小城镇控制性详细规划的开发强度控制探析-以议堂镇控规为例

小城镇控制性详细规划的开发强度控制探讨

——以邳州市议堂镇控制性详细规划为例摘要：《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中将镇一级的控制性详细规划的地位提升至与城市控详同等的地位，进一步规范了镇控规编制工作。开发强度控制作为控制性详细规划的核心，是控规编制的技术重点和难点。本文以议堂镇控制性详细规划编制为例，分析小城镇控规编制的特殊要求和一些解决的技术方法，深入探讨如何在规划编制过程中满足其开发强度的要求，建立小城镇开发强度控制的方法。

关键字：小城镇控制性详细规划；开发强度；议堂镇；

一、引言

“小城镇与大中小城市协调发展”是我国城镇化道路的鲜明特色。发展小城镇是推动城镇化的重要途径。20世纪90年代以来，我国处于城镇化快速发展的阶段。2007年底，我国城镇人口5.94亿人，城镇化水平44.9%，并已初步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系。小城镇建设迅猛发展同时，其建设面积随着经济发展和城市化进程加快而迅速增长，伴随着空间布局不合理、交通拥挤、环境恶化等不少问题，因此解决小城镇建设用地规模过度扩张的问题己经到了刻不容缓的时刻，推动小城镇的健康，可持续发展显得尤为重要。

小城镇建设，规划是龙头。解决好小城镇的建设问题，首先要解决好小城镇的规划问题。自2008 年 1月1日《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布实施以来，控制性详细规划的法律地位得到了提升，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法律依据，是小城镇建设管理最主要的法定依据。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中将镇一级的控制性详细规划的地位提升至与城市控详同等的高度，进一步规范了镇控规编制工作。小城镇控制性详细规划主要以小城镇总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，强化规划控制功能，指导修建性详细规划的编制。小城镇控规的编制一方面有助于完善从宏观与微观、整体与局部的双重属性层面，对小城镇的规划建设环节的分层次管理，保证小城镇规划体系的完整性；另一方面小城镇控详能进一步细化所要进行规划管理的内容，保障规划编制、规划管理以及小城镇土地开发建设的有机衔接，实现规划目标，推进小城镇形成良好的空间形态。

开发强度控制是控制性详细规划的核心内容，与规划管理和开发建设密切相关，土地开发强度高低很大程度上影响和决定未来土地开发的收益，突出城镇规划中各个利益主体的关系。因此，怎样对开发强度进行控制，以此指导单元地块容积率的确定成为小城镇控规编制的难点和重点。

二、研究背景

2.1当前小城镇开发强度控制存在的问题

土地开发强度是指“单位面积土地上所投入资金的数量，直观地说就是在单位基地上建造多少面积的建筑。”当前，控规层面下的城市开发强度分级是一个新的研究领域，也是在传统规划价值观与规划编制技术层面的创新，具有一定的实践意义。但在国内相关研究中，主要是针对于大中城市，对小城镇的开发强度分级研究尚属空白；此外，小城镇开发建设往往基于市场经济的需求，以追求高效率的土地开发和刺激经济增长为目标导向，

往往使小城镇的控规编制中开发强度控制成为个别利益群体急功利润的技术手段，丧失社会公平性原则；第三，当前控规开发强度的确定过程不科学、不严谨，规划人员往往采用经验数值确定控制指标，对经济、现状等方面的影响因素分析不全面，以至于所确定的开发强度控制没有针对性，不能发挥本身应具备的作用。

造成当前开发强度控制种种问题的原因往往是由于控规编制缺乏合理的开发强度分配依据，因此，有必要对小城镇整体开发强度的分级进行研究，探讨小城镇建设强度控制方法。

2.2小城镇开发强度控制因素

大体上对小城镇土地开发强度的控制的影响因素分为两类：主导因素和修正因素。主导因素是指对城市建设均产生影响，具有普遍性的影响因素，主要是区位因素，包括现状开发强度、基础设施完善度、商业集聚度、交通通达度、公交便利度、对外交通便利度、绿地条件、景观质量、人口密度等因素；修正因素指针对某些特定区域产生的影响因素，对城市整体而言不具有普遍性。主要包括生态环境、规划决策、政策因素、安全等限制型影响因素。控规全覆盖下的强度区划，对于营造城市的空间形态，营造城市整体环境起到了重要作用。我国小城镇量大面广，不同地区小城镇自然环境、生产条件、风俗习惯，经济社会发展差别很大，小城镇开发强度空间分布的影响因素往往因城镇发展的具体现状和和发展特征不同而变化，因此，就影响因素的选择而言，要充分考虑其实际的操作性和可取性。

