土地财政发展趋势

解析土地财政

2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%。

10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。

土地财政实质

土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。

二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。

以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入——出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。

土地财政成因 ——土地财政的形成，既有内因，也有外因

就内因而言，主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。

就形成土地财政的外因而言，主要是财税体制不合理，地方政府的财力与事权不匹配。上世纪90年代，分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财政分配比例过小。后来，中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市的政府首当其冲，承受巨大压力，普遍面临的问题是发展资金不足。恰在这时，土地使用制度改革取得实质性进展，有偿使用土地制度历经10年，终于基本确立下来。1998年，政府机构改革和换届，这是个分水岭。此次换届后，各级城市政府普遍从土地管理制度上，找到了解决财力不足问题的出路，土地财政逐渐形成。其实，早在上世纪80年代，在讨论为什么要实行有偿使用土地制度时，就存在着认识上的分歧。不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。为此必须防止单纯财政观点，因为片面追求政府地租收入最大化，可能会侵蚀企业的正常利润，反而不利于理顺经济关系。当时的讨论，并未就这个问题达成共识。但是，从后来的实践看，实际上是财政观点占了主导地位，最终形成了土地财政。这是土地财政的外部制度条件。 土地财政利与弊

２０１０年７月　第２４卷第７期　经济与管理　Ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｊ越，２０１０　ｆ．２４Ⅳ０．７　

●财金视点　

土地财政与城市扩张的相关性分析　

——基于新制度经济学的视角　

周晓唯，王辉　

（陕西师范大学国际商学院，陕西西安７１００６２）　

摘要：中国的“土地财政”加剧了地方财政对土地出让金的依赖，也在一定程度上促进了房价的上涨。随着城市的扩　张，土地财政收入呈下降趋势并最终导致地方财政支出加大。应通过设定价格上限政策、标尺竞争政策、特许投标　政策、社会契约等路径选择，以走出地方财政困境。　关键词：土地财政；城市扩张；地方财政；新制度经济学　中图分类号：Ｆ８ｌ　Ｄ．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３－３８９０（２０１０）０７－００４６－０５　

近几年土地出让金在地方财政收入中所占　

的比重不断增加。２００９年中国财政收入达６８　４７７　

亿元，同比增长１１．７％。在一些大中城市，“卖地”已　

成为地方政府的重要财源，占地方财政收入的１／３　

左右，在某些城市甚至占到财政收入一半以上。“土　

地财政”加剧了地方财政对土地出让金收入的依赖　

度，也在一定程度上助推着房价上涨。以北京市为　

例，２００９年北京市出让土地大约６　０００公顷，土地　

出让纯利润３４８亿元，占到财政收入的３０％。与此　

同时，北京市的商品房均价也从１月份的１０　４０３　

元，ｍ２上涨到１１月份的１７　８１３元，Ｉｎ２。可见，土地价　

格不仅仅关系着政府的收入和城市的发展，更关系　

到老百姓的住房问题。　

纵观２Ｏ０９年土地出让金排行榜前１０位的城　

市无一不是经济、科技、外贸发展的特区。以增幅最　

快的宁波市为例（增幅达到６１７％），由于其独有的　

地理位置，一直是对外贸易的主要集散地。随着宁　

波市经济发展加速，城区面积已从解放初期　

１８．３ｋｍ２扩展到现在的２　６４３ｋｍｚ，中心城区建成区　

面积达到２４１ｋｍ２。由于土地本身的固定性和不可移　

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土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文x

土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文

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关键词：财事权失衡；土地财政；政府职能转变：税制改革

一、引言

（一）选题背景及意义土地财政，指地方政府出于增加财政收入、增长经济、偿还债务等目的，通过出让土地的使用权而获取的资金等收入，也称第二财政。根据 发展研究中心的调研报告显示，部分地区土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，出现了第二财政收入大幅超过第一财政的情况。20xx年，国有土地使用权出让金收入达65096亿元，比去年同比增长25%，占当年地方政府性基金收入的91.21%，相当于地方公共预算本级收入的66.49%。土地财政的广泛应用为国内基础设施建设的迅速发展提供不可或缺的动力，促进了地方经济短期内的高速增长，但对中国金融、社会长远发展构成了巨大威胁。挤占制造业投资资金、社会贷款坏账增加等问题日益被人们所重视。因此全面分析中国土地财政发展过程、存在问题并提出相应的解决方案对解决我国亟需改变的土地财政现状有重要意义。

（二）文献综述土地财政作为我国特有的一项金融财政政策，我国已有不少学者在此方面开展过相关研究，包括分析土地财政发展起源，政策可持续性问题、政策分析等，却也缺乏更深入性研究。土地财政涉及的内外部关系复杂，有学者试图寻求调解关系，例如章和杰、金辉（20xx）等学者强调减少全口径财政支出以抑制土地财政，这忽略了对经济增长的效应。在研究土地财政的政策影响时，王晓燕（20xx）结合了国外的土地房产管理经验提出差别化征税体系，但也不能很好解决高地价高房价的螺旋上升。大多数学者都认同将企业所得税或房产税培养为地方主体税种，如王森（20xx），但这却与国家对企业减税降费政策相悖。综上所述，目前研究土地财政问题不够深入和不足之处包括：土地财政现状分析和主要问题；扩增房产税、企业所得税与“减税降费”的矛盾：政府职能的转变；社会投资影响分析。所以基于上述文献的研究，本文对前人总结分析成果做进一步延伸和探讨，通过研究我国土地财政发展状况和存在的主要问题，进 2

一、土地财政的根源

1、分税制下地方财权事权不匹配

1994年，我国实行分税制改革，地方财政收入占我国政府财政总收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年44.3%，此后，地方财政收入占比一直保持在50%以下。与收入占比下降相对应的是支出占比的大幅上升，1990－2009年，地方政府财政支出比重由67.4%上升至80%。

正常情况下地方政府通过对辖区居民征收一系列的地方税作为向本辖区居民提供公共服务的资金来源。这些公共服务包括城市基础设施建设、社会保障服务、公共卫生等，只有事权与财力相匹配，才能使地方政府正常行使自己的职能。而在现行的财政体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的一个重要原因。1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年分税制改革正式开始。中央意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。在1994年实行分税制改革后地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。但是在当时的管理体制下，中央凭借对地方政府的绝对领导权力和对地方主要官员的任命权，在事权上过度推诿，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为一个初级行动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，因而对“土地财政”的过度依赖也就不难理解。

在现行分税制中属于地方的主体税种和独立税种除了车船税外，基本都与土地和房地产有关。地方财政收入的主体税种营业税，主要来源于建筑业和第三产业，其中建筑业和房地产业是营业税的第一大户，地方政府出自于促进地方财政收入增长的动机，大力发展建筑业和房地产业成为必然选择。属于地方独立税种的房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税都与土地和房地产息息相关，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的激励和实现途径。地方政府不仅能通过“经营城市”直接得到土地收入，而且还能从城市建设中获得较大规模的以建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部属于地方。