广东农村基层治理存在的主要问题与解决对策

ＩＳＳＮ１００９￣８９７６ＣＮ２２￣１３２２/Ｃ长春工程学院学报(社会科学版)２０１９年第２０卷第２期Ｊ.ＣｈａｎｇｃｈｕｎＩｎｓｔ.Ｔｅｃｈ.(Ｓｏｃ.Ｓｃｉ.Ｅｄｉ.)ꎬ２０１９ꎬＶｏｌ.２０ꎬＮｏ.２　１/３９１￣５ＤＯＩ:１０.３９６９/ｊ.ｉｓｓｎ.１００９￣８９７６.２０１９.０２.００１广东农村基层治理存在的主要问题与解决对策

收稿日期:２０１９－０４－０１基金项目:广东省哲学社会科学“十三五”规划学科共建项目“广东基层治理创新研究———以清远市村民自治重心下移为例”(项目编号:ＧＤ１７ＸＦＸ１５)华南师范大学研究生创新计划项目“广东农村村民自治的法社会学研究———以清远市村民自治重心下移为例”(项目编号:２０１８ＷＫＸＭ０１８)作者简介:于群(１９６８—)ꎬ女(汉)ꎬ吉林舒兰ꎬ教授ꎬ硕士生导师主要研究法学ꎮ于　群ꎬ严丽敏(华南师范大学法学院ꎬ广州５１０００６)

摘　要:广东作为改革和基层治理的先行者ꎬ在取得显著成效的同时ꎬ也遇到了多方面的问题ꎬ有必要进行深入调查ꎮ本文旨在阐述调研过程中发现的广东农村基层反映在空巢现象仍然明显、党组织领导地位不突出、村“两委”选举程序问题多、土地权属纠纷问题严重和涉农领域职务犯罪多等方面的治理问题ꎬ分析其产生的原因ꎬ并有针对性地提出广东实现党建引领下的“三治合一”的乡村治理体系的对策建议ꎮ关键词:基层治理ꎻ法礼秩序ꎻ“三治合一”中图分类号:Ｄ４２２.６文献标识码:Ａ 文章编号:１００９￣８９７６(２０１９)０２￣０００１￣０５ 基层治理是国家治理的重要内容ꎮ近年来ꎬ浙江、四川等地纷纷开展“法治、德治、自治”的基层社会治理路径的探索ꎬ取得了一定成效ꎮ[１]党的十九大报告将浙江、四川等地“三治合一”的经验上升为指导意见ꎬ提出要加强农村基层基础工作ꎬ健全“自治、法治、德治”三治合一的乡村治理体系ꎮ２０１８年中央“一号文件”提出ꎬ治理有效是乡村振兴的基础ꎬ必须坚持自治、法治、德治相结合ꎮ广东也是农村社会改革和基层治理的先行者ꎬ在不同地区因地制宜实行不同治理模式ꎬ在农村基层社会治理方面取得了显著成效:一方面ꎬ在珠三角经济发达地区实行“村改居”社区治理改革、“政经分开”改革、集体“三资”股份制改革、“三块地”改革ꎻ另一方面ꎬ在粤东西北经济欠发达地区有“自治重心下移”体制机制创新、农村“三资”交易管理体系建设、土地承包经营权确权流转模式创新、新农村人居环境整治建设等的探索ꎮ此外ꎬ还有在全省范围开展的党建促扶贫攻坚、第一书记派驻制度、村两委班子选举制度创新、农村土地“三项整治”、农村基层“六个专项治理”ꎮ广东农村基层治理从“摸着石头过河”ꎬ到“成熟一个ꎬ推广一个”典型经验模式的树立推广ꎬ既取得了显著的成效ꎬ但也碰到多方面的治理问题、难题ꎬ因此必须深入调查研究ꎬ分析问题所在并寻求科学的解决路径ꎮ一、广东农村基层社会治理的演变过程建国以来ꎬ广东农村基层治理与国家法治变迁紧密相关ꎬ但在国家法治大背景下ꎬ广东也结合农村基层治理的实际需要ꎬ在农村基层党组织建设和基层政权管理体制两个方面进行改革探索ꎬ经历了多次变化ꎬ总体呈现出治理主体多元化、治理结构分权化、治理方式法治化、治理格局开放化的特征ꎮ广东农村基层党组织建设经历了三个阶段ꎮ一是