三、研究对象 议堂镇位于邳州市西南部，距邳州市区不足5公里。，南北长9公里。东接新河镇、运河镇，北以老彭河为界，与赵墩镇相邻，西与碾庄镇相连，南以房亭河为界，与土山、八路隔河相望，被誉为邳州市南大门。 议堂镇地势西高东低，中部有邳睢公路横

亘东北西南，交通方便。议堂镇现下辖1个

交通 条件 服务 条件 环境 条件 现状开发强度因素 主导因素 修正因素 景观 生态 因素 历史 政策 因素 人口 密度 分布 土地开发强度分级评定

图1 议堂镇区位图

居委会，11个行政村，65个自然村，议堂镇镇域在册总人口37427人，其中农村人口33036人。劳动力人口20972人，其中从事第一产业的劳动力11071人，从事第二产业的劳动力4691人，从事第三产业的劳动力5210人。

议堂镇历史悠久，人杰地灵，文化源远流长，气候温暖湿润，景色宜人，具有浓郁的地方特色。

3.1项目范围

根据《邳州市议堂镇总体规划（2010－2030年）》规定的镇区规划区范围，是城镇建设用地的范围。本次控制性详细规划范围包含在总体规划所确定镇用地范围以内，根据城镇近期实施建设区的范围进行局部调整。具体范围界线为东至昌运路（规划），南至人民路（规划），西至规划的武靖路，北至中兴路（规划），用地面积总计254.36公顷。3.2现状分析

1）土地现状：议堂镇土地总面积57.00平方公里，其中：农业用地总面积56140.5亩，占总面积的65.7%，用地面积1.5平方公里，占总面积的2.6%，村庄建设用地面积4.9平方公里，占总面积的8.5%，其它用地面积13.17平方公里，占总面积的23.2%。

2）气候条件：议堂镇属典型的北温带季风气候，四季分明，常年主导风向东南风、东北风，常年平均气温12.5度，最高气温39.8度。最低温度零下11度，最大冻土层20cm，年平均降水量为646.3mm，最高达1021.9mm，全年无霜日223天雪日41天，平均日照251天。

3）交通现状：对外公路：连徐高速、枣泗路、苍宿路。连徐高速为东西走向，西往徐州市，东至连云港，道路等级为高级，柏油路面宽30米，经过本镇的长度为9.7公里，在镇区南面有出入口。枣泗路为南北走向，为枣庄至泗洪，道路等级为高级，柏油路面宽8米，经过本镇的长度为4公里。苍宿路为偏南北走向，为苍山至宿迁，道路等级为高级，混凝土路面宽9米，经过本镇的长度为7公里。

镇域内现有道路：议土路、土赵路、议许路、议沙路、议薛路、议朱路、黄迭路、议庄路、议恭路、柳园路、虎丘路、中心街、振兴路、新兴路、民主路、百川路。

4）经济发展：2004年全镇国内生产总值18976万元，其中第一产业占29.6%，第二产业占36.8%，第三产业占33.6%。农民人均纯收入3934元，财政收入628万元，财政支出1049万元，城镇居民储蓄余额3554万元，人均居民储蓄余额949.58元/人。议堂镇经济农业——设施农业、育种配置和高标准农业等是议堂农业典型。工业是议堂镇目前的主要经济支柱产业。

5）空间布局：由于交通和自然条件的影响，议堂镇区用地发展以现状建设用地为基础，近期沿邳睢路两侧向市区方向发展为主，远期邳睢路两侧纵深方向发展为主。结合现状既有城镇发展形态与走势，以及可利用土地资源的影响，采取组团式规划结构。整个结构为“三心、两轴、五组团城镇布局结构。三心：老镇集贸中心、新建居住区的两个组团商业中心。二轴：十字形城镇发展主轴，以东西向邳睢路为城镇横向发展主轴；以南北向迎宾路为城镇纵向的发展副轴。五片区：一个城镇工业区，一个城镇文体医疗服务区，一个城镇商办区，两个城镇居住片区。