土地财政的风险及策略
当前，失地农民的生存、发展问题以及城市高房价、房地产泡沫等问题是社会广泛关注的民生问题，这些都与地方政府普遍推行的土地财政政策有关。地方政府对土地财政的依赖性越大，其存在风险的可能性也就越大。
因此，研究土地财政隐藏的风险及治理对策，有利于地方财政安全，实现经济社会的可持续发展。
一、土地财政的成因分析
“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地换取财政收入这种短期行为的一种形象比喻，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。…土地出让收入和土地抵押的银行贷款，已经成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。
自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，我国的土地价格每年以％的速度快速上涨，高地价给地方政府带来了可观的财政收入。资料表明，2001～2003年间，土地出让金收入为9100亿元，约占同期地方财政收入的35％；2004年，全国土地出让金高达5894亿元，占地方财政收入的％；2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入为5505亿元；2006年为7677亿元，2007年高达万亿元。2008年，尽管有近50％的土地出让以底价收场，有10％的土地流标，导致地方政府地价款收入有所下降，但仍获得了9000多亿元不菲的收入。土地收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。我国土地财政的形成与分税制改革和以GDP及财政收入为核心的政绩考核体制有关。1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，特别是将增值税的75％归为中央政府，2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴，等等。在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，财权上收后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种(如财产税)，于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破，从而诱导地方政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源。
在我国内部，汽车产业还在高速增
长。工业的增长还在１４％左右，这是
比较好。货币供应量也在增加。
在这个情况下，我只说，２００９年
连续四个季度的经济的快速上涨， 然后转变为２０１０年的二季度的下降，
三、四季度，预计还会连续下降。在
这种情况下，微观的、行业的、宏观 的、不确定性的情况下，要求我们作
为国民经济重要的房地产行业的调
控，不得不尤其谨慎。 所以，针对房地产市场和房价，
２００９年２月至１０月的直线上涨，采取
了两次针对房地产的调控，我预计会
有效。房地产市场也会健康稳定，经 济还是这样有序增长。但是对我们政
策要求很高，主要是现在收紧房地
产，有必要的现实基础。但是我们要
把短期的调控和中长期的稳定联合起 来考虑，鉴于这次房地产调控的背景
有它自身的特点，有新的不一样，我
们要注意到目前的背景。 这种情况下，我希望，我预期，
我们房地产的调控，应该按照三个方
面的增长来考虑。我们的增长，无论
是宏观的增长还是行业的增长，应当
实现个性增长，实现持续增长，实现 包容性增长。
这一过程中，要始终明确房地产 业既要防止过热又要防止调控力度不
当，所以防止经济的大起大落，房地
产的稳定性相当重要。
这不仅仅是关系到宏观经济增
长的需求，也关系到长期财富增长的
持续和稳定，关系到我们整个包括就 业、财政、ＧＤＰ规模的发展和所有经
济变量的持续增长的稳定发展的需
求，所以要用科学的道路实现科学的
调控。◎ ， （根据录音整理，标题为编者
所加）
责编：邹礼卿Ｉ ｇｔｚｙｄｋ＠ｖｉｐ．１６３．ｃｏｍ 国土资源在线ＷＷＷ・ｈｎｇｔ。Ｉ ｃ。ｍ
黄小虎（中目±地学会副 ）
“土地财政”的利弊与出路 ＞＞黄小虎为破解“土地财政”指明出路
