夯实国土根基,筑就理想城市——谈上海以国土资源管理创新促进城
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国土空间规划体系下的城市更新思路探讨
国土空间规划体系下的城市更新思路探讨目录一、内容综述 (2)1.1 背景与意义 (3)1.2 国土空间规划体系概述 (4)二、城市更新的内涵与目标 (5)2.1 城市更新的定义 (6)2.2 城市更新的目标与任务 (7)三、国土空间规划体系下的城市更新思路 (8)3.1 规划引领，统筹发展 (9)3.2 绿色生态，可持续发展 (10)3.3 多元参与，共建共享 (12)3.4 创新驱动，智慧城市建设 (13)四、城市更新的实施策略 (14)4.1 立法保障，政策支持 (16)4.2 资金筹措，市场运作 (17)4.3 技术支撑，智慧管理 (18)4.4 社区参与，共建共治 (20)五、城市更新的挑战与对策 (21)5.1 公众参与度不足 (23)5.2 政策执行力度不够 (24)5.3 技术水平参差不齐 (25)5.4 生态环境保护压力大 (26)六、结论与展望 (27)6.1 结论总结 (29)6.2 发展前景展望 (29)一、内容综述城市更新的最终目标是提升城市的综合竞争力、居住环境和生活品质，实现经济、社会、文化和生态的可持续发展。
在实施城市更新过程中，应遵循以下原则：生态优先、文化传承、公平公正、因地制宜和可操作性。
国土空间规划体系将城市空间划分为生态空间、农业空间、城镇空间和战略预留空间四大类，城市更新应在这些空间内进行。
在具体实施中，应充分考虑各类空间的特点和功能需求，优化城市空间结构，实现生产、生活、生态空间的有机融合。
存量土地是指已经建设的土地，其开发利用率低，浪费严重。
通过城市更新，可以挖掘现有土地资源的潜力，提高土地利用效率，实现土地资源的可持续利用。
城市更新还有助于缓解城市用地紧张、促进产业结构升级和经济转型。
城市更新不仅仅是物质空间的改造，更是社区功能的完善和社区文化的传承。
通过城市更新，可以改善居民的居住环境，提高公共服务水平，增强社区的凝聚力和向心力。
为推进城市更新工作，国家和地方政府应制定相应的政策和法规，明确城市更新的定位、目标、范围和实施程序。
浅谈国土资源管理利用的“不可为”“可不为”“可为之”
国土资源TANSUOYANJIULAND&RESOURCES35探索研究土地是万物之源、民生之本。
土地资源是经济社会发展的物质基础，具有有限性、不可替代性和生产性等特点。
管好用好土地资源，对推动经济健康发展、民生持续改善具有基础性和全局性的作用。
土地利用规划管理中，应把节约集约利用土地资源作为第一要务，实现新增用地减量化和存量土地增值化；应把优化国土开发格局作为重大举措，把调整土地空间结构作为调整经济结构的重要内容；应把计划指标与规划指标挂钩作为统筹方式，通过市场配置和政府调控共同作用，统筹促进“两项指标”的均衡和协调。
下面笔者依据管理学上的“三圈理论”，结合挂职锻炼期间的学习、思考和调研，就国土资源管理、利用等方面的相关问题，谈三点粗浅的体会和认识。
一、不可为之事，当坚决不做，这是一种意志和定力对于不可为的事情，应有正确的价值观、名利观和政绩观，算大账而不是只算小账，看长远而不是只看眼前。
这样，心里才会亮堂，才不会不可为而为之。
就国土资源管理、利用而言，要守住“四条线”。
1.守住耕地红线今年8月，国土资源部、农业部下发了《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号），明确要求把管控性保护、建设性保护和激励约束性保护统筹起来，耕地数量、质量、生态“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务。
永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。
除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。
不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。
符合法定条件的，需占用和改变永久基本农田的，必须经过可行性论证，确实难以避让的，应当将土地利用总体规划调整方案和永久基本农田补划方案一并报国务院批准，及时补划数量相等、质量相当的永久基本农田。
优化资源配置 释放供给活力——上海以土地供给侧改革助推经济转
优化资源配置释放供给活力——上海以土地供给侧改革助推经济转型升级纪略作者：暂无来源：《资源导刊》 2016年第6期卢为民合理的土地制度安排对于激励生产要素和公共产品供给，释放供给活力，促进经济增长和经济发展方式转变，发挥着重要的微观管理和宏观调控功能。
近年来，上海在以土地利用方式转变促进经济转型升级的道路上积极探索，闯出了一条有特色的新路。
