土地利用总体规划发展历程及演变

新时期的土地利用总体规划通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程，分析现行土地利用总体规划的问题和矛盾，提出新一轮规划修编中需要解决的问题和一些编制方法。

关键词：土地规划修编探讨土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。

随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。

一、土地利用总体规划的发展历程第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。

该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。

该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。

其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。

土地利用规划学（考试重点版）第一章导论★1、土地的概念地球表层自然历史综合体，即地球表层一定高度和深度的气候、地貌、土壤、水文、岩石、矿藏、植被等要素组成的自然历史综合体，并包含人类活动成果。

★2、土地功能（1）生产（养育）功能（2）承载功能（3）仓储功能（4）景观功能★3、土地的特性（1）土地物质的自然性（2）数量（面积）的有限性（3）空间性（派生出土地位置的固定性和区域差异性）（4）永续利用性（5）属性的两重性：自然与社会双重属性★4、土地利用的基本概念（1）土地利用的定义是指由土地质量特性和社会土地需求协调所决定的土地功能过程。

是人们依据土地资源的特殊功能和一定的经济目的，对土地的开发、利用、保护和整治。

是土地质量和人为干预所决定的土地功能。

（2）土地利用的实质：土地生态经济系统即实质是土地自然生态子系统和土地社会经济子系统以人口子系统为纽带和接口耦合而成的土地生态经济系统。

（3）土地利用基本途径①一是土地利用广度扩展，提高土地利用率②二是土地利用深度挖潜，提高土地产出率（4）土地利用具有生产力和生产关系两重性特性①既包含土地生产力提高，又有土地生产关系的协调②土地利用水平的提高取决于生产力和生产关系因素共同作用的结果。

★5、土地利用分类（1）1984《土地利用现状调查规程》（2）2002年《全国土地分类（试行）》（3）2007年《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007 ）（4）2010土地利用规划分类体系分三大类（5）2012年《城市用地分类与规划建设标准》★6、土地利用规划的定义是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。

★7、土地利用规划学的研究对象（1）研究对象：研究土地资源合理分配和土地利用合理组织这一特殊矛盾。

（2）实质：人类对未来土地利用及其发展趋势作的预先估算过程。

着眼未来的事业——我国土地利用规划工作30年历程回顾2009-01-12信息来源：中国国土资源报对土地利用进行规划，在我国历史久远。

可以说，规划的思想贯穿于几千年的农耕史和建设史中，我国西周时期的井田制就是土地利用规划的雏形。

新中国成立后，我国的土地规划事业经历了曲折的过程，伴随着土地管理工作的不断推进，土地利用总体规划工作得到了前所未有的发展，逐步确立起在整个土地管理工作中的“龙头”地位。

第一轮土地利用规划：应宏观管理要求而生1978年12月18日，党的十一届三中全会召开，开启了中国改革开放的新纪元。

我国的土地管理事业迎来了蓬勃发展的机遇期。

1985年左右，开发区热和房地产热逐渐在沿海城市兴起，各类开发区面积迅速扩大，城市和交通、工矿用地急剧增加，大量耕地被占用。

仅1985年全国耕地就减少1500万亩。

1986年2月21日，国务院决定成立直属国务院领导的国家土地管理局，统筹管理全国土地和城乡地政，改变长期实行的分散、低效的土地利用管理制度。

各级土地管理部门相继成立之后，以土地利用总体规划、土地利用计划、土地开发复垦和基本农田保护工作为主要内容的土地利用宏观管理工作陆续起步。

1986年3月21日，中央7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》下发，明确指出加强土地统一管理的重要性和必要性，要求“组织有关部门编制土地利用总体规划”、“各地要尽快制定和完善土地利用总体规划”。

同年6月25日，全国人大通过《土地管理法》，规定各级人民政府组织编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。

将编制土地利用总体规划作为各级政府的重要职责写进《土地管理法》，标志着我国的土地利用总体规划工作走上了依法、统一、全面、科学的轨道。

1987年，国务院办公厅下发《关于开展土地利用总体规划的通知》，指出土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是土地利用宏观的、指导性的长期规划；土地利用总体规划按行政区划分为全国、省（自治区、直辖市）级、市县级三个层次；要求1990年前后完成全国和省级土地利用总体规划（草案）编制工作，“八五”期间基本完成市、县级土地利用总体规划编制任务。

结合我国现有耕地状况浅谈如何切实有效的保护耕地土地是我们人类生存与发展的基础，是十分宝贵的资源和资产。

随着人口的迅猛增长，我国人多地少，土地资源总体质量差，耕地后备资源严重不足、土地利用率低等现实问题日益显著，也越来越引起社会各界的关注。

当前，我国的耕地保护形势依然非常严峻，全国耕地总面积仅剩18.27亿亩，人均占有耕地面积只有1.39亩，远远低于世界平均水平，同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。

