政治与行政二分法

政治行政二分法理论尽管在行政学领域广为人知，但不同的学者对这个理论有不同的理解。一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。政治行政二分法理论客观上应该由一系列的“小理论”组成，她包含了这一理论本身对于行政管理历史的看法、政治和行政的关系、以及一些明确的理论假设。

威尔逊提出政治和行政相分离的看法并不是他的创新。他在《行政学研究》中也承认行政学研究以及政治行政二分法是对当时欧洲学者在这一问题上的一种总结。这一提法出现以后，很多的学者在这方面都有自己的论述，不同学者都对这一理论进行了发展。他们的看法和观点同威尔逊和古德洛的分析一起构成了“政治行政二分法理论”体系。

政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是革除“政党分肥”的弊端。政治行政二分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯对官僚制工具理性的政治行政二分法理论是不谋而合的。政治行政二分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一门独立的学科具备了可能性。

政治行政二分法理论-前提和背景

（一）行政学独立的思想渊源

政治行政二分法理论的提出并非空穴来风，它具有很深的思想渊源，它的提出与西方自由主义思潮在国家治理上的影响有密切的联系。

在自由主义的影响下西方国家普遍建立了三权分立制度，“立法”、“行政”、“司法”三权相互制约，特别是斯密、李嘉图等将自由主义思想发扬光大，在国家治理上，主张国家对社会的放任。“自从洛克以来自由主义就一直不满国家的干预。到18世纪末叶，已有相当大量的进步意见，主张社会如果不受干预，本质上就能自我调节。”可见传统的自由主义主张国家对社会的放任。正是因为这样“行政”仅仅是作为政治的附庸。行政不可能干预社会，也就是行政不能插手对“公域”的管理，在这一时期行政表现的是政治的统治职能，行政仅仅是政治实现统治的一个附属工具，因此行政学也还没有作为一门独立的学科，行政学在这时的研究还不是“公共行政”。

19世纪末20世纪初主要的西方资本主义国家相继进人了垄断帝国主义阶段。垄断资产阶级大肆的利用对市场的垄断，盘剥工人阶级和中小资产阶级。由于传统的自由主义主张国家对社会的放任，反对国家的干预，因此国家就无法实现对社会的调节。广大人民不仅没有得到工业文明的恩泽反而生活在水深火热之中，工人运动不断的兴起；另

一方面资本主义进入垄断以后，客观上要求国家能够在海外市场的争夺上、海外资源的利用上给与帮助，因此建立一个“强有力的政府”就成了社会各个阶级的共同的要求。现代自由主义，是对传统自由主义的一种反思，提出了个人自由与社会控制的界限是个人的行为是否危害他人。“密尔，还明确提出实行有限度的放任主义，国家必须发挥作用，实行一定程度的干预。”这一时期人们在对政府持一种比较积极的观点，认为政府可以介入社会公共事务。这在客观上是对行政学的发展奠定了思想基础。对社会公共事务领域的介入使得行政学的研究进入到了公共行政阶段,在公共行政阶段行政学第一次取得了独立地位。

（二）行政学独立的社会历史条件

正如威尔逊在《行政学研究》开篇中所说的一样：“我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究。”威尔逊提出行政学研究正是基于当时的社会需要。当时国家的治理问题比起早期来讲已经有了很大的发展，社会事务的增多客观上要求政府治理向科学化发展。“简言之，如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断的聚集起来，那么我们所处的世纪则可以看到这些困难正在积累到了顶点”因此政府管理难度的加大和公共事物的增多是行政学产生的客观要求。

总之，这一时期不管是从政治思想上还是具体的政府治理上，都为行政问题作为单独的研究奠定了基础，行政学独立的条件已经成熟，缺少的是行政学研究的前提性假设。政治行政二分法正是解决了这个问题，行政事务和政治事务相分离使得行政学独立研究成为可能。

政治行政二分法理论-历史使命

国家的干预解决的是行政事务扩大的问题，人们对现实的不瞒催促着新的治理思想的诞生，社会结构的分化使行政学的研究进入到了公共行政阶段发展成为了公共行政学。威尔逊和古德诺提出了政治和行政相分离的思想，解决了行政学独立的理论基点，是行政学对立的前提假设，她历史使命就是为行政学独立提供“东风”。

如何才可以发挥竞争性政党政治的积极功能，同时可以对公共利益进行监护？如何克服政党分肥制的弊病？结论只有一个政治和行政的分离。让政治领域的权利纷争保持在政治的领域，不管政治竞争如何狂风乱作、惊涛骇浪，行政领域、公共精神和公共利益可以风平浪静。这就必然要求政治和行政之间的相互分离。

英国的文官制度改革为政治和行政的分离创造了可能。现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。这为英国在国际经济和政治事务领先达到一个半世纪之久奠定了基础。在

英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。威尔逊也正是在研究英国文官制度上得到了政治行政相分析的灵感。

政治行政二分法理论-理论表述

1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。

2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。对政治和行政人们普遍的印象是二者相互分离，早期的学者并没有过政治和行政在行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。很多读者都没有意识到政治行政二分法的“二分”是针对政府职能这样一个前提。而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全的分离，认识到这一点对于我们正确理解政治行政二分法理论和她的理论意义至关重要。

3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。因此行政对于效率的追求是可行的。威尔逊在《行政学研究》开篇中这样说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或