“撤县改市”与“撤县改区”的比较

撤县建市风波背后2019-08-1510⽉24⽇，从拘留所出来时，黄锡海突然发现⾃⼰“名满天下”：三穗县⼤街⼩巷，偏远⼭村的电线杆上，都贴满了关于他被拘留的“公告”。

远在⼴州的朋友，也在⽹上知道他出事了。

46岁的黄锡海，是三穗县⼋⼸镇灵⼭村村民。

这事得从半个⽉前说起。

10⽉9⽇，在三穗县城，黄锡海参与了⼀场“散步”。

诉求是：希望新组建的镇远市市政府所在地，选在三穗县。

后来，他被⾏政拘留10天。

在官⽅公告的描述中，他成了“散发传单、购买话筒和扩⾳器”的积极分⼦。

10⽉26⽇上午，在黄锡海家⾥，他告诉《南风窗》记者，在⼏万参与“散步”的⼈员中，⾃⼰只是很普通的⼀员。

“我有点想不通”，黄锡海告诉《南风窗》记者，⾃⼰只是个铁匠，在⾃家楼下的窝棚⾥，默默⽆闻打铁30年，从未犯事。

那天，⾃⼰就发了⼗⼏张传单，⾄于购买扩⾳器，也只是跟在别⼈后⾯看热闹。

让他想不通的，不仅是⾃⾝遭遇，还有撤县建市中的种种问题。

建市风波三穗是贵州省黔东南州下属的⼀个县，与它接壤的镇远、岑巩县，在2010年传出了撤县建市的消息―主要是3个县撤销，重新合并成⼀个县级市。

此前传出整合的新市，叫黔东市或镇远市。

贵州正构造“⼀圈两核七组团”，镇远、三穗、岑巩的整合，是7个组团城市中的⼀个。

“从区域和产业发展的⾓度来讲，整合的利⼤于弊。

”10⽉29⽇中午，贵州省社科院区域经济研究所所长黄勇告诉《南风窗》记者，在贵州，黔东南州的经济很弱，公共服务能⼒也⽐较低，整合有利于统⼀布局，彼此借⼒发展。

黔东南州16个市、县中，除凯⾥、镇远的经济较好外，其他都是贫困县。

作为⽐较，以地处贵州西北部的毕节市为例，很多县的⼈⼝都在百万⼈左右，诸如威宁县⼀个县的⾯积就6000多平⽅公⾥，总⼈⼝约145万⼈。

织⾦县、纳雍县、黔西县等，⼈⼝都在90万⼈以上。

但在黔东南州，镇远、三穗、岑巩三个县的总⼈⼝加起来，也不过70万⼈。

3个县的总⾯积还不到4500平⽅公⾥。

在黔东南州发展规划中，三穗县被定位为黔东⽚区的中⼼城市。

36 // 《中国国情国力》 2021年第4期｜总第339期稳妥有序推进行政区划调整的思考陆小成摘要：根据世界城市演化规律，我国距离发达国家70%－80%的城市化率水平还有一定的发展空间。

推动行政区划调整是遵循城市发展规律、实施新型城镇化战略的必然要求。

立足新发展阶段，建议从维护社会稳定大局、依法依规科学论证、稳妥有序谱写新篇章入手，破解行政区经济壁垒、区域城乡差距拉大等难题，稳妥有序、稳中求进推动行政区划调整，完善区域协调发展体制机制。

关键词：行政区划；调整；体制机制中图分类号：F207 文献标识码：A DOI：10.13561/ki.zggqgl.2021.04.009行政区划调整是关系经济高质量发展、社会和谐稳定、民族安定团结、国家长治久安的重大战略举措。

习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。

党的十九届五中全会公报强调，要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。

立足新发展阶段，稳妥有序推动行政区划调整是健全区域协调发展体制机制、完善新型城镇化战略的重要保障。

一、推进区划调整是加快区域协调发展的战略选择（一）遵循全球城市化规律城市化是人类社会由低级阶段演进到高级阶段的产物，是世界各国经济社会发展的共同趋势。

许多发达国家早已完成城市化进程。

联合国经济和社会事务部（UN DESA）发布的《2018年世界城市化趋势》报告显示：世界上55%的人口居住在城市中，预计到2050年，全球城市化率有望达68%。

2018年，主要国家城市化率中，阿根廷、日本均为92%，荷兰为91%，巴西为87%，英国为83%，美国为82%，中国为59%。

章丘“撤市设区”行政区划调整的影响分析作者：孙亚楠来源：《经营管理者·中旬刊》2017年第03期摘要：现今，“撤市设区”的现象屡见不鲜，即原有的县级市转变为地级市的市辖区，主要目的是促进中心城市规模，理顺中心城市与周边县市之间的关系。