根据中国“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的底线。

加强耕地保护，已经刻不容缓。

一、我国耕地的现状与世界上其他各国相比，我国的耕地具有如下特点：人均占有耕地数量少。

1996年底我国耕地统计数为14．32亿亩，人均耕地为117亩，不及世界人均耕地 3 75亩的1／3，而且农业生产条件相对较好的地区人均占有耕地的数量要比农业生产条件相对较差的地区人均占有耕地的数量要低。

因此，人多地少是我国的基本国情。

1.耕地总体质量差，生产水平低。

从全国范围来讲，我国的优质耕地少，抗自然灾害能力差．耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。

耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差100公斤以上。

2.耕地退化严重。

我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受到荒漠化的影响。

我国干旱、半干旱地区40％的耕地不同程度地退化，全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地资源贫乏。

据统计，我国耕地后备资源即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0．1亩，而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地。

因而，我国必须要保护耕地。

切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。

二、我国为什么要大力开展耕地保护1.我国的确实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着我国的粮食安全可以高枕无忧。

问题探讨—、背景我国开展了 3轮土地利用总体规划修编，分别是土 地利用总体规划(1986-2000年)、土地利用总体规划 (1997-2010年)和目前正在实施的土地利用总体规划(2006-2020年)。

第一轮规划主要是对耕地实施特殊保 护，规划指标以年度计划的形式逐级分解落实,并通过 自上而下的行政管理手段进行调控。

第二轮规划修编主 要是确定耕地占补平衡,划定基本农田保护区,调控建设用地总量,通过指标刚性控制，实施土地用途管制。

第 三轮规划修编采用地理信息系统等空间信息技术,强调 以耕地保护、土地用途空间管制为核心，强调指标和空间的刚性和弹性调控,禁止与引导相结合,加强各业用 地布局整合，注重生态合理性，实施“三界四区”的建设 用地空间管制、优化土地利用结构，土地节约集约利用 理念贯穿规划编制和实施过程中;耕地保护除划定基本 农田保护区外,还划定基本农田整备区；土地利用规划 职能向用途控制、空间管制、开发时序、环境容量等转变;构建图数一致的规划控制体系，规划体系也向经济社会发展与空间规划相结合的方向转变。

通过三轮规划的实施，有效的保护了我国耕地，同时为全国经济发展建设提供了有效用地保障。

根据自然 资源部门户网站土地利用数据、《中国国土资源公报》和 (1986-2007年中国耕地面积时空变化分析》(卢艳，崔燕平，2010年),1986-2000年耕地面积净减少0.6951亿亩，平均每年减少0.0463亿亩；第二轮规划期间 1997-2008年耕地面积净减少1.2485亿亩，平均每年减少0.1040亿亩；2006-2008年耕地面积净减少0.0090亿亩；2009-2015年耕地面积净减少0.0578亿亩， 2006-2015年平均每年减少0.0067亿亩。

特别是第二轮 和第三轮土地利用总体规划划定基本农田保护区,对耕 地在数量和空间上形成了双重管护的局面，有效控制了 耕地的大幅减少,形成近30年来最好的耕地保护态势。

我国土地整治规划的发展历程、趋势与反思作者：汤怀志梁梦茵范金梅关小克来源：《郑州轻工业学院学报(社会科学版)》2016年第06期摘要：土地整治规划是土地整治活动的基本依据和行动指南。

通过全面梳理我国土地整治规划发展基本脉络和发展趋势，发现：当前土地整治规划编制实施中存在重战略轻实施、重建设轻利用、重政策轻技术、重整体轻差异的问题。

因此，应实施高标准生态良田建设计划和建设用地整治提升计划，加强土地整治重大工程和土地整治示范点建设，实施差异化的土地整治办法，以及实施工程技术创新和政策机制创新双轮驱动模式。

土地整治是综合运用工程、技术、政策等多种手段，重新调整土地资源配置，以适应当前和未来经济社会发展需要的一项活动，是解决土地利用失当、利用过度和利用不足问题的重要工具[1- 2]。

由于土地整治活动涉及面广、系统性强，因此需要以土地整治规划为基本依据和行动指南，合理有序地进行土地整治。

目前，我国已编制实施了两轮土地整治规划，形成了从上至下、国家—省—市—县四级规划体系，颁布了土地整治规划编制规程等行业标准，形成了政府组织、专家领衔、公众参与、上下衔接的规划编制方法，积累了大量规划编制和实施的经验。

[3]近20年来，土地整治规划的内容不断充实完善，可操作性和编制水平不断提高，为有效指导土地整治活动提供了依据。

目前，全国各地、各部门依据规划，积极推进土地整治，在促进耕地保护和节约集约用地，推动新农村建设和城乡统筹发展，以及改善农村人居环境和生态环境等方面取得了显著成效。

