集权与分权_变动中的历史经验_以新中国成立以来的中央与地方关系处理为例

中央与地方关系根植于一个国家的政治、经济体制和社会生活之中，是特定时期政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。

一个国家在不同的历史时期，中央集权与地方分权的关系各不相同。

其根本原因在于不同的时空条件下不同的社会经济生活，以及由此决定的不同的政治、法律和文化环境。

中国是一个地域广阔的大国，也是一个人口众多的多民族国家。

自从进入有完整的国家结构形式的政治社会以来，各个历史时期都无法回避中央集权与地方分权的问题。

当二者的关系比较均衡、协调时，社会的发展就比较强盛；而当二者之间矛盾重重、相互对峙时，社会的发展就会严重受阻。

新中国成立是我国中央与地方关系发生革命性转折的起点。

1949年以来，我国在建设社会主义国家的道路上进行了艰辛的探索，从建国初期确立的苏联模式到如今社会主义市场经济体制的确立和法治国家的建设，此间经历了许多曲折。

与之相应，中央与地方关系亦发生了历史性的转变。

这从一个角度体现了我国现实国情和治国方略的转变，也在很大程度上影响到我国经济社会发展的历史进程。

一、集权与分权的变革：与政治形势、社会经济发展相适应科学合理的中央集权与地方分权，应是不断与外部环境和各种社会因素保持良性互动的产物。

随着社会经济生活的发展与历史环境的变化，中央集权与地方分权应根据现实需要作相应的调适和变动。

从某种意义上说，中央与地方关系是对特定历史时期政治局势与社会背景的直接反映，是政治与社会发展的“晴雨表”和“度量尺”。

中国共产党在获得国家政权之后，首先要结束自清末以来的国家分裂状态，建立统一的民族国家，实现有效的国家管理和社会控制，使国家政权能从中央延伸至地方。

对于当时的领导人来说，“建立单一制的政治架构几乎是一个理所当然的选择”。

[1]（P45-83）“全国统一”与“中央集权”成为中央与地方关系集权与分权：变动中的历史经验———以新中国成立以来的中央与地方关系处理为例封丽霞作者简介封丽霞，中共中央党校政法部教授、法学博士（北京，100091）。

[摘要]新中国成立之后，中央与地方关系经历了从中央高度集权到逐步向地方分权的过程。

在从集权向分权变动的过程中积累了三条基本经验：其一，根据国内政治形势与社会环境的变化及时进行调适；其二，在尊重中央与地方两个积极性的基础上实现集权与分权的平衡；其三，逐步实现中央与地方权限划分的规范化与法治化。

[关键词]集权分权中央与地方关系〔中图分类号〕D035；D035.5〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326（2011）04-0035-052011年第4期的主调。

鸦片战争后的100多年来，中国一直缺乏形成稳定的社会基本制度框架的政治力量，社会整合面临严重困难，长期处于“一盘散沙”的状态。

近代中国民主主义革命主要是围绕“建立一个独立统一的现代国家”的基本命题而展开：“接连不断的军阀混战、革命、日本入侵以及国共两党的内战所促成的普通人民对政治的参与，极大地复兴了统一的理想。

到1949年时，人民不惜任何代价需求和平。

中国的传统表明，只有一个统一的中央政府才能提供和平……由于‘中国人民站起来了’，它就必须是一个在中央政权统治下的政治实体。

”[1]（P22-24）除了实现全国统一之外，中国共产党还要在巩固新政权的基础上加速进行工业化，实现富国强兵的民族主义和现代化目标。

在一个规模巨大、底子又差、经济资源稀缺，而且还面临西方国家严峻的经济封锁以及颠覆活动的国家，以统一的国家名义对经济及各种社会资源实行全面控制就成为一个非常重要的手段。

在此过程中，苏联模式对于新中国的“示范”作用是非常强大的。

在中国共产党成为执政党之后，尊崇苏联为“老大哥”，以苏联为榜样，效仿甚至是照搬了苏联的中央高度集权领导体制，逐渐形成和确立了中国特色的中央高度集权。

建国之初，中国共产党对于中央与地方结构形式的构造，还受到革命战争时期高度集权的军事领导体制的深刻影响。

在艰难的战争时局和残酷的生存环境之下，要想取得革命的胜利，必须集中其辖区内所有资源用于革命斗争，因此加强中央对各解放区的集中、统一领导成为决定生死存亡、压倒一切的重大问题。

新政权建立之初，党的中心任务由夺取政权转变为巩固、建设政权，但高度集中、统一指挥的思维模式和领导体制已形成一定的“范式”。

在缺乏执政经验和组织资源的历史条件下，新生政权仍然沿用和依靠这些“历史资源”来实现对全社会的政治控制。

[2]（P73-84）显然，历史上源远流长的“大一统”的中央高度集权传统，经历了长期战乱的中国社会对于国家统一的强烈渴望，中国人民强烈的“现代化发展冲动”，建国前长期的高度集权的革命政权实践及当时严峻的政治任务和恶劣的国际环境，决定了中国共产党在建国之后必然会选择单一制的国家结构形式，以中央集权为主导来构建新中国的中央与地方权力格局，也决定了建国之初的30年，中央与地方关系呈现出中央高度集权和全国总体控制的特征。

