当前我国农村信用社改革的宏观思考

当前我国农村信用社改革的宏观思考

内容摘要：20世纪80年代初以来，在政府的主导下，中国农村信用社走过了一个以市场为取向的制度变迁过程。2003年《农村信用社改革试点方案》出台标志着新一轮的农村信用社改革开始。我们认为，当前我国农村信用社改革必须立足于“农村群众性金融合作组织”的基本性质，正视改革的“路径依赖”问题，同时把握中国农村经济发展的大方向和市场经济的大环境，着眼于服务“三农”问题的解决，从产权制度改革着手，处理好中央政府和地方政府的关系，兼顾地域差别、因地制宜。

关键词：农村信用社改革 “路径依赖” 市场机制 监管模式 组织模式

农村信用社一直被当成中国农村金融的主力军。20世纪80年代初以来，在政府的主导下，中国农村信用社走过了一个以市场为取向的制度变迁过程。但是，20多年农村信用社制度演进并没有改变农村金融对农村经济发展的瓶颈状态。因此，如何有效地深化农村信用社的体制改革，是近年来金融理论与实务部门关注的焦点。

2003年由中国银行监督管理委员会起草的《农村信用社改革试点方案》（下称《方案》）的浮出水面标志着中国农村信用社的深层次改革的开始。《方案》的出台引起了国内各种媒体的密切关注和经济学界、金融学界、法学界的广泛讨论。我们认为，当前我国农村信用社改革必须正视农村信用社作为“农村群众性金融合作组织”的“路径依赖”问题，着眼于服务“三农”问题的解决，着力于建立农村金融的市场机制，兼顾地域差别、因地制宜选择监管模式和组织模式。

我国农村信用社的基本性质是“农村群众性的合作金融组织”。这正是当前我国农村信用社改革中“路径依赖”问题的基本方面。当前我国农村信用社改革路径和模式的设计，必须立足于“农村群众性金融合作组织”的基本性质，着眼于服务“三农”问题的解决。

解决信用社的经营困难和历史亏损、不良资产等问题只应是阶段性目标，而非最终改革的目的。农村信用社改革乃至农村金融体系的建立必须以逐步满足我国农民不断增长的金融服务的需求、服务于解决“三农”问题、实现农村全面小康为大目标。农业的产业化、市场化，要求农村的劳动、资本、土地、技术等生产要素市场化；但是相对而言，资本是发展中国家，特别是发展中国家农村地区、农业发展的最稀缺资源，是要素瓶颈。事实证明，农村信用社已成为最好的联系农村地区和农民群众的金融纽带。截止到2002年末，我国的农村信用社法人机构为4万家，各项存款1．98万亿人民币，各项贷款1．39万亿人民币，存贷款规模均据全国金融机构第四位，是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构。在金融支农方面，农村信用社发放的“三农”贷款达到5563．6亿元，占全国金融业支农贷款总额的80．8%，对乡镇企业贷款占到74%。

当前农村不仅面临着金融资源的严重短缺，而且资金还在向城市倒流。要解

决这一问题，必须对农村金融实行市场化改革，而非只是对农村金融机构进行商业化。

从1990年开始的农村金融商业化做法未能解决农村资金短缺问题，反而加剧了农村资金的短缺。以邮政储蓄为例，央行支付给邮局储蓄高于商业银行转存的固定利率，通过这一高利差的鼓舞，邮政大量吸储，目前邮政储蓄的存款中有65%来自农村，成了分流农村资金的一个“抽血机”。事实上其他在农村金融机构也存在“抽血”的问题，比如信用社和商业银行，它们在农村发放贷款占吸收存款的比例都很低。由此导致的农民“贷款难”，将在农业结构调整、农民脱贫、发展农村教育、维持农业生产及保障农民基本生活等方面带来严重的后果。

金融机构为什么不愿意在农村放贷？是农民的信用度太低，还是农村的利息回报不高？答案是否定的。经济学家茅于轼的金融试验证明：给农民贷款的风险其实并不大，并且规模虽小却是有钱可赚，关键是看怎么通过管理如提高利率来解决。当然，根本的解决之道应该是打破金融业的准入限制，即对整个行业进行市场化，而非仅是让已有的农村金融机构进行商业化经营。目前我国金融资源是严重短缺的，而金融业又正是市场化程度最低、准入限制最严的行业之一。应该加大民营经济在金融业部门的比重，发展地方性金融，构建有效的市场化金融行业规范，而不是仅仅用行政手段来安排。

另外，农村信用社改革还要充分考虑加入WTO后对我国金融业的竞争和挑战。从长远来看，在兼顾各地区需要与可能的前提下，农村金融机构体系必须实现多样化。必须建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络；提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产、人寿和再保险及支付结算等中间业务在内的多样化金融工具；在机构设置上，为了避免形成独家垄断格局，以保持竞争性，要充分考虑未来几年电子信息和通讯技术在我国农村广泛运用的可能性。

