总部经济发展与税收管理对策探析

2008-317INTERNATIONALTAXATION IN CHINA

INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA涉外税务

（四）严格限制地区总部

享受税收优惠的资质条件

一般对地区总部的税收优惠

力度较大，同时，跨国公司的内

部组织结构复杂，对其税式支出

的管理难度也很大，因此，借鉴

东盟四国的经验，对跨国公司地

区总部税收优惠政策的适用条

件予以规制，防止税收优惠政策

被滥用。这些适用条件应包括地

区总部、地区经营总部和全球总

部的界定；享受相关总部税收

激励的前提条件，如年实收资本

或营业总支出的数额限定、为关

联企业提供服务的限定、分支

机构数量的限定等。对于这些

资质条件，应由国家税务总局

统一认证，既要保证总部经济

的实效，又要防止国家税收的不必要损失。182008-3INTERNATIONALTAXATION IN CHINA近年来，在经济全球化、区

域化快速发展的背景下，总部经

济在我国中心城市得到了快速

发展。同时，在税收效应和“羊

群效应”的影响下，许多非中心

城市也对发展总部经济给予了

大力的支持，推动了区域总部经

济在我国的潮涌式发展。由于目

前我国缺乏对总部经济的整体

区域规划，对企业总部的组织结

构、管理模式等方面的研究尚不

够深入，使得区域总部经济在迅

猛发展的同时也带来了一定的

负面效应：一方面加剧了区域

间的税收竞争与转移；另一方

面，“总部——生产基地（或仓

储基地）分离”的组织模式加大

了税收征管的难度。因此，有必

要结合我国区域总部经济发展

的基本情况，研究总部经济对税

收以及税收管理的实际影响，因

势利导地加强总部经济建设、更

好地防范总部经济税收管理风

险、促进区域经济持续、健康的

发展。

一、国内总部经济发展

特征分析

笔者认为，总部经济是指具

有战略品牌价值的跨国公司或

国内大型企业、集团公司为实现

企业品牌价值和区域资源的有

效配置，并得到更多的获利机

会，将总部（人力资源管理中心、

销售营运中心、研发基地、物流

中心等）设在具有特殊优势资源

（信息、技术、资本、高级人才等）的区域，而将生产制造基地

设在具有廉价常规资源（原材

料、劳动力等）的其他地区，形

成分工聚集的价值链、产业链，

并对区域经济发展产生重要影

响的一种高端经济形态。目前，

我国总部经济发展的主要特征

包括以下几个方面：

（一）总部聚集和发散效应

互现，规模、数量和区域范围不

断扩展

目前，我国一线中心城市的

总部经济发展规模和数量明显

大于二线中心城市，聚集效应显

著。①同时，经济发达的二线、三

线中心城市因民营大型企业总

部大量外迁所造成的发散效应

也不断增强。以对浙江省的抽样

调查为例，最近几年迁入上海的

企业占浙江省企业总数的６０％

以上。②以温州市为例，近几年

已有５００多家民营企业将总部迁

往上海。③（二）

区域特征明显，组织规

范程度有较大差异

在一线城市中，国家级企业

总部和跨国公司总部的数量较

多。在二线城市中，省级企业总

部数量较多。企业总部以金融结

算、生产和产品研发、仓储分拨

等业务为主，构成了总部驻扎当

地，子公司或生产基地不断向市

外、省外、国外延伸的较为典型

的总部经济形态。在三线城市与

次三线城市中，小城市的区域企

业总部数量多，注册资金较小，

这些总部企业以制造业和商业

贸易为主。据笔者调查，有些地

区出现了一些不具备总部经济

内涵的组织形态，这种组织形态

主要存在于中小商贸企业中，这

些企业没有品牌价值、资金、技

术研发、信息和人才优势，只设

立总部销售开票中心以及异地

仓储基地，从业人员３～８人，财

务核算不规范，被称为“两头（进

①　ＩＵＤ中国政务景气监测中心《总部经济在中国：四大新模式助力二线城市后发优势》，《领导决策信息》２００７年第３期。②　王莹《上海总部经济发展：现状与思考》，《上海经济研究》２００６年第２期。③　姚国会《莫让总部经济误入歧途》，《中国经济导报》２００６年２月２５日。