以土地转型利用促进经济转型升级土地作为基本的生产要素，如何因地制宜优化配置，是上海近年来一直着力探索解决的问题。
上海市土地面积6340平方公里，仅为北京市的三分之一强。
至2014年年底，其现状建设用地规模已突破3100平方公里，达到陆域面积的45%，其开发强度远高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市的水平。
其中，工业用地比重高达28%，是国外大都市的3～10倍。
“土地资源紧约束已成为上海城市发展的新常态。
” 上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤告诉记者。
上海提出“创新驱动发展、经济转型升级”主战略，通过结构调整，最终建立起以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型产业体系。
在调整产业结构、构建新的产业体系过程中，势必需要大量的土地资源做支撑。
经过深入研究和实践探索，上海最终将目标锁定在加强土地供给侧改革、转变土地利用方式、优化土地利用结构上。
庄少勤用四句话概括了上海的具体做法：以“五量调控”为抓手，以优化供给结构为重点，以全生命周期管理为保障，以提高土地供给质量和效率为目标。
“五量调控”即总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高——锁定建设用地的供应总量，切实保护城市生态环境；逐年减少新增建设用地，控制土地利用的外延式扩张；优化存量土地利用结构，减少无效和低效供给，增加有效供给；加快土地流转速度，使土地供应更好地适应需求变化；通过优化土地供给方式，提升土地利用的质量和效益。
着力提高土地供给的质量和效率“五量调控”土地利用策略，目标是着力提高上海土地供给的质量和效率。
上海开展“完善体制、提高素质”活动系列报道之二：转变职能 依法行政 扎实推进土地长效管理
查研究 的基础上 ， 结合实际 ， 将基层 土地管理机构存在 的多元管理 模式 ， 改为 一元 化的管理模式 ， 即
将原乡镇（ 街道） 土地管理 职能 上收 改 由区县房地局统一 管理 ， 采用 与乡镇（ 街 道） —一 对应 的方式设
置 。 目前 ， 在２ ３ ８ 个基 层管理机构 中 ， 已有２ ２ ８ 个实行 了垂 直管理 ， 并 明确作为 区县 局的派 出机构 ， 由 乡镇（ 街道） 与 国土资源管理部 门双重 领导 ， 人、 财、 物 由区县局实行统 一管理 。同时 ， 对三级管理体制 进行解 构和重塑 ， 进一步 明确管理 职能 ， 健全 管理制度 ， 完善 基础设施 ， 依据承担 的工作职 责 ， 科学 合理设置管理 岗位 ， 加强分类分层培－ ０ Ｉ ｌ ＇ 提高队伍整体 素质 ， 从 而推进 了“ 三个转 变 ” 。即： 推进 以“ 两
保行政 权力授予有 据 、行使有 规 、 监督 有效 。落实行政 执法责任 制 。 明确行 政执法职责 ， 健 全评议 考核 体 系和责任追究机 制 ． 规范行 政执 法行为 。 加 强行政复议。继续坚 持 案件审 理“ 三审 ” 制度 、 复议案件 建
议 书 制 度 和 行 政 复 议 情 况 通 报 制
上． 按照“ 两级 政府 、 三 级管 理 ” 的
的发现机制 。 在建立市一 区（ 县） 一 街 道ｆ 乡镇） 三 级 网络 管 理 体 系 的 基 础 上， 通 过 乡 镇 国 土 资 源 管 理 所 和 执 法 总 队 的 日常 巡 查 ． 实 现 土 地 的 网
原则 ， 进一步 明确 了各级政府 主要 领 导为第一负责人 ． 对本行政 区域 的耕地 保护 和基 本农 田保 护负 总 责 ．对 未能 履行 耕 地保 护 责任 目 标、 乱 占滥 用耕 地 现象 ． 追究 相关 领导 责任。在横 向关 系上 ．市 、 区
上海城市地下空间规划建设管理的思考与建议
Shanghai Land & Resources 上海国土资源32020·V ol.41·№.3上海城市地下空间规划建设管理的思考与建议王寒梅，唐 杭，史玉金（上海自然资源研究中心，上海 200072）摘 要：上海长期面临国土空间资源紧约束，“向地下空间进军”是城市建设发展的必然选择。
立足上海城市特点，为建设高品质城市地下空间，以科学人本、底线安全和持续发展理念为引领，从品质提升、精细管理与综合保障等方面，提出地下空间规划建设管理相关思考与建议。
关键词：地下空间；规划建设管理；高质量发展中图分类号：F301.24 文献标志码：A 文章编号：2095-1329(2020)03-0003-03doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2020.03.002上海作为现代化国际大都市，土地开发利用程度较高，长期面临国土空间资源紧约束，主城区公共空间供给潜力不足等问题。