农村信用社监管模式

当前，在农村信用社的监管模式上有以下思路：一是“合并模式”，即根据农信社主营目标的最后界定，如果继续以商业性金融业务、特别是以存贷款为主，则并入农业银行，如果以支持“三农”为主，则并入农业发展银行；二是“联合重组模式”，即实行农业银行和农村信用社的捆绑式重组，让农业银行来控股农信社；三是“单一重组模式”，即仅对农信社进行重组，以地（市）或县（市）为单位建立独立的农村合作股份制银行；四是“单一社体制模式”，继续坚持现存的农信社的乡级单一社机构格局，通过清产核资、加强管理和给与若干优惠政策，帮其摆脱困境；五是“权力下放，多元模式并存”，把组织模式的选择权下放到地方和信用社自身，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为商业银行，或合并为县、地统一法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金

融机构。

我认为，第五种思路更为合理。具体来说，农村信用社将从原来的人民银行代为管理及指导，改为地方省级政府管辖、省级政府与国家银监会分工协作，各司其责。（1）省级政府督促信用社贯彻执行国家金融方针政策的作用，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨；指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。地、市级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。（2）国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能：根据国家有关法律法规，制定相应的监管规章制度和办法；对审批机构的设立、变更、终止及其业务范围做出规定；进一步做好信息统计和风险评价，对违法违规行为进行查处；做好审查高级管理人员的任职资格等等。

地方政府的角色定位

上述“权力下放，多元模式并存”的农村信用社监管模式选择，显然这并不仅仅是一种中央政府暂时摆脱风险和负担的权宜之计，而是出于建立地方金融管理体系考虑和整个银行业的改革和创新。

既然信用社的管理和监管要求地方政府担负相应的责任，那么信用社改革就必须采取分散决策的战略。如果不能让地方政府对信用社的改革模式进行选择和决策，而始终采取由中央政府统一决策的模式，显然不符合权利与义务对等的原则。分散风险应该与分散决策相结合，否则，难以真正达到风险分散的目的。地方政府要负担起信用社未来的管理和监管，一个基本的前提是：过去的不良资产和累积亏损如何解决。中央政府必须对当前信用社近4000亿元的历史亏损和呆坏账提出有效的解决办法，地方政府才具有改革信用社、建立新的管理和监管体系的基础。

基于上述农村信用社主要为农户服务、为农村经济发展服务的基本性质不发生变化的前提，决定了地方政府还必须扮演扶持农村信用社的的角色，政府对农村信用社的扶持就是支持农民、农业和农村。

关于农村信用社的组织模式选择，理论上的研讨较多，主要有三种典型的思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。

有观点认为，农信社改革中合作制与商业化难以兼得，应该实行股份制改造。合作制在中国缺乏历史和现实的基础，“正规的合作金融从来就没有真正存在过”，并且合作制存在产权不明晰的问题，农村信用社已经现实地走上了商业化经营的道路；同时，股份合作制难以有效解决所有者缺位问题，也难以克服合作制金融组织发展中面临的固有弱点，即因社员“退社自由”引起的信用社资本实力

下降而可能暴露的经营风险。

股份制商业银行机制在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有优势，但出于商业经营利润的考虑，对于作为弱质产业的农业和农村中小型企业必然产生金融支持不足的后果，难以取得“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡。所以，股份制商业银行模式更适合工业化程度较高而支农任务相对较轻的经济发达地区。

反之，股份合作制把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来。一是扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；二是顾及了农户、农村个体及私营企业等农村社会弱势群体的利益，体现大多数入股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标；三是避免了农村商业银行因追求利润最大化而对弱势产业--农业发展带来的负面影响。因此股份合作制对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排。

当然，实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股本小而股权分散，存在参与监督的成本归自己而监督产生的收益却归所有股东的现象，这样陷入股份制企业发展历史上一个没有解决的难题：事实上的所有者缺位。

说到底，农村信用社的改革方向问题并非是合作制与商业化、合作制与股份制的简单选择的历史命题。根据美国金融学家罗伯特·默顿和兹维·博迪的观点，应该从功能视角出发来分析，而不是在现有的金融机构与组织既定的前提下来讨论农村信用社制度创新、改革与发展。应该看到金融功能优于组织结构，因此首先要确定金融体系应具备哪些经济功能，然后据此来设置或建立可以最好地行使这些功能的机构与组织。所以，重要的不是哪种金融机构，而是金融机构具有什么功能。中国农村经济发展具有较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征。不同地区的以满足农村金融需求为己任的农村金融组织，也就应该具有不同的功能。因此，从功能视角出发，中国农村信用社改革不存在“最优组织模式”，可以是合作制、股份制，或是股份合作制，也可以同时并存。不同模式各有优缺点，不能搞全国“一刀切”。关键是要因地制宜，选择最适合各地经济发展状况的制度创新道路。