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政府职能现代化的整体性建构:一个三维分析框架陈水生(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海200433)摘 要:政府职能现代化是指为了适应国家治理现代化的总体要求,对政府职能在科学定位㊁有效履行与持续优化等方面进行的整体性建构㊂依循政府职能的运作逻辑,可以从职能定位㊁职能履行与职能优化三个维度考察政府职能现代化,从而实现有为行政㊁能动行政和满意行政的发展目标㊂从职能定位来看,有为行政是政府职能的整体定位与理想之态;从职能履行分析,能动行政是动态调适性行政㊁能动响应式行政㊁高效敏捷性行政和多元协作式行政的统一;从职能优化观之,满意行政需要遵循以人为本㊁治事为核和服务至上三大路径持续改进,构建尊重规则和以人民为中心的责任行政㊁提升办事效能的有效行政㊁注重服务体验的温暖行政㊂关键词:政府职能;有为行政;能动行政;满意行政;整体性建构中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1007-5194(2021)02-0037-131 文献回顾与问题提出政府职能理论是公共管理的基础理论,政府职能现代化是国家治理现代化的重要基石㊂政府职能是指行政机关在管理公共事务中的基本职责和功能作用,主要涉及政府管什么㊁怎么管㊁发挥什么作用的问题,具有执行性㊁多样性和动态性等特征[1]40㊂对于这个问题,古今中外的思想家都曾探讨过,并提出了不少至今都有价值的思想观点㊂阿奎那认为政府的目的是让人们 过一种有德行的生活”[2]4㊂霍布斯认为政府职能是保障人们的天赋权利[3]94㊂中国有学者认为,政府职能是政府法定职责的总称[4]84,也是指政府在一定时期内基于国家和社会发展需要而承担的管理国家和社会公共事务方面的基本职责[5]101㊂笔者认为,政府职能可理解为政府的作用与功能,是政府在政治㊁经济和社会等公共事务管理中应承担的责任和发挥的功能,主要回答政府在公共事务管理中应该做什么与不应该做什么,做得怎样以及如何做得更好等问题,以更好提升政府治理绩效㊂在不同概念解释与政府职能理论运用的基础上,中国学者对政府职能的研究主要从以下四个视角展开㊂一是 制度论”,即将政府职能置于政府改革与制度变迁的视野中进行研究,将政府职能作为政府改革的重要组成部分,探讨其在整个政府改革中的重要性和紧迫性[6],认为转收稿日期:2021-02-20基金项目:上海市哲学社会科学规划项目 治理重心下移背景下超大城市街区关系重构的实践模式及其优化路径研究”(2020BZZ002),项目负责人:陈水生;上海市浦江人才计划项目 放管服’改革背景下的 互联网+政务服务’创新:以上海 一网通办’为例”(2020PJC017),项目负责人:陈水生㊂作者简介:陈水生(1980 ),男,博士,复旦大学国际关系与公共事务学院副教授㊂变政府职能是中国行政体制改革的核心内容[7]㊂二是 权责论”,即探讨政府权力㊁政府职能与政府职责的相互关系与运作逻辑[8],认为科学的政府职责体系既是政府职能转变的具体目标,也是保障政府高效㊁稳健运行和形成合理府际关系的核心手段[9]㊂三是 过程论”,即重点研究政府职能的转变过程,特别是在市场经济体制条件下,中国政府职能的科学定位及其转变路径[10]㊂四是 关系论”,即深入探讨政府与市场㊁社会㊁公民之间的关系调适,以期找到一种各司其职㊁各归其位的合适关系[11]㊂这些研究为政府职能理论的深化与政府管理实践创新提供了有益指引,但对政府职能的研究还缺乏全过程㊁整体性与系统性的理论解释㊂中国要实现国家治理与政府治理现代化,迫切需要发展兼具共通性㊁本土化与时代性的政府职能理论,为中国公共管理理论的发展与公共管理实践提供知识储备㊂笔者认为,对政府职能现代化的分析要打通应然与实然㊁静态与动态㊁过程与结果㊁当下与未来,对政府职能的科学定位㊁履行过程与优化路径进行全过程㊁整体性和系统性探讨㊂因此,政府职能现代化需要回答三个相互联系的问题:政府到底要做什么?政府应该如何做?如何优化政府职能?