章丘原山东省济南市下辖的一个县级市，2016年经“撤市设区”变为济南的市辖区。

“撤市设区”作为一种行政区划调整，对一个地区的经济、政治、社会等诸多方面均会产生的影响。

本文回顾了章丘“撤市设区”的进程，以及“撤市设区”行政区划调整对章丘的积极和消极影响。

关键词：章丘撤市设区行政区划调整一般而言，一个国家的行政区划框架一经确立，常是相对稳定的，并会长期沿袭下来。

但是由于改革开放以来，我国经济飞速发展，政治和社会结构受其影响也发生了巨大改变，也带来了行政区划的改变。

一些城市由于地理位置优越和政策支持，迅速发展成为人口众多、经济发达的大城市，在这种城市规模迅速扩大的过程当中，其发展受到了其周边县市的地域和行政的限制，因此，“撤市设区”，将周边实力相对较弱的县市区纳入到中心城市的行政区划范围之内。

然而，“撤市设区”主要集中在经济发达地区，济南的总体经济实力与珠三角地区还有差距。

“撤市设区”之后章丘能否顺利完成由县级市到区的身份转变，行政区划的调整能为章丘带来什么样的影响，正是本文探讨的重点内容。

一、章丘“撤市设区”的进程撤县（市）设区指撤销原来隶属于地级市或直辖市的县（或代管县级市），同时在原县（市）行政区域设立该地级市或直辖市的市辖区的行政区划变更行为，其本质上是政府权力和职能关系的一种调整。

早在2006年，章丘曾向济南市政府提交过“撤市设区”的申请书。

2013年，章丘再次启动“撤市设区”的工作，2015年撤销普集镇、绣惠镇、相公庄镇、文祖镇、官庄镇5个乡镇，在其原有的行政区域内改设街道办事处，将城区面积扩展了将近一倍，为“撤市设区”做了区域上的准备。

2016年，章丘宣布“撤市设区”已经完成。

撤县设区好处把一个县划入一个区不是简单的行政区划的改变，而是一个地区一定程度的经济发展的必然结果。

以下是边肖收集的关于撤县的回复信息，欢迎阅读！199县区的退出不仅可以扩大城市的发展空间，还可以有效避免城市工业布局和市政建设中容易出现的类似项目、资源浪费、重复建设等问题，消除城乡分割带来的弊端。

县改建成区后，将由县级经济单元转变为城市单元，其基础设施建设和居民待遇也将纳入整个城市区域的整体考虑。

随着公共服务力量和水平的提高，当地人民的生活质量将同时得到提高。

20xx县区退出。

为什么长安区还是长安县？在长安区住了很久，经常给人一种模糊的感觉，好像我住在一个假冒的Xi市:在处理长安区政府部门和运行程序；当它不符合Xi的政策；在站牌前远处等公共汽车看到4路公共汽车；当我看到蓝色的出租车满大街跑的时候。

当驾车一路向北穿过环岛高速公路时，不仅是一种对具体事物的恍惚感觉，而且在其他层面上也表现出来。

长安区发生了什么怪事。

有人可以说一句话:长安县！在Xi的鄙视链中，第六区的居民对长安区的印象不是很好，他们的口碑只比老Xi 眼中的河南人好一点点。

早在BBS时代，长安区就一直是一个讨论不休的话题，尤其是自从胡县长被撤县到区以及去年被调到后。

在新一轮的建设大Xi的浪潮中，长安区又被掀起来了，不是吐着怒火，不跟它争，就是直呼:长安区是一个独立的王国今天，不管感受如何，让我们来谈谈长安区，它是最靠近主城区的一个区，从20xx年起就从县城迁到了该区。

为什么长安区与Xi市合并了20年，被称为独立王国？这种普遍的默许从何而来？谈的是整合，整合离不开政府职能部门和各种政策。

从个人经历来看，也许最令人印象深刻的是长安区二手房的转让是第一个二手房转让是在长安区房地产交易中心办理的，而不是市房地产交易中心，最糟糕的是两者之间没有交换，也就是说办公系统不开放不久前，我的一个朋友读了一篇题为《我为什么后悔买了Xi万科的房子》的文章《关震》。