城市地下空间作为重要的空间资源，在现代城市管理与工程技术支撑下，理应成为城市建设的重要增长极和关键驱动力。
为更加合理地开发利用地下空间，应当进一步加强地上地下统筹，以绣花般功夫推进地下空间科学规划、有序利用、精细管理，将上海城市地下空间真正打造成城市发展的新高地。
1 树立地下空间开发利用理念（1）以科学人本理念引领地下空间未来发展一是人本化，地下空间建设应当实现人与自然和谐共处，从功能布局、互联互通、环境营造、安全管理等方面更加体现以人为本原则，实现城市可持续发展。
二是安全化，上海是典型软土地区，地质条件复杂，地下空间开发利用中地质安全风险较大，且随着开发深度的不断加大，风险也大大增加；另外，发生火灾、化学污染事故概率也很大。
今后需要以更高标准建设管理地下空间，更智能手段监测地下空间运营安全，提升城市韧性。
三是集约化，地下空间开发利用具有永续性、不可逆性的特点，工程改造难度大。
必须坚持节约集约利用，减少空间资源浪费。
上海市人民政府关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知
上海市人民政府关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市人民政府•【公布日期】2017.04.24•【字号】沪府发〔2017〕24号•【施行日期】2017.04.24•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文上海市人民政府关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知各区人民政府，市政府各委、办、局：经市政府同意，现将《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府2017年4月24日上海市土地资源利用和保护“十三五”规划“十三五”时期是上海加快转变土地资源利用方式和深化土地资源改革的关键期。
根据《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和国土资源部印发的《国土资源“十三五”规划纲要》，依据“保护和合理利用土地资源并重”的原则，制定本规划。
一、“十二五”期间土地资源利用的基本情况（一）主要成效1.坚持最严格的耕地保护制度，实现耕地实物占补“十二五”期间，出台《关于调整本市耕地开垦费标准的通知》，耕地开垦费标准从2.5万元/亩提高到8万元/亩，耕地价值进一步显现。
全面严格落实实物占补、先补后占、占优补优，全市土地综合整治工作共计补充耕地16.6万亩，超额完成“十二五”规划确定的补充耕地目标。
2.实施“五量调控”的基本策略，提高节约集约用地水平“十二五”期间，深入贯彻落实节约集约用地要求，出台《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，提出了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用策略，确立了城市有机更新政策机制，实施工业用地弹性年期出让，不断提高土地利用绩效。
“十二五”期末，全市单位建设用地GDP比“十一五”期末提高了34%。
3.着力控制建设用地规模，减量化工作取得实质进展“十二五”期间，新增建设用地规模逐年递减，从原来的50平方公里以上降至目前的20平方公里以下，其中，工业仓储用地、市政公用用地和经营性用地占比约为23∶46∶31，新增建设用地计划进一步向公益民生类项目倾斜。
基于国土空间规划体系的全域土地综合整治上海实践——以崇明区三星镇为例
基于国土空间规划体系的全域土地综合整治上海实践 以崇明区三星镇为例刘珺（上海营邑城市规划设计股份有限公司，上海 200233）摘 要：国土空间规划是全域土地整治顶层设计和规划依据,全域土地整治是规划落实和用途管制重要平台和手段。
文章阐释了国土空间规划背景下上海全域土地综合整治的体系构建，探讨了“空间规划—策划设计—项目实施”有序传导的全域土地综合整治技术路径。
并以崇明区三星镇为例，剖析和总结全域土地综合整治具体实践内容和运作模式，可为全国全域土地整治实践提供借鉴。
关键词：全域土地综合整治；国土空间规划体系；策划设计；体系构建；上海实践中图分类号：F301.24 文献标志码：A 文章编号：2095-1329(2021)04-0021-07党的十九大提出乡村振兴战略。
为积极推动乡村振兴实践，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确“实施农村土地综合整治重大行动”；自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（以下简称“试点工作通知”），锁定全域土地综合整治的目标内容；自然资源部国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（以下简称“实施要点”），细化明确了全域土地综合整治政策要点。