最近，有学者研究发现，２００９年中国全口径政府收入实际
已突破１０万亿元，约占ＧＤＰ的３２％。其重要原因之一，就是土地 出让收人数量巨大。２００９年全国土地出让金高达１．６万亿元，占
安徽广播电视大学学报２０１４年第２期
论“土地财政 ”的治理
杨业中
（马鞍山市委党校，安徽马鞍 ２４３０００）
摘要：地方政府对土地财政的依赖越来越重，已经影响到地方经济的可持续发展，如何解决地方政府的土 地财政问题已经十分迫切。本文分析了“土地财政”的现状、成因及其弊端，最后提出“土地财政”的治 理对策。 关键词：地方政府；土地财政；土地出让金；财政收入 中图分类号：Ｆ８１２；Ｆ３０１．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—６０２１（２０１４）Ｏ２—００４７一Ｏ５
“土地财政”是我国地方政府用来缓解财政收入
不足和筹集城市建设发展资金的重要手段。近年来，
由于土地转让带来的直接收益和土地融资带来的间
接财政支配能力占地方政府投资的比重越来越大，地
方市政建设及财政收入对土地转让、土地批租的依赖
程度也随之增强。此种“土地财政”行为，涉及高房价
和失地农民安置等问题，成为影响经济长期稳定运行
和社会安定的重要因素，已受到社会关注。因此，研
究我国地方政府的“土地财政”行为存在的原因、风
险及对策，有利于地方财政安全和经济社会的可持续 发展。
一般来说，地方政府以土地取得财政收入的基本 方式有三种，一是出让土地获取土地出让金，二是以
相关税收的形式通过建筑业和房地产业增加收入，三
是将土地抵押给银行取得债务收入。
“土地财政”是指地方政府主要依靠土地转让、
土地批租的运作来增加收益，以“卖地”作为增加财
政收入的重要来源。“土地财政”作为我国地方政
府利用土地换取财政收入的一种较为普遍的做法， 其主要形式有：通过出让土地获得土地出让金收
入；以对工业开发用地实行低价，甚至免费使用的 方式招商引资，以期获得企业进入后的税收；以大
拆大建的方式进行城市扩张，由城市扩张、土地占
用以及房地产开发带来税收；以土地储备中心、政
府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押取
得融资收人。＿１
收稿日期：２０１４—０２—２８ 作者简介：杨业中（１９６６一），男，安徽马鞍山人，讲师。 一、“土地财政”的现状分析 （一）土地出让金规模不断增长，占财政收入的
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是“土地金融”还是“土地财政”？
作者：赵燕菁
来源：《文化纵横》2019年第02期
[关键词]土地金融土地财政城市化2.0
“土地金融”的由来
中国城市化的成功，起始于中国的地方政府发现了“土地金融”（land finance）。在这一制度下，房地产成为中国最主要的资本市场。相比股票、债券，土地在多数国家一般属于边缘性资本市场，为什么在中国却成了主要的资本来源？这一现象产生的根源在于改革开放以后重新修订的宪法，即《八二宪法》。这部宪法中的“第八条”规定，中国土地的所有权分为两类：城市土地归国家所有;农村土地归集体所有。[1]正是这一规定赋予了中国地方政府与其他国家地方政府所没有的一级土地市场垄断权。
1988年，宪法修正案对第八条重新解释，将城市使用权同所有权分开，所有权还是公有，不能出让;但使用权可以出让，有偿使用。这一条款赋予土地相关的不动产以流动性，为土地资本化创造了前提。1989年深圳特区建设伊始，首先面临的就是资本短缺问题。在中央财力薄弱的情况下，深圳的城市建设需要自筹资金。面对这一难题，深圳发现毗邻的香港政府财政资金雄厚，而其中的相当一部分来自土地拍卖，[2]深圳决定效仿香港。世界上空前规模的资本市场就此启动。
1990年，国家土地管理局出台了《关于出让国有土地使用权审批管理暂行规定》，明确住宅用地的使用权年限為70年;工业用地的使用权年限为40年;商业用地的使用权年限为50年等。这一看上去随时准备修改的“暂行”规定，后来被证明改变了整个国家经济发展的模式。[3]地方政府从此摆脱了长期困扰发展的资金短缺问题。[4]
1998年，住房制度改革启动，存量住房私有化，增量需求不再由单位提供，市场成为获得住房的主要渠道。“98房改”相当于几百个城市政府同时首次公开募股（Initial Public