[4]然而，随着我国经济社会的快速发展，土地整治的内涵、范围等也不断快速拓展和深化，土地整治规划的编制任务、目标定位、实施手段等也都发生了剧烈变化，不少学者从战略发展的宏观角度，探讨了国家需求与土地整治规划之间的关系。

同时，由于我国自然条件差异大，区域经济社会发展阶段不尽相同，地方政府、当地群众对土地整治的需求复杂多样，如果不考虑实际情况，采取不合理的方式盲目推进土地整治，就有可能给区域发展和人民生活造成不小的负担，因此必须结合区域特点、土地整治重点，按照土地整治类型和发展阶段等开展差异化研究。

我国土地整治规划的发展历程、趋势与反思【摘要】：土地整治规划是土地整治活动的基本依据和行动指南。

通过全面梳理我国土地整治规划发展基本脉络和发展趋势，发现当前土地整治规划编制实施中存在重战略轻实施、重建设轻利用、重政策轻技术、重整体轻差异的问题。

因此，本文就新中国成立伊始至如今土地整治规划的发展历程及趋势，进行了反思与探讨。

【【关键词】：^p 】：土地整治规划；发展历程；实施建议；趋势【前言】：土地整治是综合运用工程、技术、政策等多种手段，重新调整土地资配置，以适应当前和未来经济社会发展需要的一项活动，是解决土地利用失当、利用过度和利用不足问题的重要工具。

由于土地整治活动涉及面广、系统性强，因此需要以土地整治规划为基本依据和行动指南，合理有序地进行土地整治。

1、我国土地整治规划的发展历程1.1新中国成立以后，土地规划作为一门学科传人我国。

1954年底，结合大型友谊农场的建立，我国第一次开始有组织地开展土地规划工作。

1956年各地开展了农业合作社土地规划试点工作，当年在全国进行了280个社的规划试点。

1964年全国农村掀起了“农业学大寨”运动，农田建设开始出现山、水、田综合治理的趋向。

全国各地开始着手分期分批建设旱涝保收高产稳产农田，此时的土地整治规划初露端倪，包括土地平整、“田水路林”综合整治等各项内容。

这一时期规划从无到有，从国外引进的规划方法和技术通过广泛的规划试点，按照当时人民公社的发展要求进行了调整改造，形成了规划的内容雏形。

1.2从1966年开始，土地规划进入十年浩劫时期。

各地机械地搞“大寨式规划”，甚至完全不顾自然规律和经济规律，造成土地生产效率低下，土地资退化。

直至1986年，中央把“十分珍惜和合理利用每寸土地”定为国策，为土地规划事业指明了方向。

1987年，原国家土地管理局在总结过去农业生产合作社和人民公社土地规划、城市规划及部分地区区域规划经验的基础上，第一次尝试编制《全国土地利用总体规划纲要》。

新中国成立以来我国土地管理的演变历程1.1949一1978年，重要法律《农村人民公社工作条例》1949年7月，全国人民政治协商会议制定了《中央人民政府组织法》，在中央人民政府政务院下设内务部。

内务部下设地政司，作为全国土地管理机关，主要负责地籍测量、地籍管理、城市房地产管理、土地征用和房地产交易管理、土地租税、城市管理规划及考核等。

之后，土地管理逐步向各部门分散。

1952年，城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部；|考试大|1954年，撤销了地政司，在农业部设土地利用总局；1956年，在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作；城市房地产管理下作移交新成立的城市服务部，内务部仅保留土地遗留问题处理和部分征地划拨等于作。

1962年颁发了《农村人民公社工作条例修正案草案》，明确了农村集体土地的范围，基本形成了适应计划经济需要的土地管理体制。

2.1979一1986年，重要法律《土地管理法》文革时期，许多地方的土地管理机构被解散，土地管理工作基本处于瘫痪状态。

1979年，国务院设立全国农业区划委员会，下设土地资源组，由农业部牵头起草土地利用分类标准、调查规程，并开展土地详查试点，在试点实践基础上修改并颁布土地调查的技术标准，提出进一步加强土地资源调查的报告。

1984年，国务院批准部署在全国开展土地调查工作。

1982年修订了《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》。

同年，改革土地管理体制，1982—1986年国家实行所谓城乡分管的体制，地方的农业部门建立了土地管理部门，而城市内部则保留了房地产管理局，部分恢复了地政管理职能。

1986年，发布了《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求强化土地管理，刹住乱占耕地之风。

同年，六届全国人大常委会通过并发布《中华人民共和国土地管理法》，明确了全国地政和城乡地政统一管理的原则。

3.1987一1990年，重要法律《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据《土地管理法》的规定，直属国务院的国家土地管理局正式成立，接着地方各级政府的土地管理部门也相继成立。