永定整体撤县设区的必要性和重要性撤县设区——是着眼永定实际、实现科学发展作出的重大决策。

永定幅员辽阔，人口众多，区域土地面积近2230平方千米，人口50多万。

有良好的工业基础和丰富的矿产、生态、旅游、人力资源。

基础设施逐年完善，矿产资源储量在福建省和龙岩市均居前列，有“南方矿区”之称。

近年来，广大干部群众在永定县委、县政府的坚强领导下，克难奋进，锐意进取，经济实力不断增强，社会事业长足进步，发展业绩有目共睹。

但是，一直以来永定发展面临一个不可回避的客观事实，就是大面积以上的版图面积是农村，大部分的人口是农民，农业在经济发展中占据重要地位，不利于永定发展壮大工贸旅游产业。

当前，永定作为城区，主要职责应该是发展城市经济，管理这样广阔农村的经济社会事务，永定发展态势，需要突破目前建制，比如，现在国家的很多项目都是对区这个建置，永定作为县建制很多政策无法享受，很多国家支持的项目无法落户。

因此，撤县设区，有利于在加强对农村社会经济的有效管理的基础上，更好地争取国家政策的支持，有利于龙岩市突破发展瓶颈，扩大中心城区，是海西腹地龙岩发展实际作出的重大决策，对永定这样一个发展生态型工贸旅游方向的发展是非常有利的。

——是统筹区域资源配置、发展壮大区域经济的难得机遇。

实践证明，发展壮大永定经济，必须走出狭隘的发展思维，以资源优势或产业特色为依托，走差异化发展之路，提高区域行政地位，以加大招商引资力度，才能形成发展的比较优势，才能实现区域经济的又好又快发展。

撤县设区后，永定可以依托雄厚的工矿产业基础，积极推进高坎培（永定北部）区域工贸产业化，大力发展现代新兴工业；依托永定土楼这一世界文化遗产，建设金丰片区大区域旅游（包括龙湖、王寿山），致力于打造海西重要旅游目的地，搞好朝阳产业，建设旅游强区；而在南部工业园区发展大好的形势下，与北部区域形成南北相应。

在总体上可以形成三大区域版块，三驾马车推动永定科学发展、跨越发展。

新的永定（区）可以依托现有的支柱产业，集中精力搞好招商引资，大力推进工业发展和项目建设，致力于实现工业兴区。

我国城市行政区划改革的难题和改革思路一、我国城市行政区划改革的难题虽然我国城市行政区划管理体制已取得了明显进步，不断为地方经济发展注入了活力，然而，我们也应该看到现行的行政区划管理体制与经济社会发展需求仍存在一定的差距，在实践中遇到了一些现实难题，尤其是以下这5个“不能适应”的问题。

1.城市行政区划调整不能适应新城新区发展的需要2.城市行政区划调整不能适应产业园区转型升级的需要3.城市行政区划调整不能适应城市空间管控的需要4.城市行政区划调整不能适应县域自主发展的需要5.城市行政区划调整不能适应立足更大空间尺度促进区域协同发展的需要二、我国城市行政区划的改革思路我国城市行政区划调整迈向新时代的改革应该着眼于解决现实的突出问题，从以下 6 个改革方向精准发力，着力破除体制机制障碍，激发地方政府和微观主体推动高质量发展的积极性。

(一)因势利导启动新城新区的行政区划调整试点1.建立新城新区的行政区划调整体制。

2.促进行政区与城市功能区有机融合。

(二)因地制宜探索产业园区的行政区划调整我国绝大多数的产业园区现阶段正处于转型升级的关键时期，产业腾退纳新亟须园区发展功能调整，不宜继续停留于产业发展功能，而需要建立相应的城市配套功能。

具体而言，主要的思路是：1.支持面积较大、集中连片的产业园区设立行政新区。

2.探索设立功能型、分散布局的产业发展功能区。

3.撤并衰退的城区老工业区。

(三)从行政区划调整入手，完善超大城市和特大城市的空间治理1.撤并中心城区，优化配置公共服务资源。

2.合理调整郊区和远郊区行政区划，承接城市非核心功能分散疏解。

3.利用大数据等新一代信息技术集成创新方法指导超大城市和特大城市行政区划调整。

(四)有保有压，调整撤县（市）设区审批政策长期以来，我国撤县设区和撤市设区审批政策争议较大，为此，我国民政部门要尊重城市发展规律和社会需求，对现行的审批政策进行调整，以适应我国经济高质量发展的要求。