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货、销货）在外企业”。

（三）参与主体多元，区域总

部逐利效应明显

典型的总部经济主体一般是

跨国公司、国家级（省级）大型

企业（集团）以及大型民营企业。

据笔者的抽样调查，三线城市的

区域性总部经济主体已扩展为

区域民营中型企业、房地产投资

获利者、海外个人投资者等。就

其参与总部经济的动机而言，民

营企业将逐利效应、企业发展与

取得工业用地等需求结合在一

起，而国内外个人投资者则完全

以逐利效应为目的。

（四）政府主导推动发展，因

税收动力破坏市场规则

政府推动总部经济发展的主

要动力来自于税收倍增效应。目

前，许多地方主要以税收优惠和

土地优惠政策来吸引企业总部

入驻。据笔者调查，有的地方还

出现政府干预经济的行为，使企

业总部专注于追逐优惠政策和

政府干预，在一定程度上造成了

国家经济利益的损失。一些中小

商贸企业总部的税收贡献程度

远没有达到政府部门的预期。

二、总部经济税收影响

及问题分析

总部经济的税收倍增效应

毋庸置疑，但由于总部经济的

发展在我国尚处于起步阶段，

各级政府对其的规划管理还不

成熟，使得总部经济本身的优

势效应发挥不充分，并带来了

地区税源流失、税收征管难度加大等负面效应。

（一）总部经济产生了显著

的税收效应，但地方政府对总部

经济存在认识上的误区

企业总部除了为总部注册地

贡献个人所得税、城市房地产税

等各项税收收入外，还可以通过

内部收入转移和合并纳税的办

法，为总部注册地贡献整个企业

的增值税和企业所得税，倍增入

驻地政府的财政收入，产生显著

的税收、经济效应。但是，对于

总部经济，一些地方政府在认识

上存在着较为严重的误区：将

总部经济效应与税收增加效应

简单等同起来；将总部经济与

“汇总纳税”、“总部——生产基

地分离”的模式简单等同起来；

将“总部服务环境”简单等同于

税收环境。从长远来看，这种认

识误区将影响总部经济的规范

化发展。

（二）总部经济加剧了区域

间税收流动和税收竞争，相关管

理政策滞后

目前，各个地区间因优惠政

策造成的税负不平衡、企业外迁

和税收转移现象十分明显。这种

发展态势将会造成税源迁出地

出现税源空洞化和税收增长乏

力，不利于区域产业结构优化和

税源拓展。同时，税收优惠政策

成为一些地方政府吸引总部入

驻的决定因素，从而加剧了地区

间对总部税源的无序竞争。各地

对企业总部管理的不统一、宽松

有别的政策规定，使对企业总部

的扶持与对总部税源的管理明显滞后于经济发展的实际需要，

这种无序竞争的格局必将扰乱

税收征管秩序，损害区域经济稳

定、可持续地发展。

（三）企业通过市场内部化

行为①和转让定价实现税收转移

和逃避

企业总部要实现利润最大

化，就要利用市场内部化行为，

将众多分散的子公司用股权方

式联系起来，在母公司与子公

司、子公司与子公司之间实施转

让定价。关联交易的结果是将利

润从盈利企业转移到非盈利企

业、或从高税负地区转移到低税

负地区，这加大了地方税收监管

的难度和税收增长的压力，最终

损害了经济的可持续发展。

三、促进总部经济发展

的政策建议

发展总部经济对于提高我国

区域经济竞争实力和实现政府

的宏观经济目标都具有极为重

要的意义，在充分利用总部经济

带来的税收倍增效应的同时，我

们必须积极应对总部经济发展

带来的各种负面效应，使总部经

济的效用达到最大化。

（一）优化资源配置的理性

选择，处理好市场主导和政府引

导的关系

各地方应正确看待财税优惠

政策、区域综合服务环境与总部

经济发展的关系，在加强政府

“看得见的手”的宏观调控基础

上，尊重市场“看不见的手”，改

革不恰当的政绩考核“指挥棒”，

①　市场内部化，即把市场建立在公司内部，通过内部转让价格可以起到润滑作用。市场内部化可以合理配置资源，提高经济效率。202008-3INTERNATIONAL

TAXATION IN CHINA进一步促进政府职能转变，避免

直接干预和操纵经济活动的行

为，努力创造区域内具有地区产

业特征的优良投资环境。

（二）制定科学合理的总部

经济发展战略规划，促进总部经

济的区域合作与税收协调发展

国家应合理定位各个区域的

产业分工，建立起总部经济的区

域规划与区域合作模式，使中小

城市能够通过区域协作来提升

自身的综合能力，最终成长为对

总部经济具有吸引力的地区。同

时，各地区之间应加强税收管理

的合作与协调，建立起跨区域的

系统性投资管理机制，加强企业

总部跨区域的税源流动风险管

理，共同预防和打击企业总部通

过转让定价等方式进行非法避

税。

（三）积极完善税制改革，促

进总部经济发展

应进一步完善税制改革的具

体方案，发挥税收政策的作用，

鼓励集团化企业总部和科技研

发型总部的发展，解决好集团化

企业总部和内部各企业之间在

税收优惠差别、税负率高低不一、合并纳税等情况下的税收利

益分配等问题，建立一个公平合

理、协调合作、激励发展的税收

制度环境。

（四）制定科学合理的企业

总部入驻标准和吸引企业总部

入驻的优惠政策

各地区可根据自身条件选择

企业总部的入驻标准和发展模

式，但国家首先应明确界定总部

经济的内涵，制定企业总部的最

低入驻标准。在制定企业总部的

各项标准时，应以产业结构升级

为导向，促进集团化和战略品牌

化企业总部的发展，制定前置于

税务注册登记的企业总部认定

管理办法，从严审批以个人游资

投资开办的中小型商贸总部。同

时，清理并统一企业总部入驻的

优惠政策，突出对高科技、研发

型总部的政策优惠，带动知识型

服务业的发展。另外，应根据企

业总部性质、规模、税收贡献度

等的不同，加快制定有差别的优

惠政策，促进总部经济发展。

（五）深入调研和完善对总

部经济的税收征管办法，保障国

家税收利益１．严格商贸企业总部一般纳

税人的认定、审批及管理。要明

确界定健全与不健全的财务核

算标准；对在辅导期内连续进行

零负申报而转正的商贸企业总

部要进行严格核查；对按规定转

正后连续３个月以上零负申报的

商贸企业总部要严格进行纳税

评估；对纳税评估结论不正常

的企业总部，要及时列入稽查选

案范围。

２．对不按规定程序履行认定管理、实地核查、限额审批、纳

税评估、移送等职责的单位和个

人，要严格追究其法律责任。

３．加快增值税“链条”衔接

的制度建设。笔者认为，随着金

税工程建设的进一步完善，逐步

放宽一般纳税人认定标准的条

件已基本成熟，应改变重销售

额、轻财务核算标准的管理办

法，降低认定生产性、商业批发

性（兼零售）企业为一般纳税人

的销售额标准，制定在健全的财

务核算标准上的一般纳税人认

定管理办法，促进纳税人合法经

营、账证齐全、依法使用和取得

增值税专用发票。