规范。
全国湿地总面积5360.26万公顷（另有水稻田面积3005.70万公顷未计入），湿地率5.58%。
其中，调查范围内湿地面积5342.06万公顷，收集的香港、澳门和台湾湿地
面积18.20万公顷[1]。
自然湿地面积4667.47万公顷，占87.37%；人工湿地面积674.59万公顷，占12.63%。
自然湿地中，近海与海岸湿地面积579.59万公顷，占12.42%；河流湿地面积1055.21万公顷，占22.61%；湖泊湿地面积859.38万公顷，占18.41%；沼泽湿地面积2173.29万公顷，占46.56%。
按照全国水资源区划一级区统计，各流域湿地分布分别为：西北诸河区湿地面积1652.78万公顷，西南诸河区湿地面积210.81万公顷，松花江区湿地面积928.07万公顷，辽河区湿地面积192.20万公顷，淮河区湿地面积367.63万公顷，黄河区湿地面积392.92万公顷，东南诸河区湿地面积185.88万公顷，珠江区湿地面积300.82万公顷，长江区湿地面积945.68万公顷，海河区湿地面积165.27万公顷。
按照31个省区市统计，湿地分布分别为：
表全国各省（区、市）湿地面积单位：万公顷
调查结果显示，我国已初步建立了以湿地自然保护区为主体，湿地公园和自然保护小区并存，其他保护形式为补充的湿地保护体系。
纳入保护体系的湿地面积2324.32万公顷，湿地保护率43.51%。
其中，自然湿地保护面积2115.68万公顷，自然湿地保护率45.33%。
两次调查间隔十年间，中国湿地资源呈现三个主要变化：
一是同口径下湿地面积减少。
我们对两次调查类型相同、范围相同和起调面积相同的湿地进行对比，近十年来我国湿地面积减少了339.63万公顷，其中自然湿地面积减少了337.62万公顷，减少率为9.33%。
此外，河流、湖泊湿地沼泽化，河流湿地转为人工库塘等情况也很突出。
二是湿地保护面积增加。
湿地保护面积增加了525.94万公顷，湿地保护率由30.49%提高到43.51%。
新增国际重要湿地25块，新建湿地自然保护区279个，新建湿地公园468个，初步形成了较为完善的湿地保护体系。
三是湿地受威胁压力进一步增大。
从重点调查湿地对比情况来看，威胁湿地生态状况主要因子已从十年前的污染、围垦和非法狩猎三大因子，转变为现在的污染、过度捕捞和采集、围垦、外来物种入侵和基建占用五大因子，威胁因子出现频次增加了38.72%。
主要威胁因素增加，影响频次和面积都呈增加态势。
十年来，党中央、国务院更加重视湿地保护。
国务院批准了《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》以及该规划的“十一五”和“十二五”实施方案，下发了《关于加强湿地保护管理的通知》，最近5年每年中央1号文件和《政府工作报告》都对湿地保护提出了要求，中央林业工作会议提出要建立湿地生态效益补偿机制，十八大报告强调要：“扩
大森林、湖泊、湿地面积，保护生物多样性”等等。
为实现这些重大战略决策，国家林业局会同有关部门与各级政府在湿地保护管理上开展了大量工作，在一定程度上促进了湿地保护工作的健康发展。
三、存在问题
调查结果也同时反映出，我国湿地资源保护与发展依然面临着以下突出问题：
一是湿地生物多样性有所减退。
由于污染、围垦等原因，湿地生态系统功能下降，生物多样性减退。
仅从湿地鸟类资源变化情况看，两次调查记录到的鸟类种类呈现减少趋势，超过一半的鸟类种群数量明显减少。
二是湿地保护空缺较大。
近十年来，我国逐步建立了湿地生态系统的保护体系。
我国湿地保护率虽然有所提高，但国家重点生态功能区、湿地候鸟迁飞路线、重要江河源头、生态脆弱区和敏感区等范围内的重要湿地，还未全部纳入保护体系之中。
如：国家重点生态功能区湿地保护率仅为51.52%，国家重要湿地保护率仅为66.52%。
全国湿地保护的空缺还较多，湿地保护管理任务非常艰巨。
三是管理工作亟待加强。
从管理角度看，国家还没有出台湿地保护专门法规（但有18个省区出台了省级湿地保护
法规），湿地保护长效机制也未建立，湿地保护的科技支撑还十分薄弱，全社会的湿地保护意识有待进一步提高。
四、对策措施
总体看，我国湿地保护形势依然严峻，湿地生态保护与经济社会发展之间的矛盾十分突出，需要全国上下更加重视和支持湿地保护。
我们将按照十八大提出“扩大湿地面积”的战略部署，紧紧围绕生态文明建设的总体要求，积极推进湿地立法工作，健全湿地保护管理制度，完善湿地保护管理体系，加强湿地保护宣传教育，进一步扩大湿地保护面积，充分发挥湿地在维护生态安全、应对气候变化、改善生态环境中的重要作用。
一是加强法规和制度建设。
国家应尽快出台《湿地保护条例》，明确湿地保护职责权限、管理程序和行为准则。
制定湿地保护红线，完善湿地生态补偿制度，实行湿地分类管理。
二是实施生态修复工程。
实施《全国湿地保护工程“十二五”实施规划》，加强重要区域湿地保护恢复和综合治理等，扩大湿地面积。
在候鸟迁飞路线和国家重点生态功能区范围内的重要湿地，优先开展重大生态修复工程。
三是完善湿地保护体系。
完善和建设以湿地自然保护区为主体，湿地公园和自然保护小区并存的湿地保护体系。
加强各级湿地保护管理机构建设，强化湿地保护管理的组织、协调、指导、监督工作，提高湿地保护管理能力。
四是加大科技支撑。
开展重点领域科学研究，研究湿地保护和恢复的关键技术，为大规模开展重大生态修复工程服务。
建立科学决策咨询机制，为湿地保护决策提供技术咨询服务。
五是提高全社会保护意识。
在全社会开展湿地保护和资源忧患意识宣教活动，增强全民生态保护意识，形成全社会共同参与和支持保护湿地的良好氛围，逐步将湿地保护纳入各级党委和政府的政绩考核范围。