根据政府职能的内在理路与运作逻辑,政府职能现代化可从以下三方面分析㊂首先,政府职能的科学定位㊂对政府的职责㊁作用和角色进行科学的定位,合理划分不同国家治理主体的权力㊁功能和责任,形成各司其职的现代职责体系,这是政府职能履行的前提和基础㊂深化党和国家机构改革的目标之一是构建职责明确㊁依法行政的政府治理体系,这就需要更好地对政府职能进行科学定位㊂政府职能现代化的职能定位是有为行政㊂其次,政府职能的有效履行㊂即如何更好地履行政府的应有职能,实现政府治理目标㊂政府职能的有效履行要深入考察其运行过程与内在逻辑,实现职能履行过程与结果的统一㊂政府职能现代化的职能履行要实现能动行政㊂再次,政府职能的持续优化㊂政府职能现代化也是一个不断革新㊁动态发展的过程,为了实现其科学定位㊁有效履行其职能,还得不断进行优化㊂政府职能现代化的职能优化要实现满意行政,真正做到以人为本㊁治事为核㊁服务至上,提升政府职能履行的满意度㊂因此,职能定位是前提,职能履行是核心,职能优化是目标,三者共同构成政府职能现代化的完整内核,也是我国政府职能现代化整体性建构的重要内容㊂2 有为行政:政府职能定位的理想之态政府职能研究首先要回答政府做什么这个核心问题㊂政府做什么涉及政府的本质角色与实际作用㊂政府职能定位研究首先要考察现代政府职能的一般定位与共通性特征,继而分析中国政府职能的整体定位㊂我国政府职能的理想之态应定位于 有所为有所不为”的有为行政,即积极主动承担政府应该做的事务,远离政府不应涉及的领域与事项㊂2.1 现代政府职能的共通性特征对现代政府职能演进的探讨有助于发现政府职能的一般性规律,促进政府职能的合理定位与科学转变㊂传统行政学将政府的基本职能概括为政治㊁经济㊁文化和社会服务四项职能㊂从行政管理过程来看,行政职能包括一系列运行职能,如计划㊁组织㊁指挥㊁协调㊁控制等㊂从政府管理的实际视角来看,政府职能主要是管理社会公共事务,包括管制㊁服务㊁维持和扶助等㊂世界银行指出,政府的核心职能包括五项最基本的职责:确定法律基础;保持一个未被破坏的政策环境,包括保持宏观经济的稳定;投资于基本的社会服务和基础设施;保护弱势群体;保护环陈水生:政府职能现代化的整体性建构:一个三维分析框架境[12]42㊂有学者概括了政府的七项基本职能:提供经济基础;提供各种公共产品和服务;协调与解决团体冲突;维护竞争;保护自然资源;为个人提供获得商品和服务的最低条件;保持经济稳定[13]19-22㊂可见,现代政府职能具有一定的共通性,即具有无关乎意识形态与生产力状况的本质性特征㊂现代政府要承担一个政府的基本职能,维持国家和社会的正常运转,保护生活于其间的民众的安全与利益,满足其基本需求㊂政府如果突破了其职能的基本底线,那么这个政府在道义上就是站不住脚的,也不会得到民众的拥护与支持㊂2.2 政府职能的整体定位: 有所为有所不为”政府职能现代化首先要科学界定政府职能㊂国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展㊁管理社会事务㊁服务人民群众的重大职责[14]㊂为此,要优化政府职责体系,完善政府经济调节㊁市场监管㊁社会管理㊁公共服务㊁生态环境保护等职能,实行政府权责清单制度,厘清政府和市场㊁政府和社会关系[14]㊂可见,科学界定政府权力与职能边界是政府改革的重要任务㊂政府改革的目标是使无限政府变为有限政府,使职责不清的政府变为职责明确的政府,使看不见的政府变为看得见的政府,使过度干预型政府变为服务型政府[15]22㊂我国政府职能改革经历了从统治型㊁管理型到服务型的演变过程㊂随着政府改革的不断深入,政府职能由以政治职能为重心转变为以经济职能为重心,由偏重经济职能转变为更加注重社会管理和公共服务职能㊂自1988年首次提出 转变政府职能”并把政府职能转变作为政府改革的关键以来,我国政府职能改革发生了三次转变㊂第一次涉及职能行使方式和职能定位的转变,从精简机构㊁精简人转向转变政府职能以适应经济体制改革要求㊂第二次涉及职能重心的转变,从注重经济发展转向重视公共服务,其标志是服务型政府建设的提出㊂第三次涉及职能定位的转变,资源配置从政府主导转向市场主导,采取的主要举措是以 放管服”为标志的行政审批制度改革㊂因此,政府职能转变要解决的根本问题是确立政府㊁市场和社会的边界㊂政府职能的整体定位在于政府 有所为有所不为”㊂政府既不能做大包大揽的全能式政府,也不能做漠视民众需求的冷漠式政府,而应该是 有所为有所不为”的有为政府㊂ 有所为有所不为”具有以下几层含义㊂其一,确定政府 有为”与 不为”之间的合理边界㊂ 有所为”既是政府职能所在,也要政府有能力积极作为,做好政府应该做的事情; 有所不为”要求政府约束自身行为,控制权力冲动,守住不 乱作为”的底线㊂ 有所为”要求政府积极作为,正确履行政府职能,该由政府管理的事政府要管住管好,现阶段要将创造良好发展环境㊁提供优质服务㊁维护社会公平正义等职能履行好㊂ 有所不为”要改变政府大包大揽㊁边界模糊㊁职能不清㊁权责不明等弊端,向市场和社会合理放权,克服不愿放弃有利益的权力而不愿承担无利益的责任等错误倾向㊂ 有所为有所不为”旨在让政府职能回归科学合理状态㊂其二, 有所为有所不为”要求政府履行好基本责任㊂对于市场和社会不能有效自主管理的事务,政府责无旁贷一定要管好㊂政府改革不是一味地追求 小政府”,把政府本应履行的社会管理和公共服务职责不负责任地推向市场和社会㊂现阶段,政府要强化宏观管理职能,为经济和社会发展创造良好环境,提供优质公共服务和维护社会公平正义;减少政府对微观经济活动和社会生活的过度干预,把微观事务交给市场和社会㊂简言之,政府要履行为民众创造美好生其三, 