目前全域土地综合整治还处于全国试点阶段，在编制内容、整治体系、技术路径和实践推广等方面仍需要不断完善。
与此同时，全国国土空间规划体系下的村庄规划也在不断探索创新[1]。
因此，村庄规划与土地综合整治的衔接机制建立、体系和技术路径构建，对于全域土地综合整治的全国实践推广尤为重要。
1 土地整治发展演变及内涵解析1.1 土地整治发展演变全域土地综合整治是由土地整理演变而来。
土地整理以项目区为基本单元，重点完成“田水路林村”的改造优化，其本质上是保障农业生产效率和效益的实施性工程、技术，整治目标是农业生产和耕地补充[2]。
我国土地整理到全域土地综合整治发展可划分为萌芽阶段、框架构建阶段、数量挖潜阶段、生产能力提升阶段和综合发展阶段。
上海市人民政府办公厅关于印发《上海市自然资源利用和保护“十四五”规划》的通知
上海市人民政府办公厅关于印发《上海市自然资源利用和保护“十四五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市人民政府办公厅•【公布日期】2021.08.17•【字号】沪府办发〔2021〕22号•【施行日期】2021.08.17•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】自然资源综合规定正文上海市人民政府办公厅关于印发《上海市自然资源利用和保护“十四五”规划》的通知沪府办发〔2021〕22号各区人民政府，市政府各委、办、局：经市政府同意，现将《上海市自然资源利用和保护“十四五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅2021年8月17日上海市自然资源利用和保护“十四五”规划为促进自然资源合理利用和保护，提升自然资源对国民经济和社会发展的保障能力，根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，制定本规划。
一、“十三五”期间的主要成效（一）国土空间规划编制有序推进编制《上海市城市总体规划（2017-2035年）》并获国务院正式批复。
制定《关于全面实施〈上海市城市总体规划（2017—2035年）〉的意见》《关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》。
“十三五”期末，9个郊区总体规划暨土地利用总体规划全部编制完成，各涉农区、镇村庄布局规划和84个涉农乡镇郊野单元（村庄）规划实现全覆盖，镇总体规划、中心城单元规划和专项规划等各类各层次规划编制稳步推进。
（二）耕地和永久基本农田得到有效保护编制《上海市耕地和永久基本农田划定成果报告》，完成农业“三区”划定工作。
严格落实耕地和永久基本农田保护责任，强化永久基本农田利用变化情况监测监管。
开展耕地质量等别年度更新评价，促进耕地质量提升。
进一步规范耕地开垦费征收和使用管理。
持续推进土地整治，增加补充耕地面积。
到2020年5月，全市各类土地整治共计补充耕地14万亩。
基于第二次全国土地调查连续变更数据，耕地保有量和永久基本农田保护任务完成规划目标。
上海市人民政府关于印发上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划的通知-
上海市人民政府关于印发上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 上海市人民政府关于印发上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划的通知各区、县人民政府，市政府各委、办、局：现将《上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府2012年8月31日上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划“十二五”时期是上海实现“四个中心”总目标、建设现代化国际大都市的重要战略机遇期，也是加快经济发展方式转变、促进城市发展转型的关键时期。
上海的土地资源利用和保护工作是实现“四个率先”总要求的重要载体和有力抓手。
做好这项工作，必须全面落实科学发展观，以土地利用方式的转变促进城市经济发展方式转变、产业结构调整，促进城市健康、协调和可持续发展。
为此，在总结“十一五”期间上海土地利用和土地资源保护情况的基础上，根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》，制定本规划。
