公共危机管理原则

第十二章 公共危机管理

第一节 公共危机概述

一、公共危机的内涵

危机，是指个人、群体和着组织由于突发事件的出现，而受到破坏，严重地威胁到了正常的生存与发展的状态。

公共危机，是指由于自然灾害、社会运行机制失灵等引发的，对社会公共生活和社会公众带来灾难性影响，严重威胁和损害社会公共利益的危机事件。

二、公共危机的分类

（一）按公共危机发展的速度（罗森塔尔）

1、龙卷风型：来得快，去得也快、危害性大。

2、腹泻型：逐渐发展酝酿的，但是爆发后会很快结束。

3、长投影型：危机爆发的非常突然，但是后续的影响深远，通常在事发后的很长一段时间内不能够平息。

4、文火型：危机开始的缓慢，逐渐升级，甚至看似没有爆发的过程，但是结束也缓慢。

（二）按公共危机发生的领域

1、经济危机：指一个或多个国民经济或整个世界经济在一段比较长的时间内不断收缩（负的经济增长率）。其实这是一种经济系统没有产生足够的消费价值，也就是生产能力相对过剩的危机。

2、政治危机：在传统意义上我们理解为，由于发生了某种对国家构成威胁的非同寻常的事件，比如说：战争、内战、大规模的抗议等等。

3、社会危机：主要是指源自社会结构层面上的问题。像社会利益结构的失衡、社会群体之间对立感的增强等这些都是属于社会危机。

4、生产危机：主要是由于技术因素、防护因素、质量因素、管理因素以及各种各样的偶然因素所引发的。

5、生态危机：是指人类赖以生存和发展的自然环境，或生态系统的结构和功能由于人为的不合理开发和利用，而引起的生态环境的退化和生态系统严重失衡的过程。

（三）按公共危机后果的严重程度

1、一般危机事件(IV)：表示危机的影响是局限在基层范围，可被县级政府所控制。

2、较大危机事件(III)：这类危机后果严重，影响范围大，是发生在一个县以内或者波及到两个县以上，超出了县级政府的应对能力，需要动用市级有关部门的力量才可控制。

3、重大危机事件(II)：这类危机规模大，后果特别严重，是发生在一个市以内或是波及到两个市以上，需要动用省级有关部门力量才可控制。

第一章

公共危机的概念：由突发事件引起，严重威胁与危害社会公共利益和公共安全，并引发社会混乱和公众恐慌，需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。是一种比危机更为特殊的危机状态。

公共危机管理的概念：政府和其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过检测、预警、预控来防止公共危机发生，或者通过控制、应急处置、评估、恢复补偿等措施减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系与运作过程。

