当代中国公共政策执行效力初探
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一 、公共政策执行及其效力 公共政策是政府按照一定的价值标准对社会资源 作权威的分配 , 政策执行是什么呢 ? 最近 20 多年内 , 西方学者纷纷进行研究 , 并且从各自的角度给出了自 己的概念 。 普雷斯顿和威尔达夫斯基认为 , 政策执行可以看 作是在目标的确立和适应于取得这些目标的行动之间 的一种相互作用的过程[ 2] 。 琼斯认为 : 执行是一系列指向使一个项目生效的 行动 , 其中尤以组织 ( 资源 、机构和使项目生效的方 法的建立或重新编排) 、解释 ( 将项目语言转变成可接 受和可行的计划和指使) 和应用 ( 服务 、款项 、工具 等的日常供应) 三种活动为要素 。马杰和图尔认为 :
改革扶贫”等一系列事关中国经济社会全面发展的重 大的公共政策 , 能否达到预期的政策目标和政策效果 , 关键还在于它们能否得到广泛的认同 、支持和强有力
的贯彻执行 。而在改革过程中出现的失序失范和日愈
严重的权力腐败等问题 , 很大程度上都源于许多科学 合理的政策被扭曲变形 、消解 。
正是基于对目前中国政策执行研究贫乏 , 而现实 公共政策执行过程又存在种种问题的考虑 , 本篇文章 准备探讨一下政策执行效力的问题 。一方面 , 希望政 策执行效力的研究可以充实政策执行的研究 ; 另一方 面 , 希望政策执行效力的研究可以对提高当代中国公 共政策执行效力有所裨益 。
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符合纽伦堡原则 ; 如果下级提出异议 , 但是上级仍然 中央与地方局部 、短期目标的冲突 , 而地方为维护地
坚持 , 则下级必须贯彻 , 这符合效率原则 , 但是下级 方的利益 , 只好对中央政策进行象征性 、替代性或者
对政策结果不承担责任 。这表明中国的公共政策贯彻 是附加性的执行 , 这样最终削弱了中央公共政策的执
政策科学正式产生于 20 世纪 50 年代初期的 “斯 坦福学术会议”, 这门科学到现在已经有 50 多年的历 史了 。有关政策执行的研究落后了政策科学 20 多年的 时间 , 一般认为 , J·普雷斯曼和 A·威尔达夫斯基在 1973 年出版《执行论》一书是系统研究政策执行的开 始[ 1] 。从目前来看 , 中国无论是对政策科学的研究还 是对政策执行的研究都基本上是以西方政策科学以及 政策执行研究的现有理论成果为参考 , 并结合中国实 际作进一步的阐释 。可见 , 目前中国政策科学的研究 还没有达到本土化的阶段 , 而政策执行的研究就更加 缺乏 , 至今还没有一本完整专门的政策执行教材 。
Initial Research into the Effectiveness of Public Policyπs
Implementation in Modern China
XU Huan2ke
( Guangxi Norm al College , N anni ng 530001 , Chi na) Abstract : This article mainly presents a bran - new conception , namely t he effectiveness of policy’implementation ; on t his basis , t he aut hor dissertates many variables , which influence t he effectiveness of public policy’Implementation in modern China , also interprets t he relationship between t hose variables and t he effectiveness focally. At last , t he aut hor has established t he effectiveness model of public policy’Implementation in modern China. Key words : public policy ; t he implementation of policy ; t he effectiveness of implementation
调是 否 充 分 ; 51 执 行 机 构 设 置 是 否 合 理 ; 61 执行人员是否充分 ; 71 与执行无直接关 系的外界人士是否能参与接触
社会相关 因素
11 社会经济条件与社会水平 ; 21 民众 的支持 ; 31 资助团体的态度与资源 ; 41 最 高权威的支持 ; 51 执行人员的工作热情与 领导艺术
