国有企业与国有资产管理体制改革2010年01月06日 08:32:17 来源：中国发展观察国有企业改革是从计划经济到社会主义市场经济体制最重要的改革之一，是国民经济微观主体的改造。
这项改革有两个特点：第一个特点是风险非常大。
一是社会风险大，改革初期有几十万家国有企业，近八千万国有企业职工，这是除农民之外中国最大的社会群体。
既然是改革，就必然涉及利益调整，只要有利益调整就容易出现不稳定事件。
二是舆论风险非常大。
这项改革自始至终伴随着巨大的争论，有各个方面的说法，以前主要是批评搞私有化、损害职工权益，现在的说法是国进民退。
第二个特点是挑战性非常大。
这项改革对中国来讲，是一项没有成功经验可以借鉴的探索。
在中国国有企业改革之前，讲国有企业改革，一般是两种情况：一是原苏联、东欧社会主义国家的国有企业改革，其改革的性质是在政权更迭基础上的全面私有化，改革在经济上并不成功，而且社会代价非常大。
第二种情况是欧洲资本主义国家的国有企业改革，典型的是英国撒切尔的改革。
应该说，这些国家的国有企业改革在经济上是成功的，但是它们的社会背景与我国完全不同。
这些国家有很发达的市场体系、整个经济背景是市场化的，而且国有企业数量很少，股份制以后很容易融入到市场体系中去。
因此，这两种模式都不适合于中国。
中国的国有企业改革必须走出一条自己的改革道路。
这几年，中国国有企业改革确实取得了重大进展，面貌发生了重大变化。
十年前朱镕基总理开始着手国有企业改革脱困，1998年是第一年，现在应该说局面完全不一样了。
而且我们体会，中国国有企业改革从思路、方针、措施到方式都是从中国国情出发的，并没有照搬哪个国家的模式，所以中国国有企业改革的进程是值得深入研究的课题。
两组改革实现国有经济布局的根本性调整1998年之前国有企业改革做了很多的工作，基本处于起步和探索阶段，真正动真格攻坚碰硬是从1998年三年改革脱困开始的。
到目前为止，我们已经推动的改革是两组，第一组改革包括国有中小企业改革、国有困难企业关闭破产以及再就业和社会保障体制建设等三个方面的内容；第二组改革是国有资产管理体制改革和针对国有大企业的特定改革。
第一组改革主要操作时间是1998年到2003年。
包括三项内容，第一项是国有中小企业改革。
放开搞活国有中小企业，抓大放小，这是这项改革方针的标准说法。
实际操作过程中是国有经济从中小企业层面全面退出。
这种退出曾引发很大争议，被指搞私有化。
实际上，这个问题不是一个意识形态问题，是一个经济规律的问题。
为什么国有经济要从中小企业层面退出去，是因为国有经济在这个层面没有比较优势，不具备竞争力。
从企业治理的角度，世界上所有的企业可以分为两类：第一类是股东直接经营管理的企业；第二类是股东不直接经营管理的企业，通过委托代理关系进行管理。
从治理的效率上讲，肯定是前者要高，因为它的利益很直接、关切度非常高；而委托代理是有成本的，多一层代理就多一层成本，效率也会降低。
所以，企业治理首选的应该是股东直接经营管理的模式。
只有当企业大到一定程度，单一股东难以筹资，而股东个人的能力也不足以把企业管好的时候，才开始出现依靠委托代理关系进行管理的企业，就是股权比较分散的公众公司。
从公司发展史来看大概就是这么一个逻辑：能直接管的都是直接管，所以世界各国中小企业都是股东进行直接管理，个体企业、家族企业、合伙企业等，只有极少数的大公司才采取股权分散的、委托代理的模式进行管理。
我们的国有企业可以理解成为一种特殊形态的公众公司，股东不可能直接经营管理，客观上存在着多层次的委托代理关系。