人民公社阶段(１９５８—１９８３年)实行党的一元化领导体制ꎬ在广东省内人民公社一级设党委会或党总支部委员会ꎬ大队设党支部ꎬ人民公社生产大队一切重大事务由党组织决定ꎮ二是改革开放阶段(１９８３—２００４年)ꎬ广东根据国家实行党政分设、政社分开建立乡政府的工作部署ꎬ在行政村设置村党支部ꎬ在自然村或村民小组设置党小组ꎮ三是新农村建设阶段(２００４年至今)ꎬ随着城镇化的发展和农村空巢社会的出现ꎬ农村基层党组织的群众基础在很大程度上受到削弱ꎬ广东省委根据党的十七大和十七届四中全会的要求ꎬ优化组织设置和扩大党的群众基础ꎬ推广在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法ꎮ

广东农村基层政权管理体制的变迁经历了五个时期ꎮ一是建国初期(１９４９—１９５８年)农村基层治理面临社会成员结构复杂、农民政治觉悟低等特点ꎬ我国通过改革土地制度并逐步建立“县—区—乡”的三级农村基层政权组织体系ꎬ而后又在农村基层撤区并乡形成两级政权组织体系ꎮ二是人民公社时期(１９５８—１９８３年)形成了“政社合一”的人民公社制度ꎬ实行一体化管理ꎮ三是过渡时期(１９８３—１９８９年)废除人民公社体制ꎬ恢复乡镇建制ꎮ四是农村管理区办事处体制时期(１９８９—１９９８年)ꎬ将村委会改为管理区办事处ꎬ原来的村民小组改为村委会ꎮ五是村民自治时期(１９９８年至今)ꎬ广东省撤区建村ꎬ全省实行村民自治ꎬ并在近年来因地制宜创新村民自治模式ꎮ二、当前广东农村基层社会治理存在的问题广东农村基层治理在有既得成效的同时ꎬ也暴露出了多方面的治理问题、难题ꎬ在很大程度上阻碍农村基层治理创新路径的长远有效发展ꎮ当前ꎬ广东农村基层社会治理存在的主要问题有:空巢社会现象仍然明显、党组织领导地位不突出、村“两委”选举程序问题多、土地权属纠纷问题严重和涉农领域职务犯罪多等ꎮ(一)农村空巢社会现象明显ꎬ留守群体问题严重流动性是后乡土中国的重要特征之一ꎬ由此而来的一系列问题包括农村空巢社会的到来愈发突出ꎮ[２]城市化的快速发展逐渐打破了城乡两级格局ꎬ带动了人口从农村向城市的大量流动ꎬ城市里更多的机会和繁华的生活吸引了大量农村人口或是举家搬迁、或是只身独往大城市寻求更高的收入来提升生活质量ꎮ当前相当大部分的农村人口虽然常年出城务工ꎬ但每年仍有１—３个月的时间是居住在农村ꎬ并非完全脱离了土地ꎮ并且ꎬ农村三大留守群体———妇女、老人、儿童构成了农村社会的主力军ꎮ因此ꎬ当前农村社会并非是空心化ꎬ而是迎来了空巢社会ꎮ农村人口大量向城市涌入ꎬ由此导致的农村精英人才和主要劳动力的流失削弱了农村基层治理的群众基础ꎬ也给基层党建和村民自治的开展带来不便ꎬ在一定程度上可以说是加剧了城乡发展不平衡ꎮ近年来ꎬ党和国家重视农村社会的基础建设ꎬ新农村建设、“美丽乡村”、脱贫扶贫的产业发展等使得村容村貌焕然一新ꎬ增加了农村创收的机会ꎮ调查显示村庄环境的改善只是吸引了一小部分农村人口的回流ꎬ但农村空巢社会现象仍然明显ꎬ由此而来的是留守群体问题仍然相当严重ꎮ据南方日报２０１７年１０月１６日的报道ꎬ广东省２０１６年对全省三大留守群体共７２万余人进行了入户调查ꎬ从其分布、数量、结构情况来看ꎬ留守妇女撑起一片天的艰难和留守老人固守家园的孤独的处境仍然堪忧ꎻ尤其是留守儿童