辅警队伍规范化建设管窥
随着改革开放的深入和经济社会的快速发展，社会治安形势日趋复杂。作为群防群治的一种重要手段和现有警力的有效补充，辅警在维护社会治安过程中发挥着越来越重要的作用。现阶段辅警的存在有其历史的必然和现实的需要，关键是要加强对辅警队伍的规范管理，正确引导，充分实现其在维护社会稳定中的积极价值。
标签：辅警队伍；规范化；社会治安
犯罪是一个与人类社会相伴而生的社会现象，其产生的根源存在于社会自身。要克服这一伴随人类几千年的难题，只能从社会自身去寻找答案。犯罪形式的多样性和犯罪根源的复杂性决定了在任何历史时期试图寻找单一的消灭手段和预防犯罪发生的途径都是徒劳的。只有从系统论的视角，动员一切可利用的社会资源，才能构建起严密的治安防控网络，为人类营造平安和谐的生活环境。这就决定了在正式的警察系统之外，世界各国都必然普遍重视辅警队伍的建设，并将其作为维护社会治安的有效途径和长期战略。
一
辅警即辅助警察，广义上讲是指在编警力以外的所有警察辅助力量。辅警制度起源于海洋法系国家。海洋法系普遍认为，社会治安的任务应该由政府和民间共同承担。根据王金鑫的研究，“其一，辅警制度在海洋法系国家（地区）中普遍存在；其二，辅警的雇佣关系基本受公法或私法合同的调整，这种雇佣关系受法律保护，机制也比较灵活；其三，辅警的定位都是都是在编警力的补充，其四，辅警普遍不具有执法权限。”[1]辅警制度在国外的警务实践中发挥了重要作用，有人甚至将其称之为一次警务革命。目前，英国、法国、澳大利亚、新加坡以及我国的香港、台湾地区的辅警队伍建设都取得了显著成效。辅警缓解了正规警力的不足，架起了一座沟通警民关系的新桥梁，提高了警务效率，节约了行政成本。国外辅警制度具有以下特点：辅警制度具有完备的制度法规体系；辅警的录用遵循标准科学的程序；辅警队伍一般具有严密的组织机构及职级；辅警的职责明确与权力有限；辅警的待遇及工作时数与正规警察多有区别；充满人文关怀的奖励抚恤制度[2]。
国外的辅警制度来之于民、归之于民的做法，与我国公安工作中的群众路线具有内在的一致性，也为我国公安工作的参考借鉴提供了可能。国外辅警制度在长期的历史实践中积累的宝贵经验，也为我国的辅警制度建设提供了可供借鉴的因素。事实上，在我国类似辅助警力的社会治安力量的历史发展可谓源远流长。秦汉时期，以5家为1伍，设伍老；2伍为1什，设什典。若干什组成为里，设里正。这种由民间推举的负责治安的地方官吏可以说就是我国辅助警力的最初形态。唐代在民间编组，五户为一保，百户为一里，百里为一乡，联保互防，互相纠察，保长、里正是协助治安的民间力量。到了宋代，通过保甲制的实行来维护地方社会治安。明代在乡里这一基层组织实行里甲制和保甲制，加强对基层农民
的人身控制。清代不仅在汉族聚集区推行保甲制度，而且进一步推行到少数民族地区。从秦代开始，由于中国地域广阔、交通不便、通信手段落后、人口居住分散、社会管理难度极大，因此历代统治者都非常重视基层社会的治安管理和稳定，注重发挥群治群防的作用。从秦汉开始实行的什伍连坐制到宋明时期日渐成熟的保甲制，对维护基层社会的治安秩序，巩固统治阶级政权的稳定，发挥了极大地作用。
二
现代意义上的辅警是近代西方社会的产物，是机器大工业和资本主义经济发展的伴生物。中华人民共和国成立后，1950年3月，中央人民政府政务院发布《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》，可以视为我国现代辅警制度的肇始。70年代末80年代初，随着犯罪案件的不断增多，治安联防队这一辅助力量不断发展壮大。1991年中共中央、国务院颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》以及同年全国人大常委会颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》，推动了辅警制度在全国的发展。
随着改革开放的深入以及经济社会的迅速发展，社会治安形势也变得越来越复杂严峻，违法犯罪案件上升幅度大，公安机关承担的任务越来越繁重，警力资源匮乏的问题日益突出。而在现有条件下短时间内大幅度增加正规警力绝对数受到编制、经费、地方财力等许多条件限制，大规模招用辅警已成为各地缓解警力不足问题的普遍做法，这在一些沿海经济发达地区例如苏州等地表现的特别突出，辅警队伍人数远远超过了在编正规警力。辅警队伍在打击违法犯罪、维护社会治安等方面发挥了重要的作用：