所以国有企业即使改革的好，它也只适合大企业，而不适合中小企业。
因此，中央采取多种形式放开搞活、抓大放小的方针，是符合企业发展规律的。
国有中小企业改革的过程，实际就是一个国有经济从中小企业层面主动退出的过程。
前些年这项改革的力度很大，主要由地方政府推动，具体形式是产权制度改革加上身份臵换。
产权制度改革可能表现为企业改制，也可能表现为企业的出售；所谓身份臵换是一种补偿，以减少改革的阻力。
到目前为止，从全国角度来看这项改革已基本结束，国有经济基本上从中小企业的层面实现了退出，我国国有经济的战线大大收缩。
国有经济的布局从一个面状布局变成块状布局，国有企业主要布局在大企业这个层面。
国有中小企业改革从根本上改变了国有经济的布局结构。
第二项改革是国有困难企业政策性关闭破产，是这一阶段最困难的一项工作。
前些年为什么有这么多的国有企业破产，为什么有这么多国有企业职工由于企业破产而下岗，各个方面有不同的解读。
有人说是机制问题，国有企业机制陈旧没法和民营企业竞争，也有人说国有企业的问题主要是管理问题。
机制问题、管理问题都存在，但是这几年我们感受最深切的是一个结构性的问题，是转轨国家所面对的一个非常特殊的结构性问题。
所有转轨国家，经济建设都是分成两个阶段。
我们国家就是一个典型的转轨国家。
解放后到改革开放之前，我们开展了大规模的经济建设，建成了一个完整的、门类齐全的工业体系，但这个工业体系是按照计划经济的模式建立起来的。
改革开放之后，我们转向市场经济，以后的发展模式就完全不一样了。
我们的经济体制改革是从计划经济转向市场经济。
这个转的过程中，既要求宏观管理体制的转变，同时也要求经济主体要从计划的轨道转向市场轨道。
但是转的过程就发现，由于种种的先天不足，有一些企业转不过来，或者是转过去以后没法生存，形成一批由于转轨造成的困难企业。
到底是哪些企业转不过去呢？我们当时分析具有普遍性的有三种情况。
第一种情况是布局定位不合理的企业，这个布局定位不合理包括单个的企业定位不合理，也包括行业布局不合理，还包括一些区域性的布局不合理。
单个企业布局不合理最典型的是"三线"企业，建在最深远的山沟里，运输成本是最高的、周围没有社会依托所有的负担都是自己的、信息是最闭塞的、离市场是最远的、最留不住人才。
建厂之初的隐蔽性条件都成了它进入市场参与竞争的障碍，它没办法和其他企业竞争。
区域性布局定位不合理是什么问题呢？就是工业布局与当地的资源没有任何关系，跟当地的市场也没有关系，完全是从外部复制进去。
这些企业用于生产的原材料当地没有，外面买了以后运进去加工；加工完以后当地又没有市场，再运出去销售，这一进一出就比别的企业成本要高很多。
所以，这些企业在充分竞争以后是没有办法生存的，比如青海省原先的产业布局就是非常典型的例子。
第二种情况，经济发展格局的变化造成了比较优势的变化，这种类型是造成破产企业最多的，下岗职工最多的。
在计划经济时期，我们的经济发展格局是城乡分割的，城市搞工业，农村搞农业。
改革开放之后，农村开始工业化。
农村的工业化是从劳动密集型产业起步的，因为它资金门槛最低，技术要求也比较低。
开始是乡镇企业，后期是民营企业，当农村的劳动力密集型企业形成规模之后，它要跟城市的同类企业形成竞争关系。
而这种竞争中的比较优势不在城市工业，而是在农村企业。
因为劳动密集型企业资金技术门槛很低，基本的竞争基础是人工成本，而这一优势显然不在城市。
一旦农村的劳动密集型企业形成气候，最后的结果就是把城市的同类企业统统逼垮，这些城市企业就必须退出市场。
