基于土地产权制度视角的小产权房政策研究

基于土地产权制度视角的小产权房政策研究
土地产权制度是指一切经济主体对土地的关系、由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称，主要包括土地权能制度和土地收益制度，前者主要是指经济主体对土地采取某种行为的权利的制度，后者主要是经济主体行使他的这种权利所能得到的收益如何的制度。

土地产权制度可以理解为关于土地产权的合约或合同或经济关系，它还可以包括很多次级制度和再次级制度，其内容结构的丰富程度取决于土地经济领域专业化与分工的发展水平以及市场交易范围和发达程度。

所谓的小产权房，是在农村宅基地或其他集体用地上盖起来的，没有国家颁发的正式房产证，不能上市流转，并不真正构成严格法律意义上的产权。

换言之，小产权房处于一个不被国家法律承认的地位。

虽然游走在政策与法律边缘，然而近年来，几乎全国所有的大中城市及其近郊，都以旧城改造、城中村改造、新农村建设、农业园区和农业开发等名义，通过村民自行建设、村集体直接开发、村集体与开发商合作开发等形式违规开发建设、销售小产权房，而且已呈蔓延之势。

我们小组里三个人中有两个是在农村生活的，对小产权房的发展和政府这些年来对其实施的政策感受颇深。

组内邝同学所在的佛山南海农村就曾经发生过一件关于农村集体用地被村干部以集体名义出售的事。

前些日子该村村民小组负责人以集体的名义将村里某一区域的耕地出售给发电站，土地是农民的生命根源，当群众发现这位村干部非法出卖自己的耕地以后，个个非常气愤。

为了生存，为了追回他们唯一能够维持生计的土地，村民们马上将此事反映到镇政府，强烈要求收回自己的责任田，禁止土地非法流转。

不曾想到，百姓们多次反映的重大问题对镇政府办事处而言，根本没有放在心上，为此，村民们还曾到政府游行示威，还有很多人因此被加上寻扰滋事的罪名在镇政府里被关了几天……
上面的例子虽然说不涉及到小产权房的建造与交易，但我们要知道，小产权房跟大产权房的最大区别在于它们所在的土地的性质是完全不同的，小产权房的交易限制主要是基于它是农村集体所有用地上建立起来的楼房，原则上来讲只有农村集体内的人员才有权利享有其使用权。

在建设用地的性质这一点来看，我们小组所举出的例子跟小产权房的产权问题是有一定的关系的，我们之所以引用上面的那个例子是想首先提出和分析一个问题：小产权房的发展原因和其产权纠纷在农村表现出来的形式到底是什么?
我们知道，由于没有缴纳土地出让金和相关税费，没有国土部门的房产证、不能贷款等因素，小产权房自降身价，其售价往往是周边商品房的50%左右甚至更少。

在房价居高不下、通胀预期的前提
下，一些小产权房买家认为其房价比较便宜，即使将来小产权房被拆除了，以购买价格计算也值了。

例如我们小组里佛山农村的同学，他家在农村宅基地上建立起的一栋80平米村民自建小产权房，如果违法出售的话，现在的总价为50万元左右。

而50万元在一线城市能做什么?甚至连同面积的3房房子的首期都不够给。

而这，就是农村小产权房可以发展的最重要原因。

当然最重要原因并不是唯一的原因，另一个比较重要的原因是：小产权房不限购！由于近年来各种限购令的出台，商品住宅限购在全国大多数城市正在执行，商品住宅的需求受到严重打压。

一些城市限购规定较严，例如需要当地户口、多年连续的纳税证明，加上银行等可贷款的机构也被各种政策限制其对房地产业务的贷务发展，使群众多房置业遭受重重困难。

并且这对居民在当地置业带来了严重困扰，特别是外来务工人员的父母需要与儿女在同一城市置业的。

而小产权房因为管理疏漏，缺乏相关法规监督，自然成为了已有一套房的居民再置房的不二选择。

接下来的叙述的与集体利益关系甚大的事实，则是引发农村内部利益纠纷的根本原因了。

小产权房主要集中在城郊和城乡结合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地，以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售。

在一些城市，小产权房多集中于城中村及城市边缘地带，多是农民用宅基地建房或城市周边乡村大面积进行新农村建设时，在资金不足的情况下引进外援开发，一部分留给当地村民居住，另一部分则向外发售。

成品楼往往是面积较大的独栋别墅，价格一般比周边楼盘低一半以上。

在我们所在的珠三角地区，农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场。

……上世纪90年代中期开始，‘村集体出地，开发商出钱’的所谓‘集资房’在广州大行其道。

而“村集体出地，开发商出钱”就是上文说提到的小产权房产权纠纷在农村表现出来的形式和导火索了。

农村小产权房交易这么多年的地下发展，我们不难预估到，农民的宅基地存量已不多，现在流入市场新增的小产权房主要是在集体用地上建的，甚至有一部分是占用耕地。

农村土地是集体所有制，村干部手里掌握着村集体的公章，上面查得不严，村干部私自卖地很容易，巨大的利益让政府官员铤而走险，村长可以随意批地，农民及投资者可以随意盖房，很多村子呈现出有新房，没有新村的乱象。

这么个乱象横生，自然而然就会纠纷不断了，如果这样都没有出现农村土地纠纷还不正常呢。

挖掘到小产权房的在农村发展的原因和其产权纠纷在农村表现出来的形式这两方面的现象和本
质以后，我们要想的是：用什么方法能避免或者至少是缓解类似扰乱社会秩序的行为呢?
我们认为，要积极稳妥地处置“小产权房”问题，应分类型处置。

小产权房有多种不同情况，广大村民按合法途径、程序获得一份宅基地自建、村民联建的“小产权房”，鉴于其自住与出售兼有的特点，应慎重处理，有的作改售为租处理；但整体看因尽快研究有关政策，让这些房屋发挥作用，并
维护农民的合法权益。

涉及农民宅基地的小产权房已不多，关键要控制不违建。

对于村集体自建、村集体与开发商联建及村民与开发商联建的“小产权房”，应按照城乡建设规划、土地利用规划分别处置。

如符合规划的，鉴于其以出售牟取暴利为主要目的，实际上也获得了暴利，应征收税费；违反规划的，原则上应坚决予以拆除。

如房屋质量无问题，有部分人入住，暂不影响到城市建设发展，应坚决查处房屋再对外出售行为，同时可考虑作为政府拆迁安置临时过渡用房。

但对于在农用地上进行“小产权房”建设，因其违背了严格保护耕地的基本国策，所以应该严格处理，要拆除建筑物并严格处理责任人。

对非法转让和倒卖土地使用权行为的惩罚不够严厉，犯罪成本过低，也是村官屡屡非法卖地的一大原因，治本之策惟有“釜底抽薪”：斩断非法卖地厚利之源，从严处罚私自卖、批地的村干部。