有所为有所不为”要求政府职能收放裕如㊂在不同发展阶段和不同公共事务领域,政府职能要有统有分㊁有收有放㊁有退有进㊂政府职能的收放裕如首先是 退”,从 无限政府”退到 有限政府”,从 大政府”退到 强政府”,从事无巨细退到宏观管理,从什么都管退到有管有放㊂其次是 进”,政府要向加强宏观调控 进”,向市场失灵的领域 进”,向社会管理和公共服务 进”[16],向应急管理和预防治理 进”㊂通过有退有进,动态调整政府职能,提升政府应对新环境㊁新事务㊁新问题的能力㊂政府职能的收放裕如体现了政府职能的科学定位与政府能力的全面提升,也要求政府职能履行过程的精准㊁及时与高效㊂3 能动行政:政府职能履行的过程之维政府职能科学定位之后,关键还在于如何更好地履行其职能㊂国家治理现代化要求构建一个强有力㊁能动㊁回应性的有效政府,采取恰当㊁及时和高效的方式治理各种公共事务㊂如果没有能动有效的政府,要实现经济㊁社会的可持续发展是不可能的㊂能动行政是动态调适性行政㊁能动响应式行政㊁高效敏捷性行政和多元协作式行政的统一㊂3.1 动态调适性行政现代政府职能履行要根据外部环境变化动态调适,不断调整职能以适应社会发展的需要㊂适时准确地转变政府职能是保证政府正确行使权力㊁发挥相应作用的关键[17]㊂政府职能动态调适的动因包括政府引导㊁市场化改革㊁国际竞争㊁执政党与时俱进的内在调适倾向㊁社会不同利益间的均衡再造以及意识形态的推动等[18]㊂从早期自由资本主义时期的 守夜人”到垄断资本主义阶段主张国家全面干预,再到20世纪70年代后期的 适度的国家干预”,政府职能的发展变迁过程体现了鲜明的动态调适特征㊂当代政府职能的动态调适涉及政府职能范围的变化㊁政府职能结构的调整和政府职能实现方式的转变㊂政府职能的动态调适关键要理顺政府与市场㊁政府与社会㊁政府与民众㊁中央政府与地方政府的关系㊂政府㊁企业㊁社会组织作为行政㊁市场和社会的主体,分别具有哪些组织属性,是转变政府职能要回答的首要问题[19]㊂动态调适性行政要有针对性地回应和解决这些重要问题,从而推动政府职能的有效履行㊂各级政府职能的动态调适要逐步法治化和制度化㊂为此,党的十八届四中全会提出,推进各级政府事权规范化㊁法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,强化中央政府宏观管理㊁制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责[20]㊂我国政府职能的动态调适可从改革过程一窥究竟㊂政府职能的设立㊁运行和发展受到经济㊁政治和社会等环境的影响㊂我国经济体制转型是促进政府职能转变的最主要驱动因素㊂改革开放后经济体制改革经历了计划经济向市场经济转轨与市场经济不断完善的过程,经济建设成为政府工作重点㊂随着我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,来自社会领域的民生诉求对职能转变的推动力不断增强,政府的公共服务㊁社会治理和文化建设等职能日益重要[21]㊂我国政府职能的调适与转变是通过一次次的政府改革得以实现的,政府职能的转变反过来进一步推动了国家发展与全面深化改革㊂政府权责清单为动态调适性行政设定了法治框架㊂一方面,通过政府权责清单,科学界定陈水生:政府职能现代化的整体性建构:一个三维分析框架政府职能,划定政府职能边界,将行政权力关进制度的笼子;另一方面,通过厘清公权力与私权利的边界,解决政府和市场㊁社会之间以及政府层级㊁部门之间的权力配置与优化问题[22]㊂政府权责清单有利于推进法治政府㊁责任政府和服务型政府建设,是政府内部自上而下的一次自我革命[23],它尝试以功能性权力制约带动结构性权力制约,从而构建新型权力运行机制㊂可见,政府权责清单有利于科学划定政府与市场㊁社会的权能边界,为动态调适性行政设定了法治框架和行为边界㊂3.2 能动响应式行政能动响应式行政体现了政府积极作为和主动回应的履职过程与行政风格㊂能动响应式行政具有以下特征㊂首先,能动响应式行政要求积极回应㊁主动作为㊂政府的责任性㊁回应性与服务性是密切联系的,回应性是政府责任的传导机制,政府通过有效回应履行责任,实现公共服务目标㊂为了应对政府面临的多重挑战,政府治理模式也需要积极变革,制定好的公共政策,建立依法行政以及负责任和有效的政府机构,积极回应日益增长的公共需求,加快公共服务创新,不断提高公共服务品质[24]㊂为此,党的十八届四中全会指出,行政机关要坚持法定职责必须为㊁法无授权不可为,勇于负责㊁敢于担当,坚决纠正不作为㊁乱作为,坚决克服懒政㊁怠政,坚决惩处失职㊁渎职[20]㊂其次,能动响应式行政要求因时而动㊁因需而治㊂因时而动要求政府积极因应外部环境变化,主动调整职能履行策略与治理行为,应对各种可能的新情况和新问题,灵活㊁高效㊁低成本地解决各种公共问题㊂及时响应的政府要保持敏锐,将问题与危机消弭于萌芽状态,减少解决问题的成本,降低治理难度㊂因需而治要求政府积极回应民众需求和关切,满足民众提出的合理要求,这也是服务型政府的基本要义㊂能动响应式行政还要有效回应技术发展对政府治理带来的挑战,为技术创新㊁技术应用与技术治理创造适宜的制度环境㊁政策舞台与发展条件,不断提升政府治理的敏捷性㊁技术治理能力和服务能力㊂再次,能动响应式行政要有进取心和预防性㊂政府要解决履职 