比如说上海的纺织工业原先是最好的，职工曾有55万人，现在只剩一万多人；上海的轻工也曾是最好的，原先有40万人，现在剩下的也是一万多人。
这意味着上海的纺织行业、上海的轻工行业95%以上的职工都下岗了。
能说上海企业管的不好吗？它们是管理得最好的，但存在转轨过程中的结构问题。
这种类型造成的企业破产和职工下岗规模是最大的。
第三种情况是历史欠账太多。
这个欠账包括几种类型，资源枯竭的矿山，改造不足的老企业，先天不足又没有资本金、大项目等。
布局定位不合理、经济发展格局的变化、历史欠账太多，就形成了一批转轨转不过去的企业。
这些企业之所以困难，主要是由于经济转轨造成的，在计划经济的格局下这些企业不会出事，"三线"企业只要国家不断支持就不会出问题，城市的劳动密集型企业只要农村不搞工业也不会出问题。
但是，由于经济转轨，它们就变成困难企业了，这是转轨国家必须面对的一个特殊的结构性问题。
之所以要强调问题的性质是结构问题而不是管理问题，是因为性质不一样，它的政策含义和需要做的政策准备是完全不同的。
如果是管理问题，那我们解决问题的办法是加强企业管理，实在不行就换班子，是不需要花很多钱的；但如果是一个结构问题，解决问题的方式只能是调结构，而调结构是需要花大钱的。
现在回过头去看，我们当时的政策准备是不够的，尤其是改革成本准备不足。
这一批由于经济转轨造成的困难企业，在上世纪90年代初开始出现，并随着市场竞争的加剧迅速增加，成为政府的包袱和社会稳定的隐患。
而且1998年进行了财政体制改革，对竞争性国有企业经营性亏损的补贴"断奶"，问题就变得非常尖锐。
这些企业怎么办？按说在市场经济条件下，这样的企业只能破产，而我们国家第一部《破产法》1986年就颁布了，但问题是没法操作，因为没有讲清楚安臵职工的问题，破一个企业是容易的，问题是职工怎么办。
对于这批困难企业，解决问题的突破口是国有企业的政策性关闭破产，这项工作是1994年开始试点，1998年全面铺开的。
政策性关闭破产工作的特点大概是两个，第一个是完全由政府操作。
每破一户企业都是由政府组织清算组进入企业，做职工的工作，保持企业的稳定。
第二是保证安臵职工。
所谓保证安臵职工在政策上就是保证每一个破产企业职工下岗以后可以拿到一笔安臵费。
当时由于财政困难，一时拿不出来这么多钱，所以规定破产企业的剩余资产和土地使用权的转让收入优先安臵职工，剩下的钱再还债权人，如果安臵职工的钱不够由财政兜底。
这实际上是用债权人的钱安臵职工，是一个无奈的政策选择。
即使是政府组织、即使是政策上保证安臵职工，这项工作也做的非常艰苦，是这几年做的最难的一项工作。
企业破产对职工的利益冲击非常大，而且安臵费标准不高。
在90年代后期，每个破产企业职工拿到的安臵费是两万元左右，有一些地方企业还拿不到这个标准。
当然另外一方面，我们还有一套再就业系统，还可以帮助下岗职工再就业，但是失去岗位、失去国有身份，对职工来说是一个很难接受的事情。
所以这项工作在推进过程中经常会出现不稳定的问题，各级地方政府、尤其是第一线的同志为此付出了艰苦的努力。
尽管这项工作非常艰难，但是它的意义非常重大。
通过这种方式，大量困难国有企业退出了市场。
这项工作2008年已经结束，2009年还有一点收尾的工作，现在可以报一个总账：政策性关闭破产，一共破掉4980户国有大中型企业，涉及职工967万人。
这是一次空前规模的结构调整。
国有困难企业政策性破产工作的意义是什么？第一，困难企业退出市场的通道被打开，只有困难企业能够退出市场，市场经济优胜劣汰的机制才能发挥作用，结构才能优化；第二，我们用这种方式大量化解了经济转轨造成的结构性矛盾。