一、“十一五”工作回顾“十一五”期间，面对上海城市自身发展转型、筹办举办世博的繁重任务和2008年以来国际金融危机的冲击，上海充分利用规划和国土资源管理机构整合的契机，通过调控土地供应总量、优化用地结构、完善体制机制等多种措施和途径，着力构建保障和促进上海科学发展的规划和土地管理新机制，不断强化土地管理参与宏观调控的能力。
（一）积极探索“两规合一”，充分发挥规划和国土资源“保障发展、保护资源、优化布局”的先导和调控作用编制完成《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》，并于2010年7月获国务院正式批复同意。
关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见
关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见国土空间规划是空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。
建立统一的国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大部署。
为贯彻落实《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，现就建立上海市国土空间规划体系并监督实施提出如下意见。
一、明确总体要求（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，全面落实长江三角洲区域一体化发展国家战略，实施好《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，建立符合中央要求和地方特点、多规合一的上海市国土空间规划体系并监督实施，发挥国土空间规划在我市规划体系中的基础性作用，为发展规划落地实施提供空间保障，形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，全面提升我市国土空间治理体系和治理能力现代化水平。
（二）总体框架构建由规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系构成的上海市国土空间规划体系，实现规划编制、审批、实施、监管全过程管理。
建立空间合一、时间衔接的规划编制审批体系。
空间维度上，分为总体规划、单元规划、详细规划三个层次。
总体规划层次包括上海市国土空间总体规划、浦东新区和各郊区国土空间总体规划、专项规划（总体规划层次）。
单元规划层次包括主城区单元规划、新市镇国土空间总体规划、特定政策区单元规划。
详细规划层次包括控制性详细规划、郊野单元村庄规划、专项规划（详细规划层次）。
时间维度上，制定国土空间近期规划、年度实施计划，作为分阶段实施国土空间总体规划的重要依据。
建立责权清晰、系统高效的实施监督体系。
依据国土空间规划，对所有国土空间实施用途管制。
建设国土空间规划实施监督信息系统。
建立国土空间规划动态监测评估预警机制和实施监管机制。
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夯实国土根基，筑就理想城市谈上海以国土资源管理创新促进城市转型发展的实践探索孙继伟，吴 燕，牛超群（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.0012017年即将召开党的十九大和上海市第十一次党代会，2017年也是供给侧结构性改革的深化之年。
在这个关键时期，在国土资源部和上海市委、市政府的坚强领导下，上海市规土局牢固树立和贯彻落实新发展理念，紧密结合上海超大城市的突出特点和资源紧约束的现实条件，始终坚持“以人民为中心”，坚持“保护资源、保障发展、维护利益”，积极探索城市发展由“要素驱动”向“创新驱动”的转变路径，深入挖掘“规划实施与城市治理相结合”的实施策略，不断优化国土资源开发利用格局，不断完善土地管理制度，努力以土地利用和管理方式转型促进城市转型发展。
1 以土地利用总体规划为引领，为上海空间发展谋篇布局习近平总书记反复强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。
”上海已经进入城市转型发展的关键时期，面临着新的发展机遇，也面临着城市功能转型、人口持续增长和资源环境紧约束等多重挑战。
面对这样的新形势，上海按照姜大明部长关于“结合上海城市总体规划编制工作，同步修订土地利用总体规划”、“以土地利用总体规划为底盘，以资源环境承载力、建设用地总量和强度双控及三条控制线为基本约束”的要求，充分发挥上海市规划和土地管理机构合一的体制优势，牢牢把握土地、人口、环境、安全“四个底线”，全面推进《上海市土地利用总体规划（2016~2040年）》编制。