不到位” 缺位” 错位” 不作为”问题,实现政府职能 到位” 补位” 归位”和 有为”,积极进取㊂置身于现代风险社会,预防的价值尤为重要㊂预防性行政由事后反应转为事前预防,从事后管理转变为源头治理;对预防的重视能最大限度维护公众利益和社会秩序,同时改善政府治理模式[25]㊂ 有预见的政府做两件根本性的事情㊂它们使用少量的钱预防,而不是花大量的钱治疗;它们在做决定时,尽一切可能考虑未来㊂”[26]205预防性行政要努力做到:反应和预防兼顾,预防在前;创新和完善公共危机的应对机制;强化政府公共服务职能,调整公共权力配置,整合社会资源;建立科学的领导考核机制,提高科学决策能力[27]㊂3.3 高效敏捷性行政高效敏捷性行政体现了政府职能履行过程中的能力导向和效能导向㊂首先,高效敏捷性行政要增强政府能力㊂政府能力是政府职能履行的重要保障㊂亨廷顿指出,政府职能就是治理,软弱而缺少权威的政府无法履行其职能[28]28㊂政府能力是指政府制订切合实际的政策㊁有效推行和贯彻政策㊁持续稳定地将政策引向深入的能力,具体表现为规划能力㊁动员能力㊁分配能力㊁适应能力㊁利益整合能力㊁协调监督能力㊁管理能力和服务能力等[29]㊂权威性和有效性是衡量政府能力的两大标准㊂我国政府能力现代化的目的是使其不仅能适应社会经济发展的要求,还能其次,高效敏捷性行政要以打造 好政府”为目标㊂打造 好政府”常始于政府应该对什么负责和政府应该通过放松管制放弃哪些政府活动领域,专注做好政府应做的事项㊂打造 好政府”意味着公共部门要采取包括开发人力资源㊁实现组织发展㊁改革制度在内的各种行动㊂如果市场想有效运作㊁民众想拥有基本的权利与自由,国家就必须是强有力的㊂政府不能仅仅具有管理宏观经济政策的能力,还必须具有规范市场行为的能力㊂政府还要能设计并实施适当的公共政策,能公平㊁透明㊁高效地配置资源,并对社会福利与民众要求作出有效回应[31]11㊂ 好政府”要制定更多的 好政策”并有效执行,实现治理目标,及时满足民众多元化的需求㊂再次,高效敏捷性行政还要构建有效政府㊂政府职能履行过程要降低治理成本,提高治理效能,用尽可能小的成本提供更优质的服务㊁解决尽可能多的公共问题㊂政府职能履行要能有效解决各种棘手问题和公共问题,有效维护公共利益㊂对我国政府来说,有效政府要能完成国家发展与治理过程中的多重任务和目标㊂现阶段,政府最主要的任务是保持经济的健康持续发展的同时,处理和协调好各种社会关系,维护社会公平,保障社会平稳有序,这要求政府具有高效的治理体系㊁充裕的资源㊁强大的治理能力和高素质的公务人员㊂3.4 多元协作式行政政府职能转变与职能履行要置于国家治理现代化的整体制度建构中考量,以政府职能转变作为推动经济社会各领域治理结构变迁的切入点[6],进而构建一个强政府主导下的政府㊁市场和社会协同治理的新格局㊂依循政府权力与公民权利合作共治的主线,科学合理地分解配置和依法赋予政府职能,使政府职能在行政机关㊁立法机关㊁司法机关㊁市场主体㊁社会组织和公民之间恰当分解㊁合理归位,建设有限㊁有为㊁有责㊁有能和有效的现代政府,塑造有责㊁有能和有为的有序参与共治主体,构建政府与其他治理主体的良好共治关系及其实施机制[11]㊂现代政府治理不能单纯依靠政府自身,而应该广泛吸收各种资源和社会力量,充分发挥市场㊁社会与公民的积极性,形成有为政府与有效市场的合作治理㊁有为政府与活力社会的协作治理㊁有为政府与现代公民的协同治理㊂其一,有为政府与有效市场的合作治理㊂合作治理首先意味着充分发挥政府职能与市场功能,实现有为政府与有效市场的有机配合㊂有为政府与有效市场的合作治理关键在于转变政府职能,确定政府与市场的合理边界㊂政府要弥补市场失灵,实现市场职能与政府职能的协调㊂ 充分发挥市场和政府各自优势,努力使市场作用和政府作用有机统一㊁相互补充㊁相互协调㊁相互促进,推动更高质量㊁更有效率㊁更加公平㊁更可持续的发展㊂”[32]172党的十九届五中全会进一步提出,坚持和完善社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合[33]㊂转变政府职能并不是完全否定政府的直接经济行为,而是要求政府在尊重市场规律与政府干预之间找到平衡点,提高政府对市场的宏观管理㊁行政指导和规制能力㊂其二,有为政府与活力社会的协作治理㊂对此,关键要明确哪些是政府应该管理的,哪些是社会自主管理的,处理好公共事务管理中政府与社会的关系,并据此调整政府职能及权限范围㊂公共事务管理不仅要发挥政府宏观调控和主导作用,也要发挥社会团体㊁民办非企业单位㊁中介。