研究政策执行的效力主要是研究可能影响政策执 行效力的变量以及它们之间的微妙关系 , 得出一般模 型之后 , 我们在实际政策执行的过程中就可以做到事 前预防 、事中调整 、事后纠错弥补 。当然没有涉及到 具体的政策执行 , 我们很难说影响政策执行效力的因 素有哪些 , 因为政策执行过程是如此的复杂 , 使得我 们望而生畏 ; 但是对政策执行效力的相关变量进行研 究 , 得出简化模型 , 至少可以使得我们的视野非常开 阔 、使得我们更加有针对性地提高政策执行效力 。有 鉴于此 , 我们有必要对当前影响中国政策执行效力的 诸多因素加以研究分析 , 并得出简化模型 。
如果我们简单地把公共政策执行看作是将公共政 策的贯彻实施 , 那么 , 公共政策执行的效力就是公共 政策贯彻执行的准确程度和完成既定目标的程度 。有 关政策执行效力的研究很少 , 有的学者提到了政策执 行效果 , 但是本文所提的效力跟效果是不一样的 。如 何正确地制定公共政策和如何有效地执行政策只是关 于同一种过程的不同阶段的表述 , 其目的 , 都是为了 实现既定的政策目标 , 即按照设定值显示出实际的政 策效果 。
2007 年 2 月 第 21 卷第 2 期
华 东 经 济 管 理
East China Economic Management
Feb. , Vol. 21
2007 ,No. 2
●公共管理
当代中国公共政策执行效力初探
许欢科
(广西师范学院 , 广西 南宁 530001) [摘要 ] 文章主要提出了一个全新的概念 , 即政策执行效力 , 并在此基础上 , 结合中国的现实情况 , 着重论 述了影响中国公共政策执行效力的诸多变量以及变量与效力之间的关系 , 并构建出当代中国公共政策执行 效力模型 。 [ 关键词 ] 公共政策 ; 政策执行 ; 执行效力 [ 中图分类号 ] F120 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1007 —5097 (2007) 02 —0044 —03
对处于急剧社会转型阶段的中国而言 , 在经历了 以分权让利为主线的 20 年改革 , 打破了中央高度集权 和集中管理的传统政治经济体制之后 , 公共政策实践 中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行的范 畴 , 或者愈来愈密切地与政策执行相关 , 诸如 “效率 优先 、兼顾公平”、“允许一部分人先富起来”、“国企
马兹曼尼安和萨巴蒂尔建立的政策执行影响因素 研究模式只是给我们提供了一种可以借鉴的一般模式 , 这就要求我们在对中国政策执行效力的相关变量分析 中必须立足国情 。下面是对影响中国公共政策执行效 力变量的具体分析 :
变量一 : 执行人员 。这里涉及的执行人员主要是 两类 : 一是党政领导特别是省级部门以下的党政领导 , 二是一般具体的政策推行者 。政治路线确定之后 , 干 部起决定作用 , 这是毛主席常说的一句话 。在中国确 实如此 , 各级政府的党政一把手对中央公共政策的贯 彻执行和地方公共政策的制定执行起决定作用 , 因此 如果说公共的政策的执行效力存在问题的话 , 其主要 责任应在党政一把手 。由于具体政策千差万别 , 所以 一般中国的公共政策具体执行者拥有很大的自由裁量 权 , 这就使得我们不得不去关注各级政府基层执法人 员的素质 。目前 , 《新公务员法》中对保护下级 、特别 是基层的执法者做了特殊规定 , 即在上级做出错误判 断的时候 , 下级有责任和权利提出异议 , 如果不提则 最后下级不能以听从上级命令为由推脱事故责任 , 这
[ 收稿日期 ] 2006 —09 —12 [ 作者简介 ] 许欢科 (1964 —) ,男 , 壮族 , 广西大新县人 , 副教授 , 研究方向 : 政府治理创新 , 公共服务型政府和贫富差距
问题 。
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政策执行使执行某一项政策所作的各项决定 。斯诺和 特里林认为 : 任何一项化观念为行动的行为都涉及某 种简化工作 , 而组织机构正是这种简化工作的主体 ; 是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目 , 再将 这些项目分配给专业化的机构去执行 。于是 , 只有了 解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策 , 也才 能知道它在执行中是如何被调整和塑造的 。保罗·A·萨 巴蒂尔和丹尼尔·A·马兹曼尼安则认为 : 可以将政策执 行视为这样一种过程 , 即用法律 、上诉法院决定 、行 政命令 , 或用议会决定 、内阁命令的形式 , 实施一种 基本政策决定的过程[ 3] 。
变量 , 构建中国公共政策执行效力相关变量的模型 , 促进政策执行有的放矢 、改进政策执行效力 。
在执行影响因素的理论探讨中 , 马兹曼尼安和萨 巴蒂尔建立了比较完整的执行过程与影响因素的研究
模式 。在马兹曼尼安和萨巴蒂尔看来 , 政策的执行效 力主要受到以下 3 大类 16 类小因素的影响[ 6] ( 见表