1.稳妥有序推进撤县设区。

行政区划调整权限篇一：区划调整区划调整，江苏在下一盘怎样的棋回顾2015年，江苏很拼，拼经济、拼转型、拼转型、拼民生……除了这些，还有一件事，就是各市密集的行政区划调整：有的设撤县（市）设区、有的撤县设市、有的市辖区合并、有的设立新的行政区。

地方热衷行政区划调整的背后，是怎样的诉求，又有着怎样的内在逻辑？淮安：并区、撤县设区、撤县设市同步进行在2015年12月召开的中共淮安市第六次代表大会第五次会议上，淮安官方直接明确行政区划调整内容：“淮安市现有的清河区与清浦区将合并成立清江浦区、洪泽撤县设洪泽区、盱眙、涟水两县撤县设市”。

盐城：撤县设区让大丰市成为历史2015年8月盐城市委书记朱克江在出席大丰领导干部会议时宣布了国务院和省政府关于调整盐城市部分行政区划的决定，“大丰市”这一称谓步入历史，作为县级市的大丰正式成为盐城市的一个区。

常州:苏南再无金坛市，戚墅堰区归入新武进区2015年5月30日，常州正式对外宣布调整部分行政区划的决定：撤销常州市武进区和戚墅堰区，设立新的武进区。

撤销县级金坛市，设立常州市金坛区，以原金坛市的行政区域为金坛区的行政区域。

无锡：三主城区并为梁溪区，划6街道设新吴区2015年12月29日，无锡市政府官方微信“@无锡发布”将传言已久的无锡部分行政区域划分方案予以证实。

无锡市崇安区、南长区、北塘区被撤销，新设立无锡市梁溪区。

原属无锡市锡山区的鸿山街道和滨湖区的江溪、旺庄、硕放、梅村、新安街道划归新设立的新吴区管辖。

行政区划调整的各市“技术流”区划调整的背后，上述4市动作皆有不同，在调整动作的贯彻中有自己的“技术风格”：有的设撤县（市）设区、有的撤县设市、有的市辖区合并、有的设立新的行政区。

不同的动作背后，都是一座城市对今后发展的设计与考量。

撤县设区撤县设区是这次行政区划调整的主流动作，采取此举的城市有盐城、淮安和常州。

盐城将大丰并入市区，淮安则将洪泽县撤县设区，常州将金坛市改为金坛区并入市区。

长治市潞城区“撤县（市）设区”过程中政府职能关系探究作者：方照来源：《智富时代》2019年第12期【摘要】2018年9月30日，經国务院批准，同意撤销山西省长治市市郊，合并设立长治市潞州区，同时划拨潞城市为长治市潞城区。

文章通过对长治市潞城区为例，分析了潞城市在撤县（市）设区过程中的政府内外职能关系和政府在撤县（市）设区中遇到的困境，探讨了长治市与新设区潞城区政府之间的制度安排与职能关系，认为政府对内对外的职能协调内容是撤县（市）设区的核心内容，所以要提高撤县（市）设区过程的高效性就需要政府之间的内外职能协调有序。

【关键词】撤县（市）设区;政府职能关系;长治市潞城区一、潞城市撤县（市）设区的发展概况撤县（市）设区，又称“撤县建区”、“县改区”，是改变行政体制的一种特殊行政区划调整方式。

从撤县（市）设区的定义来讲，它主要是从直辖市或较大的城市为视角出发的，即是指调整都市群的行政区划，将部分县域或地区纳入中心城市行政区域的过程。

.潞城就在不断单独以县域为中心发展着。

新中国成立以后，潞城市的行政区划变革主要经历了三个阶段：1962年到1994年恢复潞城县归属于长治市地级政府管辖，1994年至2018年撤县设立潞城市，2018年至今，潞城市仅仅历时24年后，撤市设潞城区，成为长治市市辖区。

二、潞城市撤县（市）设区过程中面临的困境撤县（市）设区的本质上是城市区划的重新调整，而城市区划则是政府权力以城市为中心的排列重组。

撤销县区虽可在短期内有效扩大城市发展和市场运行空间，减少不必要的资源浪费，避免市县间恶性竞争，促进我国城乡融合。

然而，撤县也带来了许多问题：“虚假城市化”使长治市不断向外蔓延，“文化认同”增强了对原有地名的文化认同。

从政府职能关系的视角来看，这些问题的根源在于政府内部职能的差异和撤县过程中城市公共权力分配的困难。

（一）政府纵向权力配置的困境长治市政府往往为了扩大城区的经济发展实力、整合附近可利用的资源，通过选择撤县设区的权力配置方式来维护甚至加强省市县规则下的自身利益，杜绝了身处中间（省与县之间）而被忽视的尴尬处境。