治理创新政府部门的治理体系与机制创新在现代社会中，政府对于社会的稳定和发展起着重要的作用。
然而，随着社会的变革和发展，政府部门也面临着各种挑战和问题，例如信息不对称、决策滞后、效率低下等。
因此，治理创新成为了解决这些问题的重要途径。
本文将探讨治理创新政府部门的治理体系与机制创新。
一、治理体系的创新治理体系是指政府运行的组织结构和运行机制。
要实现治理创新，首先需要进行治理体系的创新。
具体而言，可以从以下几个方面进行探索和改革。
1.平台式治理体系传统的政府治理模式通常是单一的、垂直的，各部门之间信息孤岛，缺乏协同合作。
而平台式治理体系通过搭建信息共享平台和协同工作平台，实现各个部门之间的互通有无，提升信息流通效率，促进跨部门协同工作。
2.权力下放与市场化在传统的治理体系中，政府部门通常承担着决策权和执行权，而治理创新需要将权力下放给市场和社会。
政府部门应该通过市场机制来调节资源配置，让市场发挥更大的作用。
同时，政府也应该注重职能转变，从“主政者”转变为“公共服务者”，更好地为社会公众提供服务。
3.网络化治理随着信息技术的不断发展，网络化治理成为了一种新的治理模式。
政府部门可以通过建设电子政务平台，开展在线公共服务，提高政府决策的透明度和公正性。
同时，网络化治理还可以促进政府与民众之间的互动和参与，形成共治共建的局面。
二、机制创新的重要性治理体系的创新需要配套的机制创新来支撑。
机制创新是指在新的治理模式下，建立适合的运行机制，以提升治理效能和治理能力。
1.激励机制创新激励机制是指通过激励手段来推动政府部门的创新和改革。
传统的激励机制往往以考核为导向，而治理创新需要建立一套能够激励政府部门积极改革的机制。
例如，可以建立绩效考核制度，将治理创新与绩效挂钩，以激发政府部门的积极性和创造性。
2.风险防控机制创新在治理创新的过程中，风险是不可避免的。
政府部门需要建立一套完善的风险防控机制，及时发现和解决问题。
这包括建立健全的监督制度、完善的风险评估体系，以及及时、有效的应对措施。
浅析如何创新政府管理浅析如何创新政府管理在当前经济社会转型的新形势下，政府管理中存在的许多问题已经成为制约经济发展的瓶颈，改革发展中的一些深层次矛盾和问题大都与政府改革不到位、政府改革滞后相关。
“十一五”时期，我国经济的持续增长已在相当大程度上依赖于社会利益关系的协调和在此基础上的社会稳定无论是经济的持续健康发展，还是建设和谐社会，都对政府转型提出了相当迫切的要求。
因此，“十一五”时期，政府管理创新的重要性将进一步凸显出来，成为深化改革、构建和谐社会的关键所在。
从新公共管理的视角来看，政府管理主要包括战略管理、政策管理、资源管理和项目管理。
与之相对应，我们认为，政府管理创新能力可以划分为四个层次：战略规划能力、公共政策能力、资源管理能力和项目管理能力。
因此，中国政府管理创新也应该包括以下四个方面的内容：1、战略规划能力。
战略规划能力是指管理者和组织者通过思考，在衡量影响组织未来的内部和外部环境的基础上，为组织创设目标、前进方向、焦点和一致性的能力。
战略规划能力的强弱直接影响政府等公共部门长远的生存与发展，影响到公共部门能否在迅速变化的环境中取得更大的绩效，甚至还影响到公共部门的合法性、正当性和公正性。
一方面，我国长期以来受到渐进模式的影响，习惯于“摸着石头过河”，习惯于解决眼前的问题，以至于无暇顾及政府部门的应有任务、方向及战略，导致了在很多重要的领导领域没有公共目标或者方向模糊不清，只顾短期利益，不顾长期利益，根本经不起竞争的考验。
另一方面，已有的战略规划往往缺乏整体的思考，长期、中期和短期战略之间，整体和局部战略之间缺少有机整合，由此导致政府部门内部职能不明，协调不灵，彼此无法适应，从而丧失互补性。
2、公共政策能力。
公共政策能力是指政府部门在战略规划的指导下，制定具体的管理创新行动方案的能力。
公共政策能力不强，缺乏操作性，是我国许多政府部门的通病。
这表现在：政府部门缺乏根据自身实际来制定的领导者，战略规划制定出来以后，领导者往往出于尽早看到战略实施效果的迫切愿望而匆匆上马，甚至认为制定实施计划是在浪费时间或延误战机；一些政府部门好大喜功，不结合自身资源状况来制定政策，不切实际，根本无法分步实施；公共政策的制定缺乏科学的方法，往往凭借管理者的主观臆断和历史经验，而很少运用科学的量化的标准。
政府社会管理改革：一个理解框架及其解释孔繁斌2012-12-26 14:48:48 来源：《甘肃社会科学》2012年4期【内容提要】社会管理作为政府一项基本职能，其正当性、范围和方式受国家构建和行政模式的影响和约束。