的成长问题已经从一个社会治理问题上升为人权问题ꎮ农村空巢社会和留守群体问题亟需得到解决ꎬ否则任由其发展将给农村基层治理ꎬ甚至是城市化发展和国家治理带来很大的祸患ꎮ(二)部分基层党组织领导地位不突出近年来广东省应国家部署ꎬ不断扩大各领域党组织覆盖范围ꎬ提高党员在国企、各类新社会组织等兼任主要领导班子成员的比例ꎬ创新农村基层党组织建设ꎬ在党建引领、党建促基层治理、党建促扶贫攻坚等方面有很大成效ꎮ但部分地区尤其是欠发达地区仍存在党员流失严重、党建领导核心作用不强、农村基层党组织软弱涣散等问题ꎬ因而基层党组织的领导地位呈现弱化、边缘化现象ꎬ无法解决深层次的农村发展问题ꎬ不能承担领导村民自治的重任ꎬ不利于农村生产力的发展ꎮ从调研情况来看ꎬ当前广东部分基层党组织领导地位不突出的问题主要表现在以下五方面:１.领导班子在换届选举中得票率不高ꎮ２０１７年广东村“两委”换届选举存在个别市１４９个村(社区)党组织班子得票率低于８０％、１０７名党组织书记得票率低于８０％等情况ꎮ２.党员在村务中影响力低ꎮ全市村民小组长、村民代表、股东代表等有影响力群体的党员比例分别只有２４.４８％、２４.９２％、２５.６％ꎮ３.党组织建设不及自治组织ꎮ个别村居存在党组织职数少于自治组织ꎬ党组织班子成员收入低于自治组织的现象ꎮ４.党组织班子能力有待提高ꎮ有的村(社区)“两委”班子能力建设亟需提高ꎬ少数村“两委”班子成员中尚有初中以下学历ꎬ少数新进班子人员包括新进的非户籍委员ꎬ对基层党建、社会治理和公共服务等工作还不熟悉ꎮ５.乡镇党委不够重视ꎮ个别镇街党(工)委还没有完全把工作重心转移到基层党组织建设、公共服务和社会管理等方面ꎬ导致个别村(社区)基层党组织的领导核心地位不突出ꎮ(三)村“两委”换届选举不规范广东部分地方在村“两委”换届选举中存在选举程序不规范、人选结构待优化等问题ꎮ首先ꎬ有些地方村“两委”选举程序不够规范ꎬ具体表现为:村(社)选举委员会对待选举工作的态度随意ꎬ不按选举方案开展工作或者出现怠工、不作为等问题ꎻ委托２长春工程学院学报(社会科学版)２０１９ꎬ２０(２)投票行为乱象丛生ꎻ违规设置多个流动投票箱ꎻ以征地拆迁、财务公开等历史遗留问题为理由阻碍选举工作ꎬ甚至罢选ꎬ等等ꎮ其次ꎬ基层组织人选结构亟待优化ꎬ表现为村委会人员老龄化、妇女参与度低、年青精英少等问题ꎮ当前ꎬ个别地市村委会中６０岁以上的占１０％ꎻ妇女代表占比低于３０％ꎻ年青英才偏少ꎮ(四)土地纠纷问题严重土地纠纷问题是广东省农村基层治理的重大问题之一ꎬ主要表现为农村承包地确权纠纷、农村宅基地情况复杂ꎬ以及当前农村经济发展中的征地拆迁矛盾三个方面ꎮ其中ꎬ这三方面的问题在珠三角经济发达地区和粤东西北欠发达地区的具体表现又不一样ꎬ情况比较复杂ꎮ１.农村土地承包经营权确权纠纷一方面ꎬ在佛山、江门、珠海等珠三角经济发达地区的农村承包地权属纠纷是历史遗留已久的问题ꎬ土地界限划分不清楚或者难以收回ꎬ未得到有效解决ꎮ农村土地一轮承包根据人口和土地资源比例情况普遍划为“口粮田”和“经济田”ꎬ在２０世纪９０年代后又因村土地连片长年承包给农业企业或合作社而仍未解决确权问题ꎬ由此导致２０１４年在全省推进的“三轮承包地确权”也难以开展ꎮ另一方面ꎬ粤东西北等经济欠发达地区的村民常因土地细碎化问题存在两难的尴尬境地ꎮ由于农村土地细碎边界划分困难和村民长年外出务工使得土地撂荒等原因ꎬ农村土地确权难上加难ꎬ因此多以“确份额”方式确定权属ꎬ然而银行或农村信用社却以“权属不清”为由拒绝村民办理土地承包权抵押贷款ꎬ由此引发众多法律纠纷ꎮ２.