城镇化与城市化概念及其使用的前因后果田明（北京师范大学社会发展与公共政策学院）城镇化一词起源于拉丁文Urbanization，最早源于1867年西班牙工程师A.Serda的著作《城镇化基本理论》，这一概念被用来大致描述乡村向城市演变的过程。

至20世纪，这一名词已经在全世界范围内被多数学者所接受。

1970年代后期，中国学术界引入Urbanization一词，并广泛流传。

但在国内还有一个词与其对应——城市化。

虽然两个词的英文译法都是urbanization，其含义也本应一致，但在实际应用中城市化与城镇化的涵义逐渐出现了分化，由此形成的混乱，对目前正在推进的新型城镇化战略形成了诸多负面的影响。

一、城镇化研究发端及概念分歧目前无法查清楚“城镇化”或“城市化”这两个词在中国何时出现的。

但是，城镇化所涉及内容引起的重视由来已久。

解放前毛泽东在《论联合政府》一文中就指出“农民——这是中国工人的前身, 将来还要有几千万农民进入城市、进入工厂，如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市, 就要有一个变农村人口为城市人口的过程”。

新中国成立后, 尤其是1958年左右，“城市化”一词在公开出版物上多次出现。

但是，当时中国考虑的核心问题是工业化，即使从1949年到1957年三千多万农民进城，也是因为国家有计划大规模工业建设需要增加劳动力。

决策层思想上还没有完整的城镇化概念，理论界也还没有提出这个问题。

不过，这不代表城镇化或城市化一词还没有出现，也不能否定有很多人对城镇化这一过程有一定的认识。

这种认识往往与马克思主义关于城乡关系发展的城乡分离、城乡对立、城乡差别以及城乡融合的四阶段理论一脉相承。

马克思指出消灭“城乡差别”的途径是“把农业同工业结合起来，促使城乡之间的差别逐步消灭”。

基于这样的经典论述，当时乡村“城镇化”是通过在农村发展工业进行工农结合的方式来推动，通过乡村工业化消灭城乡差别，工业化居于主导地位。

市县同城存在的问题与对策研究市县同城存在的问题与对策研究【摘要】市县同城问题在我国普遍存在，是行政区划历史演变的结果，对双方的城市可持续开展都带了很多负面影响。

前郭县作为少数民族自治县，与松原市的市县同城问题具有其特殊性。

本文结合前郭松原市县同城的现状问题，对市县同城问题的三种解决方案进行了比拟。

通过分析，文章认为，想要解决市县同城的矛盾，关键是要从城市管理层面进行创新，建立合理的城市协调开展机制，并在道路交通、根底设施、公共效劳设施、用地布局、景观风貌、环境保护等方面统筹考虑空间关系。

1.引言市县同城是指地级市与县或县级市的建成区相近或相连，造成一个城市有两个政府的现象。

市县同城形成的根本原因是中国行政体制的混乱，从民国时期的“切块设市〞，到上世纪九十年代中后期“撤县建市〞“撤市建区〞，再到改革开放以后，由于城市化进程加快，很多市、县的建成区扩大相连。

行行政区划的混乱，造成了市县同城的问题。

目前中国的市县同城案例分布在18个省总计48个。

前郭作为蒙古族自治县，其与松原市的同城问题既有市县同城的普遍矛盾，又有其特殊性。

2松原前郭市县同城问题与原因解析2.1松原前郭市县同城存在的问题2.1.1城区狭窄的问题，制约了城市的健康开展松原前郭共处一城，市县的城区空间局促，郊区腹地狭小，严重的制约城市的健康开展。

首先，经济要开展，生产规模要扩大。

但成熟产业扩散受阻，产业结构无法有效的调整，经济开展、重大生产力布局受到的制约较多。

其次，城市规模要不断的扩大，而城市土地空间有限，各种生活效劳设施却难以合理布局。

2.1.2产业结构趋同，产生恶性竞争松原前郭市县同城但分治，虽然从短期内地区经济会有一定的开展，但长此以往，只顾局部，不顾全局的现象难以防止。

市县产业开展的条件相似，难免会造成产业结构趋同又各自为政的局面，形成相对独立的经济体，各自在开展上互相牵制，会削弱其整体的竞争实力，影响区域经济的规模效益和分工效益。