此外 , 国内的许多学者也有自己对政策执行的看 法 。林水波 、张世贤认为 : 政策执行可谓一种动态的 过程 , 在整个过程中 , 负责执行的机关与人员组合各 种必要的因素 , 采取各项行动 , 扮演管理的角色 , 进 行适当的裁量 , 建立合理可行的规则 , 培塑目标共识 与激励士气 , 应用协商化解冲突 , 冀以成就某特殊的 政策目标[ 4] 。王骚教授在对西方政策执行研究进行总 结的基础上也提出了自己的独到见解 : 他将西方的政 策执行研究划分为三种较有代表性的观点 , 包括组织 论 、行动论和社会总体考察论 ; 他还指出行动过程 , 组织特征以及社会总体影响因素结合在一起 , 便可以 构成现代政策分析研究的理论框架[ 5] 。
改革扶贫”等一系列事关中国经济社会全面发展的重 大的公共政策 , 能否达到预期的政策目标和政策效果 , 关键还在于它们能否得到广泛的认同 、支持和强有力
的贯彻执行 。而在改革过程中出现的失序失范和日愈
严重的权力腐败等问题 , 很大程度上都源于许多科学 合理的政策被扭曲变形 、消解 。
正是基于对目前中国政策执行研究贫乏 , 而现实 公共政策执行过程又存在种种问题的考虑 , 本篇文章 准备探讨一下政策执行效力的问题 。一方面 , 希望政 策执行效力的研究可以充实政策执行的研究 ; 另一方 面 , 希望政策执行效力的研究可以对提高当代中国公 共政策执行效力有所裨益 。
— 45 —
符合纽伦堡原则 ; 如果下级提出异议 , 但是上级仍然 中央与地方局部 、短期目标的冲突 , 而地方为维护地
坚持 , 则下级必须贯彻 , 这符合效率原则 , 但是下级 方的利益 , 只好对中央政策进行象征性 、替代性或者
对政策结果不承担责任 。这表明中国的公共政策贯彻 是附加性的执行 , 这样最终削弱了中央公共政策的执
政策科学正式产生于 20 世纪 50 年代初期的 “斯 坦福学术会议”, 这门科学到现在已经有 50 多年的历 史了 。有关政策执行的研究落后了政策科学 20 多年的 时间 , 一般认为 , J·普雷斯曼和 A·威尔达夫斯基在 1973 年出版《执行论》一书是系统研究政策执行的开 始[ 1] 。从目前来看 , 中国无论是对政策科学的研究还 是对政策执行的研究都基本上是以西方政策科学以及 政策执行研究的现有理论成果为参考 , 并结合中国实 际作进一步的阐释 。可见 , 目前中国政策科学的研究 还没有达到本土化的阶段 , 而政策执行的研究就更加 缺乏 , 至今还没有一本完整专门的政策执行教材 。
Initial Research into the Effectiveness of Public Policyπs
Implementation in Modern China
XU Huan2ke
( Guangxi Norm al College , N anni ng 530001 , Chi na) Abstract : This article mainly presents a bran - new conception , namely t he effectiveness of policy’implementation ; on t his basis , t he aut hor dissertates many variables , which influence t he effectiveness of public policy’Implementation in modern China , also interprets t he relationship between t hose variables and t he effectiveness focally. At last , t he aut hor has established t he effectiveness model of public policy’Implementation in modern China. Key words : public policy ; t he implementation of policy ; t he effectiveness of implementation
调是 否 充 分 ; 51 执 行 机 构 设 置 是 否 合 理 ; 61 执行人员是否充分 ; 71 与执行无直接关 系的外界人士是否能参与接触
社会相关 因素
11 社会经济条件与社会水平 ; 21 民众 的支持 ; 31 资助团体的态度与资源 ; 41 最 高权威的支持 ; 51 执行人员的工作热情与 领导艺术
研究政策执行的效力主要是研究可能影响政策执 行效力的变量以及它们之间的微妙关系 , 得出一般模 型之后 , 我们在实际政策执行的过程中就可以做到事 前预防 、事中调整 、事后纠错弥补 。当然没有涉及到 具体的政策执行 , 我们很难说影响政策执行效力的因 素有哪些 , 因为政策执行过程是如此的复杂 , 使得我 们望而生畏 ; 但是对政策执行效力的相关变量进行研 究 , 得出简化模型 , 至少可以使得我们的视野非常开 阔 、使得我们更加有针对性地提高政策执行效力 。有 鉴于此 , 我们有必要对当前影响中国政策执行效力的 诸多因素加以研究分析 , 并得出简化模型 。