新一轮土地利用总体规划将成为指导本市城市发展和土地利用的纲领性文件。
目前该规划成果已上报国务院。
一是充分发挥土地利用总体规划“定底数、定底盘、定底线”作用，全面锁定城市未来发展格局。
在完成现行土地利用总体规划实施评估基础上，进一步从国土资源承载力、国家战略、城市安全和功能定位出发，率先将2040年规划建设用地锁定在3200平方公里，对全市空间格局进行总量锁定、结构调整、布局优化，保证生态用地只增不减，市域生态用地（含绿化广场用地）占市域陆域面积比例达到60%以上，森林覆盖率达到25%以上，河湖水面率不低于10.5%；加强公共服务设施供给，公共设施用地占全市规划建设用地比例不低于15%。
二是从加强生态文明建设的高度出发，进一步强化空间用途管制。
全面落实《全国国土规划纲要（2011~2030）》，以强化空间治理和空间结构优化为主要目标，结合城镇发展导向、功能布局、人口规模、用地规模、交通体系、生态网络、产业布局、公共中心体系等研究，构建上海未来“网络化、多中心、组团式、集约型”的城镇空间格局，以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，加强各类资源统筹，优化大都市区空间结构；立足城镇、农业、生态三大空间建设，以部《自然生态空间用途管制办法（试行）》为指导，以“保障生活用地、控制生产用地、扩大生态用地”为原则，全面完成“三线”划定（永久基本农田控制线、生态红线和城市开发边界）；建立“三线”内外差异化的管控机制，实现对不同空间策略地区的分类发展引导，不断增加规划实施的“刚性管控”与“弹性应对”，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“多规合一”、“时空合一”，确保规划“一张蓝图干到底”。
三是全面加强耕地保护力度，同时“引逼结合”开展实质性减量。
全面落实《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，强化耕地保护主体责任，健全利益调节机制，形成耕地保护与经济社会发展、生态文明建设相协调的资源保护利用新格局。
同时，大力推进现状低效建设用地减量化，一方面“以增促减”，建立经营性用地、一般工业用地出让与现状低效建设用地减量化关联机制，另一方面“以减定增”，将新增计划供应与减量化、存量盘活挂钩，以区县实施减量化及开展存量盘活的力度和成效，来配给其新增计划规模。
截至2016年底，全市减量化项目累计完成立项3430公顷，复垦验收1545公顷，计划“十三五”期间完成低效用地减量不少于50平方公里；年度净增用地数量逐年递减，新增计划使用从“十二五”初期的每年40平方公里，逐步降至2016年的16平方公里，年降幅保持在20%左右。
减量化复垦的用地优先用于开展生态建设，“十三五”期间通过减量化复垦，预计增加林地7.5万亩。
2 以深化土地供给侧结构性改革为抓手，推动城市走“底线约束、内涵发展、弹性适应”的可持续发展道路土地和空间是城市发展的重要资源，必须努力推动土地供给侧结构改革，切实完成去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务。
2014年初，上海市政府颁布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，明确了“五量调控”土地政策基本内涵，形成了上海市土地节约集约利用制度的顶层设计和实施路径。
随着上海全面进入“存量发展”阶段，上海越来越坚定要走以土地利用方式转变倒逼城市发展方式转型的发展道路，重点在优化土地供应结构、综合开发、土地全生命周期管理等方面开展了进一步探索。
一是不断完善和提升土地全生命周期管理内涵。
上海土地全生命周期管理以土地出让合同为平台，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等要素纳入合同管理，土地管理流程向前延至入市申请、研判、公告等环节，向后延至建设用地供应后和存量盘活过程中的土地效益评价、土壤和地下水环境保护等管控要素，引导开发企业向城市运营商、服务商转型，不断优化商办、住房、产业等各类土地供应结构和交易监管手段，从源头减少房地产泡沫，促进城市可持续发展。
目前上海已将工业用地和经营性用地全部纳入全生命周期管理。
下一步，上海将进一步依托信息系统建设，进一步完善“双增”要求下的土地管理要素，努力推进多部门共同监管和信息共享，切实实现全地类、全要素、全生命周期管理。
二是推进“双控双增”背景下的存量用地盘活和城市有机更新。
立足存量时代特点，结合部关于“完善低效用地再开发政策”的工作重点，修订《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》等一系列存量用地再开发政策，同时加大闲置土地和违法用地处置力度。