城市建制相关知识梳理中国城市建制研究相关知识梳理⽬前关于中国城市建制研究⽐较多的集中在两点：⼀是城市化进程中，“市辖区”与城市的发展的冲突频发。

因此，“市辖区”制度改⾰研究较多。

⼆是中国的⾏政区划调整，这⼀点更多的体现了“市管县”与“省管县”体制的研究。

⼀、相关概念梳理(⼀)中国建制市⾏政级别1根据宪法、法律和相关规定，中国建制市的⾏政级别具有四个层次：⼀是直辖市。

直辖市是直接⾪属于中央政府的地⽅⾏政建制。

理论上讲，直辖市在⾏政级别上和省、⾃治区平平级。

我国共有四个直辖市：北京、上海、天津、重庆。

直辖市的⾏政区划体系，在市区实⾏市-区-街道，“两实⼀虚”制，在郊区实⾏市-区-乡（镇）三级制，在郊县为市-县-乡（镇）三级制。

直辖市下辖的区、县的⾏政级别与地级市政府级别相同。

⼆是副省级市。

⽬前全国拥有15个副省级市，其中的5个副省级市（⼤连、青岛、深圳、厦门、宁波）为“计划单列市”。

副省级市在⾪属关系上仍属于省政府领导。

市辖区及其⼯作部门的级别⽐照市直机关相应的级别确定。

三是地级市。

地级市是指⾏政级别介于省与县之间，⾏政地位与地区⾏署相当的地⽅⾏政建制。

地级市在法律上属于省辖市的范畴。

四是县级市。

基础城市，它在⾏政级别上相当于县，不在下设区，下设有若⼲乡镇。

县级市是由“撤县改市”“撤县设市”⽽形成。

注：⽬前对中国⾏政建制市级别研究相关的主要领域为⾏政区划调整。

后⽂详述(⼆)市辖区与地区1.市辖区市辖区,就是⾪属于市并由市直接领导的⼀级⾏政区域单位,其所辖⾏政区域系由所在的上级⾏政区域单位市的划分⽽形成。

2现⾏《宪法》第⼀章第三⼗条第(三)款亦规定:直辖市和较⼤的市分为区县这是宪法关于市辖区设置的规定,明确了市辖区作为县⼀级的⾏政区域单位的法律地位。

近年来,⼀些城市为了满⾜规模扩张的现实需求,已经将市辖区建制的范围扩及到中⼼城区外的其他市辖区域,出现了⼤量的“县改区”个案。

从实际情况来看,当前中国市辖区主要有四种类型:⼀是设置在主城区的市辖区,即“市区”,⼤多数市辖区都属于这种类型;⼆是设置在城市临近农村地区的市辖区,即“郊区”;三是设置在城市管辖范围内的其他城区,与主体城区之间被农村地区隔开的市辖区,如⼤连的旅顺⼝区;四是设置在城市管辖范围之外的市辖区,即“飞地区”。

行政区划改革的新趋势与新经验强宇豪摘要:行政区划改革是我国政府治理现代化的重要保障和基础。

作为国家结构的一种基本组织形式,行政区划是政府组织结构在空间上的具体体现,是行政权力的空间配置,被视作国家治理形式和政府组织架构的空间投影。

自改革开放以来,为适应飞速发展的市场经济及其带来的社会变迁,我国政府对行政区划进行了一系列调整,积累了宝贵的经验。

进入新时代,面对中国特色社会主义发展所呈现的新形势,深化行政区划改革成为必然要求。

新时代的行政区划改革主要集中在推进“区界重组”、重启“撤县(镇)设市”和调整开发区与行政区关系三个领域,在系统总结汲取既往改革经验的基础上,以基层行政区划调整为抓手,旨在理顺政府职能,协调权责关系,为国家治理体系的现代化提供制度保障。

关键词:行政区划改革;政府组织结构;政府治理中图分类号:D625文献标识码:A文章编号:1007-8207(2024)03-0069-11党的十八大以来,中国特色社会主义建设进入了新时代,要实现政府治理和国家治理体系的现代化,首先要建设有为有效的现代化政府。