时过境迁，1978年改革开放以来，中央高度集权所赖以存在的社会基础和条件逐渐消失，向地方分权成为中央与地方关系发展的总方向和总趋势。

随着市场经济的发展与社会生活的进步，中央作为单一的调控中心无法统一协调日益繁多、层出不穷的社会事务。

因此，必须不断强化地方的作用，发动地方调控主体的创造性和能动性，扩大地方决策的能量和调动社会资源的能力。

在维护国家统一的前提之下，实现各项权力由中央向地方的分散和转移，建立新型的中央与地方关系成为历史的必然。

这一时期的主要领导人邓小平及时认识到这种要求，并将其迅速转变为政治决策。

1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出，“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”，因此，政治体制改革的关键就在于改革中央高度集权体制，消除各项权力过分集中的现象。

[3]（P71）1987年，他继续强调：“调动积极性，权力下放是最主要的内容。

”[4]（P242）中共十三大顺应历史发展的要求，确立扩大地方自主权的总原则是“凡是适宜下面办的事情，都应由下面决定和执行”。

1992年邓小平南方谈话之后，中国社会改革的市场化趋向已明确。

社会主义市场经济、民主法治的内在品格与运作方式亦要求改革与完善高度集权模式下的中央与地方关系，这就为中央与地方关系的转型创造了良好的外部条件。

这段时期，中央向地方下放权力的步伐加快，地方事权的范围进一步扩大，形式也愈加多样化。

作为行政性分权的重要组成部分，立法权也逐步下放到地方。

就立法权的下放而言，有学者评价道：这一时期“立法体制变化的重要轨迹之一便是奉行强化、鼓励地方立法的立法权分配政策”。

[5]（P50-53）自1979年以来，经过30多年的放权实践，我国已形成一般行政区域、少数民族自治地方、省会所在地的市、沿海经济特区、国务院批准较大的市、特别行政区等多种形式并存的“梯度分权”的中央与地方权力格局，即在注重各地差异性的基础上，有步骤、因地制宜地向地方下放权力。

这一时期，权力下放具有渐进性、多样化、非均衡的特点。

不同的地方享有不同级别和范围的事权与财权，不同的地方立法具有不同的效力与位阶。

这种做法打破了传统的中央高度集权的中央与地方关系格局，有利于克服“一刀切”和“统收统放”的弊端，有利于地方合理利用本地优势因地制宜地进行决策，使地方自主权真正落到实处，也为将来的中央与地方关系逐渐制度化、法治化摸索了经验。

二、集权与分权的平衡：中央与地方两个积极性在中国这样的超大型国家中，中央集权和地方分权都有其合理性和科学性，中央和地方的积极性都应予以充分的尊重和考虑。

因此，在合理划分中央与地方权限时，务必以辩证的态度慎重待之。

在遵循“发挥中央与地方两个积极性”原则的前提下，努力找到中央与地方权力的合理分治点。

早在建国初期，中国共产党对于中央集权和地方分权的必要性就有了比较清晰和正确的认识。

周恩来在1951年就指出：“由于中国经济发展的落后性与不平衡性，我们的工作便要采取分权的办法来进行。

一方面，我们要实行中央集权（凡是必须由中央集权的，都要集中到中央来），另一方面，也要分权于地方。

因为只有经过这个步骤，才可以逐步地达到更好地集权的目的。

”[6]（P115）1956年，毛泽东在《论十大关系》中把处理好中央与地方关系问题的重要性提到一个前所未有的高度。

他提出，“处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。

”中央与地方关系是一个充满辩证法的矛盾，“解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的自主性，让地方办更多的事情。

”[7]（P275）毛泽东还专门就中央与地方的立法权配置问题进行说明，“我们的宪法规定，立法权集中在中央。

但是在不违背中央方针的条件下，按照实际情况与工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法没有约束。

”同时，毛泽东也强调，要扩大地方自主权，充分发挥地方立法的积极性。

他说，“美国的州可以立法，州的立法甚至可以和联邦宪法打架，比如宪法上并没有剥夺黑人权利这一条，但有的州的法律就有这一条。

似乎财政和税收方面，州和州的立法都不统一。

美国这个国家发展很快，它只有一百多年就发展起来了，这个问题很值得注意。

我们恨美国那个帝国主义，帝国主义实在是不好的，但它搞成这么一个发展的国家总有一些原因。

它的政治制度是可以研究的。

”[8]（P182-184）他对欧美分权体制十分称道，认为欧洲的好处之一是多国林立，各搞一套，使欧洲经济发展较快。

在与埃德加·斯诺的一次谈话中，毛泽东又说要学美国那样把权力分配给各个州，让地方有一些自主权。

他说：“看起来，我们也要扩大一点地方的权力。

地方的权力过小，对社会主义建设不利。

”在经过长期实践和摸索之后，毛泽东提出正确处理中央与地方关系必须遵循发挥中央与地方两个积极性的原则。

之所以要强调这个原则，是因为：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。

我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。

”为什么要充分发挥中央和地方两个积极性呢？一方面，“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。

”另一方面，“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。

”[7]（P276）“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。

”[7]（P277）改革开放之后，邓小平在多个场合指出，调整中央与地方关系的总原则，就是既能保证国家的政令统一，中央能够实行有效的宏观调控，又能保证地方因地制宜、独立自主地解决地方性的问题，发挥中央与地方的两个积极性。

在当时的社会背景之下，他一方面强调“中央说的话能够算数”、“该集中的要集中”；[4]（P277-278）另一方面，他也强调“真正把权力下放”、“使地方活动的余地大一点”。