城乡建设中阳光规划问题的法律思考

2007年9月第21卷第9期 华 东 经 济 管 理East C hina Economic Management Sep.,2007Vol.21,No.9[收稿日期] 2007 06 11[基金项目] 金华市社联2007年课题 完善!阳光规划∀制度的若干法学思考#(项目编号:07市160)的研究成果。

[作者简介] 高 洁(1981 ),女,天津人,讲师,研究方向:经济法。

∃区域与城乡规划城乡建设中阳光规划问题的法律思考高 洁(金华职业技术学院 经济管理学院,浙江 金华 321000)[摘要]城乡规划是一项关系国计民生的重要公共政策,事关城乡协调和经济社会可持续发展,事关人民群众安居乐业。

推行!阳光规划∀,能进一步增强城乡规划工作的透明度,有效地监督城乡规划的实施,维护百姓的正当利益。

文章针对当前阳光规划实施过程中存在的诸多问题,分析制度与体制上存在的不足,从法律上完善科学合理的阳光规划制度,旨在全面有力地推进我国城市规划决策的公开化、民主化、科学化的进程。

[关键词]阳光规划;行政许可;听证;送达[中图分类号]F061 5[文献标识码]A[文章编号]1007 5097(2007)09 0057 05Legal Research of Sunlight planning in the Constructionbetween City and CountrysideGAO Jie(School of Ecnomics and Management ,Jinhua College of Pr of ession &T echnology ,J inhua 321000,China)Abstract:U rban Planning is a important community policy which relates national economy and the people s livelihood,it is important to t he coo rdination of city and countr yside,it is also very important to the so ciety s sustainable development,and it relates if people can en jo y a g ood and prosperous life.Carr ying out the Sunlig ht planning can strengt hen the tr ansparency of U rban Planning,supervise U rban Planning effectively and maintain people s benefit.T his ar ticle focuses on the pr oblems o f current Sunlight planning ,analysis the insuffi ciency in the system,and advances some methods to consummate Sunlig ht planning system.Key words:sunlig ht planning;administrativ e per mission;hearing;deliver y一、阳光规划实行概况阳光规划是城乡规划领域为提高城乡规划的科学性和透明度,密切城乡规划与人民群众的联系,而施行的一项新型规划公众参与制度。

其本质就是城市规划的公众参与,是有中国特色的城市规划公众参与。

阳光规划的总体目标是,不断提高城乡规划工作的透明度和公众参与程度,有序推进城乡规划的民主决策和社会监督,逐步建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的阳光规划体系,进一步提高城乡规划领域依法行政水平和办事效率,为全面建设和谐社会服务。

阳光规划着重要做好四个方面的工作:一是抓制度;二是抓公示;三是协调,即加强各方面各层次的协调配合,更好地维护各方利益;四是监督,即进一步强化对城乡规划工作的监督,并使规划实施的监督工作制度化和法制化。

在浙江省城乡规划领域率先推行的 关于在全省城乡规划领域推行阳光规划的意见#中,确立了一系列公示与听证等制度:城乡规划事前公示、事后公布,城乡规划调整公示,建设项目事前公示、事后公告,城乡规划违法案件查处公布以及城乡规划报告制度,所有这些,必须通过固定的公示场所、新闻媒体、广告牌、网络等方式,及时向社会公布。

尽管阳光规划试行近两年来,取得了显著的效果,但同时也让我们看到了!阳光规划∀存在的一些困境。

尤其是城乡规划的民主与效率的矛盾,在制度上如何合理把握二者之间的度是阳光规划面临的重大课题。

二、阳光规划实行过程中存在的困境(一)规划决策阶段规划委员会在各地有着不同的称谓,或规划建设委员会,或规划管理委员会等等,究其实质都是协助各级人民政府进行城市规划编制、审批和重大规划事项的议事、决策工作。

目前各地的规划委员会多由本级政府各行政部门的领导为主,通常由本级政府的最高行政首长担任委员会主任。

这样的组成可以提高规划的实施效率,但是这种人员配置还是存在一定的弊端的:首先规划委员会的成员多与委员会主任之间存在利害关系,加上我国长期以来的官本位的潜在规则,极易导致规划决策过程中的一言堂现象,规划委员会成为领导意志合法化的工具;其次城市规划是一门专业性很强的科学,而大多数行政干部对规划的科学性并没有深刻的理解,易导致规划决策的不科学。

(二)规划审批阶段阳光规划具体体现为行政告知与送达制度。

行政告知通常有三种方式:公告、书面告知、无具体形式要求的告知。

无具体形式要求的告知由于容易引发纠纷,所以基本上不为行政机关所用。

公告适用于告知对象不特定的情况,阳光规划的公告通过固定的公示场所、新闻媒体、广告牌、网络等方式进行,实践中争议不多。

书面告知是对特定对象,往往是城市规划利益相关人的书面告知,具有规范性和严肃性,但是由于现代社会流动性大的特点,书面告知也是实践中争议最多的问题之一:为满足书面告知的时效性要求,规划管理部门不得不采用直接送达或特快专递方式送达书面通知,但是这样加大了行政成本的投入,增加了行政机关的负担;同时由于现代社会人口流动性很大,一些行政相对人居无定所或长年在外,经常导致行政机关的告知难以送达。