如果我们简单地把公共政策执行看作是将公共政 策的贯彻实施 , 那么 , 公共政策执行的效力就是公共 政策贯彻执行的准确程度和完成既定目标的程度 。有 关政策执行效力的研究很少 , 有的学者提到了政策执 行效果 , 但是本文所提的效力跟效果是不一样的 。如 何正确地制定公共政策和如何有效地执行政策只是关 于同一种过程的不同阶段的表述 , 其目的 , 都是为了 实现既定的政策目标 , 即按照设定值显示出实际的政 策效果 。
2007 年 2 月 第 21 卷第 2 期
华 东 经 济 管 理
East China Economic Management
Feb. , Vol. 21
2007 ,No. 2
●公共管理
当代中国公共政策执行效力初探
许欢科
(广西师范学院 , 广西 南宁 530001) [摘要 ] 文章主要提出了一个全新的概念 , 即政策执行效力 , 并在此基础上 , 结合中国的现实情况 , 着重论 述了影响中国公共政策执行效力的诸多变量以及变量与效力之间的关系 , 并构建出当代中国公共政策执行 效力模型 。 [ 关键词 ] 公共政策 ; 政策执行 ; 执行效力 [ 中图分类号 ] F120 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1007 —5097 (2007) 02 —0044 —03
对处于急剧社会转型阶段的中国而言 , 在经历了 以分权让利为主线的 20 年改革 , 打破了中央高度集权 和集中管理的传统政治经济体制之后 , 公共政策实践 中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行的范 畴 , 或者愈来愈密切地与政策执行相关 , 诸如 “效率 优先 、兼顾公平”、“允许一部分人先富起来”、“国企
马兹曼尼安和萨巴蒂尔建立的政策执行影响因素 研究模式只是给我们提供了一种可以借鉴的一般模式 , 这就要求我们在对中国政策执行效力的相关变量分析 中必须立足国情 。下面是对影响中国公共政策执行效 力变量的具体分析 :
变量一 : 执行人员 。这里涉及的执行人员主要是 两类 : 一是党政领导特别是省级部门以下的党政领导 , 二是一般具体的政策推行者 。政治路线确定之后 , 干 部起决定作用 , 这是毛主席常说的一句话 。在中国确 实如此 , 各级政府的党政一把手对中央公共政策的贯 彻执行和地方公共政策的制定执行起决定作用 , 因此 如果说公共的政策的执行效力存在问题的话 , 其主要 责任应在党政一把手 。由于具体政策千差万别 , 所以 一般中国的公共政策具体执行者拥有很大的自由裁量 权 , 这就使得我们不得不去关注各级政府基层执法人 员的素质 。目前 , 《新公务员法》中对保护下级 、特别 是基层的执法者做了特殊规定 , 即在上级做出错误判 断的时候 , 下级有责任和权利提出异议 , 如果不提则 最后下级不能以听从上级命令为由推脱事故责任 , 这
[ 收稿日期 ] 2006 —09 —12 [ 作者简介 ] 许欢科 (1964 —) ,男 , 壮族 , 广西大新县人 , 副教授 , 研究方向 : 政府治理创新 , 公共服务型政府和贫富差距
问题 。
— 44 —
政策执行使执行某一项政策所作的各项决定 。斯诺和 特里林认为 : 任何一项化观念为行动的行为都涉及某 种简化工作 , 而组织机构正是这种简化工作的主体 ; 是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目 , 再将 这些项目分配给专业化的机构去执行 。于是 , 只有了 解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策 , 也才 能知道它在执行中是如何被调整和塑造的 。保罗·A·萨 巴蒂尔和丹尼尔·A·马兹曼尼安则认为 : 可以将政策执 行视为这样一种过程 , 即用法律 、上诉法院决定 、行 政命令 , 或用议会决定 、内阁命令的形式 , 实施一种 基本政策决定的过程[ 3] 。
变量 , 构建中国公共政策执行效力相关变量的模型 , 促进政策执行有的放矢 、改进政策执行效力 。
在执行影响因素的理论探讨中 , 马兹曼尼安和萨 巴蒂尔建立了比较完整的执行过程与影响因素的研究
模式 。在马兹曼尼安和萨巴蒂尔看来 , 政策的执行效 力主要受到以下 3 大类 16 类小因素的影响[ 6] ( 见表
此外 , 国内的许多学者也有自己对政策执行的看 法 。林水波 、张世贤认为 : 政策执行可谓一种动态的 过程 , 在整个过程中 , 负责执行的机关与人员组合各 种必要的因素 , 采取各项行动 , 扮演管理的角色 , 进 行适当的裁量 , 建立合理可行的规则 , 培塑目标共识 与激励士气 , 应用协商化解冲突 , 冀以成就某特殊的 政策目标[ 4] 。王骚教授在对西方政策执行研究进行总 结的基础上也提出了自己的独到见解 : 他将西方的政 策执行研究划分为三种较有代表性的观点 , 包括组织 论 、行动论和社会总体考察论 ; 他还指出行动过程 , 组织特征以及社会总体影响因素结合在一起 , 便可以 构成现代政策分析研究的理论框架[ 5] 。