政府组织结构作为政府自身的内部基本特征,直接影响着政府职能的履行和现代化高效政府的建设。

因此,组织结构改革是新时代中国政府改革的重要保障和组织基础。

作为国家结构的一种基本组织形式,行政区划是政府组织结构在空间上的具体体现,是行政权力的空间配置,被视作国家统治形式和政府组织架构的空间投影。

[1][2]收稿日期:2024-01-03作者简介:强宇豪,北京大学政府管理学院政治学理论博士研究生,研究方向为政府治理、互联网治理。

基金项目:中国机构编制管理研究会委托项目“机构编制数字化建设的现实基础与理论研究”,项目编号: 20230705。

远怨行政区划的设置不仅关乎政府内部的权力分配是否合理,权力运行是否顺畅,更深刻影响着地方政府在地方经济建设和公共服务等方面的职能履行。

中国特色社会主义建设进入新时代以来,面对全新的发展形势和政府治理现代化的需求,党和国家高度重视行政区划调整在政府机构改革和组织结构优化中的重要作用。

“撤县改市”与“撤县改区”的比较10城市规划20130927中国当前的城市行政级别可分为直辖市（省、自治区），省会城市，地级市，县（市），区（镇）。

在当今中国城市化进程迅猛发展的势头下，各个地方十八般武艺尽显为的就是融入到城市化发展的潮流中。

“撤县改市”与“撤县改区”的活动也就应运而生了。

撤县改市：县和县级市，级别并没有变化，而只是改了一个字，为什么会有许多地方热衷于“撤县改市”？县市的区分，不仅仅是名称上的，二者最大的不同就是功能上各有侧重，县的工作重心是三农工作，而市的主要功能是发展工业、城市建设、关注职工生活等。

县的用地指标限制得非常死，所有东西都是按人口，比如道路、教育用地、公共设施等等，规划得非常死，不能有突破，即使县政府想改，上面也不会批。

并且当今中国进入了城市化大发展时期，一个重要指标是城市数量会越来越多。

过去我们的概念中，市和县在功能上其实是不一样的，市是发展工业的，县是发展农业的；市是工业和第三产业的集聚，而县则是农业为主，即使是工业、第三产业也是围绕农业发展而设的，为农业服务。

为了控制撤县设市的调整质量，当时国家还规定了一些基本指标，比如农业、三产的比重，工业人口的比例等等，以期将经济条件好、工业基础强的县拉入市的行列。

而通过撤县设市，我国的城市化进程和工业化进程都向前推进了一大步，最明显的标志是城市人口激增。

另外一方面撤县建市后，其行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间比较大，还可征收更多的城市建设费。

虽然行政级别一样，但县级市对企业的吸引比县大得多，人家一听你是市的官员，会认为市的经济实力比县强得多。

县改市后，在争取优惠政策、试点方面，上级部门会予以优先考虑。

在规划和城建方面，也会站在更高起点，很多规划更容易获得上级主管部门批准。

因此县和县级市，级别并没有变化，而只是改了一个字别看只是一字之差，但对于中国城市化进程，可是意义重大。

县改市是把双刃剑，一度引起盲目跟风，造成一些县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调等假性城市化问题。

行政区划是国家根据政治统治和行政管理需要对国土进行的划分，属于上层建筑的范畴，是国家统治集团意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映。

因此，作为上层建筑的行政区划必然应该根据这些基础要素的变化而做出相应的调整。

近年来，由于经济全球化不断发展，公共管理改革逐步推进，许多国家进行了不同程度的行政区划改革，英国于20世纪90年代对苏格兰和威尔士地区的地方行政区议会进行了合并，德国统一后在东德地区进行了区划改革，合并了很多市县，法国成立了很多市镇联合体，丹麦更是于2007年1月进行全国性的区划改革。

我国近年来也一直在不断推进行政区划体制创新，进行撤地设市、撤县设市工作，增加了市镇设置，提高了城市化水平；调整大中城市区划，优化了空间结构，推动了城市经济发展；推进撤并乡镇，减轻了农民负担，提高了基层管理效率；研究制定行政区划调整规划、修订完善设市设镇标准，行政区划在创新中不断发展，有力促进了经济社会发展。

随着科学发展观的进一步落实、和谐社会建设的进一步推进，我国的行政区划管理体制还需要进一步改革创新。

（一）减少层级，优化幅度层级和幅度构成了行政区划体系的基本架构，是影响行政效能的关键因素，也是行政区划改革的核心问题。

管理层级和幅度调整，既影响中央对地方、上级对下级的统领和指导，也影响地方政府的行政效率。

层级上，国外普遍实行二级制或三级制；幅度上，近年来形成了一股基层政府合并的浪潮，瑞典、英国、德国、挪威、丹麦、法国、美国、日本等都采取了基层政府合并措施。

尽管合并的原因不一而同，程度有大有小，效果有好有差，但各国都在积极推进。

从它们的经验看，合并要以提高地方政府服务能力为最终目标；方式上要自上而下和自下而上相结合，自愿合并与鼓励相结合，同时不一味强调合并，地方政府间的合作可以作为合并的替代方案。