目前政府社会管理体制改革仍旧是一个未完成共识的研究议题，从公共责任类型和公共政策取向这两个维度构建理解政府社会管理体制改革的框架，可以避免对政府社会管理的片面认识，可以发现政府社会管理体制改革的要旨在于如何消除对全能政府的依赖，并在限制强制性权力行驶中改善公共服务，其政治思维倾向和价值追求不是以维持社会稳定为目标，而是促进社会公平正义的实现。
政府社会管理体制改革的路径取决于政府角色认同的转变和治理机制的设计，政府社会管理体制改革的发展趋势则应当融入服务型政府的建设。
【关键词】社会管理政府角色认同社会治理机制行政管理体制在公共管理研究中，受执政党国家治理选择的影响，社会管理及其改革逐步被构建为一个相对独立的研究议题。
尽管社会管理是一个政府职能的描述性词语，而不是一个严格意义上的行政学理论范畴，但置于政府社会管理在组织和行为上所表现出来的事实，仍引起学术界对政府社会管理给予了尽可能合理的解释，涉及政府社会管理讨论的文献数量不仅增长较快而且呈现出多样性的分析。
这些讨论和分析回应了国家治理变迁的事实，提升了学科本土议题关怀的能力，但其中也有一些值得进一步讨论的问题，例如，社会管理体制改革被人为割裂成分散的知识性议题，整体的理论认识和关注不足，相应的分析和讨论又不乏浓厚的管理主义取向，存在重操作可行性而忽视价值正当性的现象。
这些问题的存在反映了政府社会管理体制改革尚未获得有效的共识。
本文拟从国家治理变迁的角度，以行政模式的转换为中轴，就理论视角、角色认同和机制转换三个因素，对政府社会管理体制改革给予理论阐述，并尝试解释两个基础性问题：其一，政府社会管理体制改革的正当性基础如何诠释如何据此对社会管理知识进行整合其二，基于公共行政学，社会管理体制改革中政府角色认同和治理机制应有怎样的调整一、理解社会管理：视角与框架当代中国政府社会管理曾经取得过较明显的适应性成就，但在长期执行的赶超式经济发展战略以及社会公平正义价值维护和实现弱化的背景下，带有浓厚生产投资色彩的政府不能积极担负平衡经济发展与社会建设的公共责任，我国社会发展与政府服务滞后于社会变迁，政府社会管理还停留在控制、干预和“运动”为主的模式中。
从“大政府”到“精明政府”：中国政府职能转变的逻辑——交易成本政治学的视角作者：蔡长昆来源：《公共行政评论》 2015年第2期蔡长昆蔡长昆，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所，博士研究生。
感谢匿名评审人的意见。
基金项目：中国人民大学拔尖人才项目“从‘大政府’到‘精明政府’：中国政府职能转变的逻辑”。
【摘要】论文利用整合的交易成本政治学框架，分析了中国政府职能转变的核心机制。
整体而言，中国政府职能转变的过程是由政府自身利益驱动的，但经济社会组织也会就政府在经济社会事务治理中的边界进行再协商。
其中，经济社会组织的相对议价能力确定了经济社会组织与政府进行政治交易的可能性，政治契约被治理的可能性也影响了再协商的结果。
如是，政府职能转变的过程是一个政府利益最大化，经济社会组织与政府之间政治交易达成的可能性以及相对议价能力三者互动的结果。
与此同时，政府职能转变也嵌入在特定经济社会环境之中的。
在不同的经济社会事务领域内，政府的收益、经济社会组织与政府之间相对议价能力和政治交易治理机制的系统性差异，使得不同经济社会事务领域之内政府职能转型的速度、路径和结果呈现出系统性差异。
以国有企业、社会组织和农村治理三个领域的差异为基础，论文界定了三种不同的政府权力转移机制：建构性放权、吸纳型放权和隔离型放权，说明了在不同经济社会事务领域内，政府职能转变逻辑的差异。
【关键词】政府职能转变交易成本政治学建构性放权吸纳型放权隔绝型放权【中图分类号】Ｄ０３５【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７４－２４８６（２０１５）０２－００９９－２６一、导论随着１９７８年经济体制改革的启动，原有的高度集权的全能主义政府—社会体制和计划经济体制逐渐被侵蚀，从而越来越不适应新的经济社会变革。
作为调整政府与市场—社会关系的核心制度中介，学界逐渐将“转变政府职能”视为我国政治—行政体制改革的新方向。
围绕政府职能转变，当下的研究主要包括我国政府职能转变的历程和内容，政府职能转变的特征、动力和阻力以及路径选择等。
创新政府行政管理的思路及对策高世忠摘要：本文主要阐述创新政府管理的内涵，创新政府管理的现实意义以及它的必要性、迫切性，同时对创新政府管理的具体对策[1]，从搞好制度建设、政府诚信建设、执行行政问责制三方面进行阐述。
关键词：创新政府管理建立诚信政府。
温家宝总理在《加强政府自身建设.推进政府管理创新》[2]的讲话中指出：“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。
”如何创新政府管理，提高行政执行力，现提出以下思路及对策，供参考。