听证制度作为城市规划公众参与的一项重要制度,其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为,缩小公民这类!弱势群体∀与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。

在阳光规划中听证制度具有重要意义,但是由于行政听证制度在我国起步较晚,城市规划公听制度还存在着以下问题:一是听证制度的听证代表遴选程序、数量和标准不透明,二是听证制度缺乏统一的听证程序与回应机制,三是公开听证过程中信息不对称,导致公众参与的效果欠佳,四是缺乏救济途径。

这都给阳光规划的执行带来了困难。

(三)规划执法阶段执行作为阳光规划的重要环节,对规划部门来说,历来都是最棘手、最难处理的问题之一。

现行体制下,城市规划执法任务由城市监察支队承担,监察体制不顺、力量薄弱和管辖地域广泛之间的矛盾日益突出,这就造成了一系列规划执法困难,监督信息掌握不及时,违建执法不彻底等等;同时,现行体制下设置的乡镇规划员按照相关规定只有农房建设的规划审批权限,而没有执法权,无法对违法建房进行处置;此外,在规划执法环节中人民群众不配合的情况也屡见不鲜,而规划执法队伍又不具备限制人身自由的行政权力,公安机关又不执行非警务活动,导致规划行政部门对暴力抗拒执行没有有效的治理措施。

三、阳光规划实行困境的原因(一)历史本位思想传承中国传统本位观念主要建立在集体利益至上的基础之上,集体利益高于一切这种!至上而下∀的传统观念,一方面导致中国传统社会中权力的配置处于一种不平衡的状态,另一方面,造成权力持有者与纯粹私权主体之间的地位也是不平等的,即执权者认为集体权利大于其他人的权利。

在这些思想的支配下,公权力在城市规划中占据了绝对优势,加上传统封建主义的家长制、特权制、官僚制以及非程序性的权力运作方式在社会中泛滥,即城市规划的公权力不正当行使,进一步加深了私权易受侵害的社会现象。

这种观念一直影响到我们今天城市规划的法治化过程。

西方社会的城市规划本位思想是个人利益至上的!至下而上∀的观念,这种思想下的城市规划的优点是维护私权,减少社会矛盾,但缺点是公权的行使效率大大降低。

西方社会是崇尚权利与平等的社会,在这个社会中私权利得到了充分的张扬,在权利与平等理念的弘扬中公权力丧失了特权。

在这种理念的指引下,西方国家追求城市规划的正义与平等展示得淋漓尽致。

(二)价值观取向阳光规划实行的成败与城市管理者的思想认识水平有相当大的关联性。

我国在改革开发以来,一直强调以经济建设为中心,衡量一个城市管理者的主要指标包括GDP等经济指标,而忽略了社会公平、环境保护、资源节约等城市核心利益。

政绩考核的目标直接导致城市执权者的城市发展目标为经济效益为上,这种追求物质财富最大化的价值观取向导致权力运行的相关制度与科学发展观相违背。

物质财富最大化的价值观取向在城市发展中的表现形式为城市经营,城市经营充斥着政见和利益冲突,极大地影响着城市发展的合理性。

各部门之间的利益冲突,在当前主要通过财政预算来决策,因此各部门为获取更多资源而相互竞争;而在资源分配过程中,行政主体的地方主义、宗派主义大大影响城市规划的设计与执法管理过程。

城市经营没有起到协调各利益集团的作用,利益主体诉诸暗箱操作的现象比比皆是,导致个人寻租、集团寻租屡见不鲜。

然而个人、集团利益的最大化,并不代表公众利益的最大化。

(三)公平与效率现行城市规划相关制度的设立有其历史原因。

过去20多年的改革开发,是我国城市化发展的初期到中期,这个发展阶段强调!以效率优先,兼顾公平∀。

在这个方针的指引下我国城市发生了翻天覆地的变化,用了数十年的时间,完成了西方国家上百年的城市发展目标,效率是相当高的,试想一下,本来在上百年的城市发展过程中可能出现的社会矛盾和利益冲突,集中在短短几十年的时间里出现,这样的矛盾当然会特别明显和突出。

现阶段我国大多数城市已经完成了原始积累阶段,城市面临的最大问题不只是经济问题,更应是社会利益冲突。

在物质财富最大化的发展观下,追求高速度的工业化与城市化一直都是各个城市的优先目标,城市发展的效率往往被简单地与速度划等号。

然而城市发展的效率,首先必须是建立在科学性、合理性、符合大多数群众利益的基础上;其次,必须符合客观实际,符合现阶段经济承受能力。

过度追求城市发展是社会矛盾之源。