我国行政区划层级过多、幅度不合理的问题一直比较突出，近年来也采取了一些改革措施。

如在基层政府这一层次上，进行了乡镇撤并工作，取得了明显成绩，乡镇数量由2000年的4.5万个减少到2005年的3.5万个。

保定市“撤县改区”后农村治理探索近年来，随着我国城乡一体化发展的不断推进，农村治理也成为了各地政府关注的焦点。

作为京津冀大都市圈的重要组成部分，河北省保定市一直致力于推动农村治理体系的改革与创新，为农村建设提供更加科学、智慧和高效的治理模式。

“撤县改区”正是保定市在农村治理领域的一项重要探索与实践。

一、“撤县改区”背景与意义保定市位于河北省中部，是京津冀经济一体化区域的核心城市之一。

由于历史原因，保定市下辖多个县级行政单位，这在一定程度上拖累了市域整体发展的速度和效率。

针对这一问题，保定市提出了“撤县并区”的改革方案，将原有的县级行政机构进行合并，形成了更加灵活、高效的区域治理结构。

这一改革方案的实施，不仅有利于整合资源，提高行政效率，还能够促进城乡一体化的深入发展，构建更加紧密的人地关系，营造更加包容和谐的社会环境。

在“撤县改区”的背景下，保定市加大了对农村治理机制的改革力度，通过优化资源配置，强化组织协调，构建复合型治理体系，为农村治理提供了更多的可能和空间。

二、农村治理创新路径1.顶层设计与规划引领在“撤县改区”之后，保定市加强了对农村治理的顶层设计和规划引领。

市政府成立了专门的农村治理改革领导小组，负责统筹规划和推进全市农村治理体系的改革工作。

市级相关部门也加大了对乡镇行政区域的规划和管理力度，构建了更加科学、合理的行政区划体系，为城乡一体化发展提供了有力的制度保障。

在顶层设计和规划引领下，保定市形成了统一、协调、高效的农村治理体系，使农村治理工作从传统的分散、单一到系统化、综合化的转变。

这种顶层设计的改革路径为农村治理的创新提供了坚实的基础和支撑。

2.政府引导与市场化运作结合保定市在推动农村治理创新的过程中，注重政府引导与市场化运作的结合，充分发挥市场机制的作用，激发农村发展的内生动力。

一方面，政府加大对农村产业的扶持和引导力度，通过优化农业结构、推进农村产业升级，促进农村经济的转型升级和增收致富。

中国最新设立县级市标准和新老设市标准对比一、每平方公里人口密度为350人以上的县，达到下列标准，可撤县设市：1、县人民政府驻地所在镇总人口不低于12万人，其中具有非农业户口的人口不低于10万人。

全县就业人口中从事非农产业的人口不低地60%。

2、全县国内生产总值不低于60亿元，或人均国内生产总值不低于8000元；财政收入不少于3亿元，或人均财政收入不低于600元；第二产业、第三产业产值在国内生产总值中的经重达到75%以上。

3、城区公共基础设施和社会服务设施（包括道路建设、地名标志、邮电通讯、文化教育、卫生体育、环境保护、社会公益、社会福利和社区服务等）较为完善，其中自来水普及率不低于95%，有较好的供排水系统。

污水处理率不低于35%，人均公共绿地不低于25平方米（或建成区绿化覆盖率不低于25%）。

4、全县乡镇总数中的镇的数量不低于60%。

二、每平方公里人口密度为100人至350人的县，达到下列标准，可撤县设市：1、县人民政府驻地所在镇总人口不低于10万人，其中具有非农业户口的人口不低于8万人。

全县就业人口中从事非农产业的人口不低于55%。

2、全县国内生产总值不低于40亿元，或人均国内生产总值不低于6000元；财政收入不少于2亿元，或人均财政收入不低于500元；第二产业、第三产业产值在国内生产总值中的比重达到70%以上。

3、城区公共基础设施和社会服务设施（包括道路建设、地名标志、邮电通讯、文化教育、卫生体育、环境保护、社会公益、社会福利和社区服务等）较为完善，其中自来水普及率不低于90%，有较好的供排水系统。

污水处理率不低于30%，人均公共绿地不低于20平方米（建成区绿化覆盖率不低于20%）。

4、全县乡镇总数中镇的数量不低于60%。

三、每平方公里人口密度为100人以下的县，达到下列标准，可撤县设市：1、县人民政府驻地所在镇总人口不低于8万人，其中具有非农业户口的人口不低于6万人。

全县就业人口中从事非农产业的人口不低于50%。