农村宅基地纠纷情况复杂农村宅基地在珠三角地区主要包括城中村和村改居地区的租住用地ꎬ资源短缺ꎻ在粤东西北欠发达地区ꎬ则由于农户人口增多而导致的私建民房乱象多ꎮ总的来说ꎬ当前广东农村宅基地纠纷的问题主要有两方面:一是有效监管不到位ꎬ对私建民房打击难度大ꎬ纠纷多数悬而未决ꎻ二是部分村落宅基地划分不明确ꎬ从而容易产生宅基地权属纷争ꎮ３.农村土地征地拆迁引发恶劣事件农村土地征地拆迁是城市化发展过程中进行城市规划和调整的重要方式ꎬ但时常会出现村民因征地补偿标准偏低、政策不透明等而上访ꎬ甚至因不满“强制”征地拆迁而发生暴力型群体性事件ꎬ增加社会不稳定因素ꎮ(五)监管失灵ꎬ涉农领域职务犯罪问题多当前我省农村地区中村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的为多ꎬ在一定程度上有利于村务开展ꎬ但也容易滋生廉政问题ꎮ特别是在社会保障、征地拆迁、扶贫救灾、支农惠农资金、基础设施建设、土地和矿产资源管理、生态环境保护、集体“三资”管理使用等方面ꎬ如果村务信息不能及时、完全公开ꎬ则容易诱发涉农领域的职务犯罪ꎮ根据调查结果ꎬ２０１７年我省农村基层涉农领域职务犯罪问题严重ꎬ其中粤西地区湛江的涉农领域职务犯罪最为突出ꎬ涉农领域问题案件高达６２５件ꎬ涉案人员涉及３６６人ꎬ与紧邻其后的佛山地区的数据相差悬殊ꎬ严重损害了农村集体利益和村民合法权益ꎬ增加社会不稳定因素ꎮ由此ꎬ建立、健全村务信息公开制度和加强对农村基层涉农领域的职务监管尤为重要ꎮ三、基层治理存在问题的原因分析广东农村基层治理存在的问题有多方面的原因ꎬ既包括历史遗留已久的因素ꎬ也包括政策、制度等现实原因ꎻ既有大环境客观原因ꎬ又有治理主体自身原因ꎮ综合起来ꎬ笔者将从宏观层面、中观层面和微观层面三方面来分析广东农村基层治理存在问题的原因ꎮ(一)宏观层面法治建设不健全、滞后是农村基层治理问题的宏观原因ꎬ具体包括法治秩序构建与农村传统礼治秩序[３]的冲突ꎬ党和国家、地方政府在农村基层治理方面制定的相关法律法规不完善ꎬ以及农村基层治理的顶层设计缺位等ꎮ首先ꎬ法治秩序构建与农村传统礼治秩序的冲突是基层治理问题突出的重要原因之一ꎮ一方面ꎬ国家坚持依法治国理念ꎬ大力推行“法治下乡”和建设法治社会ꎬ打破了以往乡土中国农村的传统礼治秩序ꎻ另一方面ꎬ法律力量虽然已经渗透到了农村基层ꎬ但在广东地区尤其是粤东西北等偏远地区的农村家族势力、礼俗习惯、家长制作风等传统因素仍然是影响村务开展的重要因素ꎬ法治秩序在农村基层的构建受阻而难以建立ꎮ由此形成了乡村社会礼治“破而不废”、法礼混合的过渡状态ꎬ是农村基层治理中众多纠纷产生又悬而未决的原因ꎮ其次ꎬ农村基层治理相关法律法规不完善ꎮ[４]当前ꎬ针对部分村干部违法违纪行为涉及金额较少、情节较轻而又未达到法定贪污受贿犯罪以及粤东西北发达地区“三留守”群体权益保障的问题ꎬ亟需出台相对独立的农村基层治理法律法规来专门惩治村干部违法违３　于　群ꎬ等:广东农村基层治理存在的主要问题与解决对策