公共危机管理的基本原则：1.效率性原则 2.协同性原则 3.安全性原则 4.依法对应原则 5.科学性原则 6.适度性原则

基本理论：风险社会理论、社会冲突理论、群体心理狂热理论、转型期社会过渡理论

三个最基本的直观假设：1.危机是人为的，往往由事件或人物所导引；2.通过适当的危机管理，危机的影响是可以降低的；3.危机管理是一种系统的管理。

危机管理的阶段，有PPRR四阶段理论：预防、准备、反应、恢复。 4R模型：缩减、预备、反应、恢复。

四阶段理论模型：征兆期、发作期、延续期、痊愈期

五阶段理论模型：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复、学习

三阶段理论模型：危机前、危机中、危机后

第二章

公共危机管理体制的含义：

广义：指包括政府部门、非政府部门、企业甚至公民个人在内的各类主体在公共危机应对和处理中所形成的关系模式。

狭义：指国家和政府机关在进行公共危机管理中所采用或形成的关于机构设置、权责划分及运行机制等各种制度的总和。

政府公共危机管理体制：指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的危机管理组织结构和行政职能。

公共危机管理体制的内容：1.组织结构：是公共危机管理体制的基础和载体

2.职责分工：体现着政府进行危机管理活动的基本方向和主要作用

3.运行机制：决定着危机管理的效率和效果

公共危机管理体制建设的原则：1.以人为本、以防为主；2.权责明确、依法行政；

处置公共危机事件应坚持的五项原则

重庆出租车罢运事件是一起处置比较成功的公共危机事件。

这次公共事件的妥善处理，为信息时代各地处置重大民生问题和

突发公共事件提供了有益借鉴。重庆市委、市政府能在短短的两

天时间内成功化解突发的量大面广的出租车罢运风波，与其有效

的快速反应机制和积极的应对措施密不可分。

处置突发公共危机事件，必须坚持以人为本的原则，设身处

地为群众着想。 近年来，各地由于群众利益诉求表达渠道不畅通，合法权益

得不到应有保护而引发的社会矛盾不在少数，有的还因为处置不

当酿成群体性事件，造成了极大的负面影响。处置突发公共危机

事件，必须按照以人为本的要求，深入实际了解群众意愿、倾听

群众呼声、顺应群众要求，尊重群众正当的利益诉求，严格依法

办事，努力做到有诉求必回应、有问题必解决，切实维护群众的

正当合法权益。出租车罢运事件不但涉及出租车司机这一特定群

体的利益，也事关普通市民利益。重庆市委、市政府在事件处置

过程中，坚持以人为本理念，积极问政于民，科学民主地制定群

众信服的出租车公共政策。2008 年 11 月 6 日上午，中共中央

政治局委员、重庆市委书记薄熙来邀请重庆出租车司机和市民代

表进行交流座谈，听取出租车行业的诉求和市民代表的意见，并且通过电视、广播、互联网同步现场直播。正如报道所说：这是

一场出租车司机从来没有想到过的座谈会。更为重要的是，重庆

市委、市政府保持了最大限度的克制，没有将“抓人”作为解决实

际问题的“重要手段”。

处置突发公共危机事件，必须坚持“第一时间”的原则，迅

速准确地采取针对性处置措施。

“第一时间”是处置突发公共危机事件的准则。建立完善突发公共危机事件处置快速反应机制，明确快速反应事项的内容、程

序、时限要求，是提高行政效率，增强工作主动性、时效性和针

对性的必然要求，是有条不紊地应对突发事件的保障机制。重庆

市在面对罢运这一突发公共事件时，一是在第一时间启动了紧急

预案。11 月 3日，事发的当天上午，重庆市立即召开紧急会议，

公共危机管理的界定

为了与私人领域的危机管理（CrisisManagement）相区别,国内学术界有两种倾向:一是使用“政府危机管理”这一概念,以强调政府在危机管理中的主体地位,二是使用“公共危机管理”。这是美国“9111”事件之后,我国危机管理研究的一大特色。从某种意义上讲,“公共危机管理 ”这一概念的采用,更多地是受了公共管理理论的影响,公共管理理论将整个社会的管理划分为公共和私人两个相互区别的领域,公共领域强调管理主体的公共性和管理目标或者利益追求的公共性,并且,使用公共危机管理意在强调其管理的主体并不仅仅是政府,还有非营利组织等其它组织,政府在其中起主导作用。至于概念的内涵,“公共危机管理 ”和“政府危机管理”并无太大的差异。在实践中,我国政府部门更倾向于使用“应急管理（CrisisManagement）”这一概念。因为,一方面“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇；另一方面, “危机 ”一词习惯上用来表示重大的、影响生死存亡的事件或状态,比如:合法性危机、生存危机等。虽然,“应急管理 ”也注重理论的建构,也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节,但是,事实上它更多的是在于实务或操作层面上使用这一概念的。在国外,危机管理领域也存在两个不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就这两个概念的渊源来看,“危机管理 ”的使用要比“应急管理”要早,危机管理最早主要盛行于企业界,后来,危机管理开始在公共部门出现,主要局限于军事和外交领域,也即政治危机、军事危机和外交危机的处理和应对。“应急管理”主要研究政府在处理各种突发事件中的管理活动,它更注重实务和操作。“应急管理 ”虽然有其独特的研究对象和范围,但是从理论上讲,它实际上是危机管理理论在政府管理中的应用,应当属于“危机管理”知识领域中的一个部分。

公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机的过程。公共危机管理不同于通常状态下的政府行政管理。