一、提高政府管理的基本内涵提高政府行政执行力就是探索政府管理的新方法、新模式、新思路，以适应新的发展形势，新的环境变化和新现实的要求，其本质在于通过寻求和建立科学合理的政府管理模式，从而确保社会公共资源得到优化配置，国家资本更好的用于改善和提高人民群众的生活。
简言之，创新管理就是要求政府从管理理念、职能、制度、手段、行为等方面实现根本性的转变，真正做到权为民所有，情为民所系，利为民所谋的服务型政府、法制型政府、责任制政府、效能型政府、廉洁型政府。
二、创新政府管理的现实意义改革开放以来，围绕简政放权，建立新型市场经济体制，改革政府行政管理体制，管理职能、管理方式、虽然取得了显著成绩，但应客观地看到，现有体制还远远不能适应生产力发展的要求，於经济体制改革相比，政府管理体制改革明显滞后。
主要表现为1、职能转变不够，突出表现为定位不准、职能错位。
形成了“种了别人的田，荒了自己的地。
”该管的事忘了管，不该管的事却抓住不放；审批环节繁多，重复管理，多层管理现象严重。
往往形成各吹各的号，各唱各的调，各行其事，表面看人人在管，实质上是无人管；公共服务体系尚未健全，各种管理乱作为或不作为。
缺少政府诚信，市场秩序较乱。
2、政府部门依法不力，主要表现为有令不行、有禁不止、有法不依、执法不严、违法不纠。
政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化。
行政文化中的政府创新内容及理论模型中共佛山市委党校佛山社会经济发展研究所随着改革进入深水区和攻坚期，需要解决的问题无比艰巨和复杂，应对这种情势，除了创新，别无他途。
“创新是人类社会的永恒话题，也是经济社会发展的不熄引擎”。
“创新不单是技术创新，更包括体制机制创新、管理创新、模式创新”。
而政府创新就是用新理念、新方法、新技术等相对于创新主体来说是新的东西对政府现行的行政理念和运作系统进行改造和重构，以提高行政效率、改善公共服务、增进公共利益。
由于受到众多因素的制约和影响，政府创新活动的过程变得异常复杂，呈现出明显的非线性特征。
一、政府创新的内容政府创新“是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”。
“是探索政府治理的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战，从而不断改善政府公共服务，增进公共利益和提高行政效率的过程.政府创新可以降低行政成本，提高行政效能和行政效率；提升政府的核心竞争力；增强政府应对环境变化的能力。
政府创新还能为市场注入新的活力；有利于培养具有创造力的组织，形成具有创造力的组织文化；有利于吸引高质量的创意人才，有利于培养各级管理人员。
政府创新是政府对政府以外的利益相关者与日俱增却无法当下实现的需求的一种回应。
通过创新，政府能够真正有效地发挥自身的职能，为社会发展注入能量，进而增强国家或区域的竞争力,缩小与发达国家或地区在管理水平上的差距。
政府创新的根本目的是增进公共价值，提高公共服务效能。
近年来，政府创新被越来越多地视为能为公民、团体、社会组织和商业机构提供和维持高水平的公共服务，以及应对社会挑战和提高社会福利的重要力量。
创新在政府公共部门中扮演着重要的角色，通过创新能够提高政府服务质量、减少成本支出，因而，改进性能、提高效率是促进政府创新的重要和普遍的因素，而社会挑战、新政策执行、就业环境改善等等大量特殊因素同样也影响着政府创新。
尤其是在改革进入深水区和攻坚期的今天，面对发展中出现的新问题、新矛盾，需要的不仅仅是勇气，更重要的是智慧，只有依靠创新才会有所突破，才能赢得新的发展。
政府管理的创新策略与实践政府管理在当今社会变革的大背景下，面临着诸多挑战和压力。
为了适应时代发展的要求，政府必须积极采取创新的策略和实践，提升其管理水平和效能。
本文将围绕政府管理创新的策略和实践展开探讨，分析其中的发展趋势和重要性，以期为现代政府管理的改进提供一些参考和建议。
一、创新策略的重要性在现代社会，政府管理的创新策略对于促进社会进步和经济发展具有重要意义。
首先，创新策略可以帮助政府提升管理效能，提高服务水平。
在社会需求日益多元化的背景下，政府必须及时识别和理解公众的需求，借助创新的方式提供更加贴近人民群众的服务。
其次，创新策略可以加强政府的监管和治理能力，增强公共安全和社会稳定。
在快速变化的社会环境下，政府需要运用科技手段和管理理念，加强对社会的监控和管理，及时应对突发事件和社会矛盾。
此外，创新策略还可以提高政府的反腐败能力，增强治理透明度和公信力。
通过推行数字化和信息化手段，政府可以更好地监督和管理公务，防止腐败行为的发生，增进政府与民众之间的互信。
二、政府管理的创新策略为了实现创新管理，政府可以采取一系列策略来提升管理水平和效能。