第一，有效弥补了正规警力的不足。近年来，犯罪态势呈增长趋势。据中国社科院发布的2010年《法治蓝皮书》显示，2009年中国犯罪数量打破了2000年以来一直保持的平稳态势，出现大幅增长。其中，暴力犯罪、财产犯罪等案件大量增加。2009年1到10月，刑事案件数增幅在10%以上，治安案件数增幅达20%左右，全年刑事立案数达到530万件，治安案件数达到990万件。杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪案件在2009年出现了较大幅度的增长。这是2001年以来，中国暴力犯罪的首次增长。随着犯罪率大幅上升,警力资源匮乏的问题更加明显。大量辅警的加入，缓解了正规警力的紧张状态，解决了公安机关的燃眉之急，提高了现有警力的有效配置，壮大了警察队伍，威慑了犯罪分子，增强了人民群众的安全感。
第二，增加了劳动就业渠道。我国长期面临劳动力供大于求的总量性矛盾。目前我国城镇就业供求缺口在一千二百万左右；以高校毕业生为主体的青年就业问题十分突出；农村富余劳动力目前仍有一亿多人，随着城镇化加速，农村富余劳动力转移就业的压力也越来越大。辅助警力岗位的设置可以在一定程度上缓解城乡劳动力的就业压力，为真正热爱警察职业的社会青年提供了一条加入警察队伍的途径。实际上当治安形势需要大量辅警时，不少地方政府都是把辅警作为解决当代就业问题的重要途径之一，一些地方政府明确规定要优先从下岗工人、零就业家庭中优先招收辅警。目前辅警队伍已经成为我国劳动者大军的重要组成部
分。
第三，架起了一座沟通警民关系的桥梁。公安工作的好坏，人民群众最有发言权。长期以来，由于公安工作的特殊性，加之公安队伍中个别害群之马的所作所为，使得警民关系长期以来存在一些不和谐因素。如何重塑亲民、爱民、为民的警察新形象，不仅关系着警察队伍建设，也关系着社会的和谐和政权的稳定性。辅警来自基层，不仅可以向警察传递群众的呼声，同时也可以把警察工作的特殊性、艰苦性和复杂性以及警务工作的一般流程介绍给群众，有助于加强双方的沟通了解，密切警民联系，消除群众对公安工作的误解。
三
随着市场经济体制的确立以及经济全球化进程的加快，区域间人口流动速度加快，社会治安新情况、新问题层出不穷，在东部沿海发达地区，大力使用辅警来缓解现有正规警力的不足已经成为一个客观事实，如连续多年被江苏省委省政府命名为“社会治安安全县（市）”的昆山市在市级建立了辅警大队并下辖48个中队，全市现有治安辅警四千人左右，在平安法治建设过程中发挥了不可替代的作用。作为一定社会历史阶段的社会现象，辅警的出现有其历史的必然，它有效弥补了现有警力的不足，在维护社会稳定、化解社会矛盾、沟通警民关系方面发挥了重要作用。当然，目前辅警队伍也暴露出了许多问题，如部分辅警文化素质较低，业务能力较差，年龄结构老化；少数辅警法治观念淡薄，刑讯逼供或殴打他人，非法拘禁、非法搜查、故意伤害等时有发生，有的甚至参与公安机关列管的行列从事非法活动，谋取不正当收入；现有的辅警队伍缺乏统一规范的管理，相关法律和管理制度空缺，名称及着装不统一；辅警的职责和定位不够清晰，社会认知度较低。我们的观点是正视现实，加强规范，正确引导，充分发挥其在社会治安管理中的积极作用。
首先，加强辅警的规范化管理。随着中国法治化进程的加快，急需出台专门的法律条款对辅警队伍加以规范，明确他们的性质、任务、责任及与公安机关的关系。目前需要从录用、培训、日常考核等方面入手。辅警人员经录用后，必须进行岗前培训、纪律教育，签订《保密协议》，力争达到动作规范、反映迅速、战斗力强。同时要强化对辅警日常管理，明确他们的部分执法权限，同时统一称谓、统一服装、统一装备、统一职责。江苏省太仓市公安局为切实解决辅警队伍中存在的苗头性、倾向性的违纪违规现象，出台了三项制度：一是建立了辅警谈话制度，二是建立了辅警黄牌警告制度，三是建立了辅警解聘制度，有力地推动了本市辅警队伍的规范化建设。
其次，提高辅警的福利和保社会保障。人是社会的人，无论何时何地，生存都是人的第一需要，只有解决好生存问题，才能解除人们的后顾之忧，调动他们的工作热情和积极性。目前现状是辅警的待遇普遍较低，这就导致了部分辅警从别的途径寻找补偿，结果出现了经济损失政治补、堤内损失堤外补的现象时有发生，严重损害了这支队伍在群众中的形象。为此，必须从源头上由地方政府从财政上解决辅警的经费来源，建立完善的经费保障机制，解决医疗保险等相关问题，制定辅警的抚恤政策，解除他们的后顾之忧。同时建立健全绩效考核机制，以正