通过优化各类存量建设用地结构、布局、功能调整，促进城市产业结构转型、空间品质提升，推动城市有机更新。
三是持续提升土地利用效能。
探索推进土地综合利用和混合开发，先后发布了《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》（沪规土资地规〔2014〕443号）和《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，引导土地混合和各类设施的综合设置，完善城市功能。
落实“十三五”单位G D P建设用地下降目标，加强土地利用绩效评估，围绕需求较为迫切、矛盾较为突出的公共服务设施、道路、高校用地等开展专题研究，研究编制《上海市节约集约建设用地标准（2016）》，各类设施指标控制值平均“瘦身”幅度达20%以上。
3 以推进城乡一体化发展为目标，补齐城市发展短板与中心城区相比，郊区一直以来是上海发展的短板。
“十三五”时期是上海郊区发展的重要时期，一方面，推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜；另一方面，充分认识农村工作的复杂性，进一步研究农村新的发展模式，坚持兼顾品质和效率，打造“有品质的乡村环境、有尊严的乡村生活、有乡愁的乡村文化”。
一是以郊野单元规划为载体探索土地精细化管理。
落实新一轮土地利用总体规划，构建总体规划-单元规划-行动规划的土地利用规划实施体系，在中心城区以控制性详细规划管理单元为城市更新单元，在郊野地区则是以镇（乡）域为郊野单元，全面打造本市“多规合一”的精细化管理实施平台，综合运用土地综合整治平台及增减挂钩等政策工具，进一步整合全市关于产业结构调整、生态补偿、片林建设、农田水利、村庄改造等各类项目和专项资金，全面提升郊野地区的功能和效益。
二是全面推进“土地整治+”实践新模式。
以郊野公园建设为试点载体，统筹协调农、林、水、村庄等各类用地规模、结构、布局和使用效能，探索耕地生态复合利用，积极推进耕地“数量、质量、生态、文化、景观”五位一体建设，开展“土地整治+”系列实践活动，如“土地整治+运动”半程马拉松赛事，“土地整治+艺术+景观风貌”艺美乡村活动、“土地整治+自然教育”乡土动植物资源普查，“土地整治+生态”紫糯米公益众筹等，进一步推动耕地保护从数量保障向质量提升、生态建设、文化注入等方面拓展，不断挖掘土地整治潜力空间，努力创造有品质的乡村环境，促进城乡统筹发展。
三是稳妥推进农村土地制度改革。
在国土资源部和国家土地督察上海局指导下，“入市”方面，研究出台了《松江区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》等“1+5”配套政策，截至2017年3月底，已有两幅试点地块成功入市。
“征地”方面，进一步完善了土地征收程序和被征地农民合理、规范、多元保障机制，筹备在入市试点地块开展模拟征收实验，开展土地增值收益分配比较工作。
上海将结合推进情况，提炼试点经验，形成可复制、可推广的面上政策制度体系，为正在开展的《土地管理法》修法提供“上海经验”和“松江经验”。
四是全面开展不动产统一登记。
上海不动产登记工作由杨雄市长亲自挂帅，我局联合市住建委、市农委、市编办、市海洋局、市林业局等10个委办局共同推进，开发完成了涵盖房、地、农、林、海的不动产登记信息系统，建立了一套规范的法律政策体系。
姜大明部长、王广华副部长分别在《关于上海市全面实施不动产统一登记情况的报告》上作出重要批示，对上海不动产统一登记工作给予了充分的肯定。
王广华副部长到上海检查指导工作，为上海颁发了“第一本”不动产权证书。
4 以“三深一土”科技创新战略为契机，不断助力提升城市现代化治理水平土地和资源作为城市发展的基础要素，在社会转型时期、在资源紧约束的背景下，国土资源的管理水平关乎到城市发展的底线安全。
特别是在“大、云、平、移”的互联网背景下，国土资源管理更要主动适应信息时代的发展要求，不断推进改革创新。
上海坚持从强化城市安全和优化城市发展软环境的角度出发，按照“国际视野、数据驱动、共建共享、提质增效”的要求，着力推进“三深一土”科技战略改革创新，不断提升城市现代化治理水平。
一是着力推进城市地质工作。
全面启动“十三五”时期地面沉降防治工作，探索地面沉降监测信息共建、共享、预警、监督等机制，实现长三角地区地面沉降防治区域联动。
2016年11月24日，国土资源部地面沉降监测与防治重点实验室在上海正式挂牌运行。
开展了基础性地质调查与评价，前瞻研究上海浅层地热能合理开发利用。
积极探索地下空间利用。
结合上海空间发展需求，研究符合地下空间开发特点的土地管理政策、土地空间权属、土地使用方式，统筹安排地下空间功能、布局、规模和开发时序，探索项目开发与地面监测、地质灾害风险控制等功能的联动复合利用，提升地下空间综合管理水平。