首先，政府可以引入科技创新，推动数字化转型。
例如，政府可以利用大数据和人工智能等新兴技术，提高政府决策的科学性和精准性，实现对政府管理的精细化和高效化。
其次，政府可以推行开放创新，促进社会参与和民众力量的发挥。
例如，政府可以建立开放式的政务平台，鼓励民众参与政府决策，提供意见和建议，增强政府决策的民主性和公正性。
再次，政府可以加强国际交流与合作，借鉴和借力国际先进经验。
例如，政府可以与其他国家开展交流与合作，学习他们在政府管理方面的先进做法和经验，为自身的管理创新提供借鉴和启示。
三、政府管理创新的实践案例政府管理的创新策略在全球范围内得到了广泛实践和应用。
以中国为例，近年来，中国政府积极推进数字化转型，推行创新的政府管理模式。
例如，中国政府推行“互联网+政务服务”模式，通过建立线上政务平台，提供便捷高效的公共服务。
地方政府的变革与创新在我国的现代化建设中，地方政府扮演着至关重要的角色。
由于地方政府在行政的层面上掌握了极大的权力，经济发展、社会稳定、民生改善等方面均需要地方政府的积极参与。
然而，也正因为其在掌握着如此巨大权力的同时，地方政府也带来了一系列的问题，比如权力过于集中、行政效率低下、腐败现象等等。
因此，我们需要从变革与创新的角度出发，探讨地方政府的现代化建设。
一、政府机构改革政府机构改革是地方政府现代化建设的基础。
它是解决政府权力过于集中的最有效途径。
当前，随着信息技术的发展，政府信息化建设已经成为了各级政府的必选项。
政府信息化建设可以实现政务公开、政策制定、民意反馈等多重作用，将政府行政过程透明化，让整个社会能够监督政府行为。
同时，优化政府服务流程，加快信息的收发，使政府的效率更高，提升政府形象，进一步增强社会对政府的信任。
二、深化市场化改革当前我国经济已进入“新常态”，对于地方政府而言，深化市场化改革也是非常重要的。
简单来说，市场化改革是指“国家管、市场定”，政府应该发挥好引导和监管的作用，而不是过分干预市场。
市场经济的根本在于市场的公平与透明，对于地方政府而言，应该注重保证市场环境的公平与规范，加强对市场的监管与管理，使市场体系更加完善，能够进一步促进地方经济的繁荣和社会的和谐稳定。
三、推进政务公开政务公开是地方政府现代化建设的重要组成部分。
政务公开包括政府信息公开、政府日程公开、政府制度公开、政府工作公开等多个方面。
政务公开可以让百姓知晓政府行为，参与政府决策，对政府达成共识。
同时，也可以帮助政府了解到民意、听取民声，及时跟进问题解决，不断改善政府工作的质量和效率。
四、推动人才建设真正的现代化地方政府要有一批素质较高、能力突出的领导干部和优秀的公务员队伍作为后盾。
拥有高素质的人才队伍是现代地方政府成功和发展的重要基础。
而在当前的市场竞争中，能够留住人才、吸引人才，推进人才建设成为了地方政府的必选项。
论政府管理创新近十年来，政府管理创新一直是我国学术界研究的热点。
2005年6月，中国(广东)政府管理创新国际研讨会从九个专题来讨论政府管理创新，形成了中国政府管理创新研究的一个框架体系。
国家行政学院李习彬教授运用系统科学理论建构起一套一体化的中国政府管理创新体系。
通过对现有政府管理创新的文献梳理和分析，我们发现，中国政府管理创新研究主要呈现以下特征：第一，从研究的时间跨度看，政府管理创新研究是中国最近十年来学术研究的一个热点命题。
第二，从研究内容来看，中国政府管理创新研究涵盖的内容相当广泛，基本上都包含了2005年政府管理创新国际学术年会九大主题和李习彬教授所提出的中国政府管理创新体系的七个层次。
第三，从研究层次来看，中国政府管理创新研究基本上处于较低层次，即主要集中在方法、技术层面上，体制文化层面较少。
第四，从研究视角看相对单一。
当前学界的研究主要从为什么需要政府管理创新、怎样创新这一视角出发来分析，忽视了对政府管理创新的影响因素进行分析，特别是从社会变迁视角出发研究的文献更少。
因此，本文以社会变迁为出发点，对政府管理创新的影响因素进行初步的探讨。
从社会变迁角度看，影响政府管理创新因素包括：经济代价的权衡；理性官僚制的悖论；文化保守性与“官本位”思想的遗留和社会结构性张力。
这四大因素直接关系到政府管理创新的持续力，只有把这些因素在政府管理创新过程中加以重视和解决，才有可能真正实现政府管理创新。
一、经济代价的权衡任何创新都会付出代价，而基于经济因素的考量常常成为抵制创新的重要理由。
政府创新是一个完整的体系，任何一个层次的创新都需要经济的投入，而政府作为特殊的主体，与自主经营、自负盈亏的企业完全不同，政府依托的是公共权力汲取财政来支持运转，缺乏成本—收益核算使得政府往往缺乏降低成本的动力，动力机制的缺乏使得政府往往忽视“节流”而更加注重“开源”，即想方设法地去获得更多收入。
这种动力机制缺乏的突出反映就是在项目的投入和选择上表现为政府更多关注项目的投入，而忽视产出。
