论农会问题与农民的结社自由
论农会问题与农民的结社自由
【原文出处】法商研究
【原刊地名】武汉
【原刊期号】20063
【原刊页号】3～11
【分类号】D411
【分类名】宪法学、行政法学
【复印期号】200608
【作者】郭殊
【作者简介】郭殊，中国社会科学院博士研究生。（北京100102）
【内容提要】当前中国农村出现了许多农民自发筹建的组织，但尚缺乏理应承担起维护和争取农民利益重任的法制意义上的农会组织。当前成立农会具有现实需要性与可行性，也是农民结社自由的体现。结社自由是《中华人民共和国宪法》规定的一项公民基本权利，因而农民的结社自由应当受到保护，其中最基本的表现就是成立农会的权利。但仅有宪法保障是不够的，中国还需要制定“农会法”，建立农会制度，成立全国性农会组织进行自治管
理，并在司法上保障农民的结社自由。
【摘要题】理论探讨
【关键词】农民/农会/结社自由/公民权利/农会法
【责任编辑】汪再祥
当前中国正处于一个社会转型的重大历史时期。一方面，在农村出现了许多农民自发形成的组织，如“减负会”、“维权会”、“减负上访代表”等，为当地农民维护和争取利益，然而却往往被视为“非法组织”而遭到压制；另一方面，理应承担起维护和争取农民利益重任的正式化农会组织在中国却尚付阙如。究其根本，原因是缺乏法制意义上的农会制度。而结社自由是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定的一项公民基本权利，①农民的结社自由应当受到保护，其中最基本的表现就是成立农会的权利。因此，笔者将以农会问题为出发点，探究农民的结社自由及其保障，以就教于方家。
一、当前农村社会现实中的农会问题
要研究农会问题与农民的结社自由，首先要了解、分析当前中国农村的社会问题。这其中主要就是当前农民的组织化状况与现有的农会组织。
（一）当前农民维权的组织化状况
对于当前中国农民的组织化形式，有学者从纯经济的角度提出有以下几种：企业组织模式、合作社组织模式、契约组织模式和市场组织模式。②笔者关心的显然不是这样的农民组织化状况，而是与农会相关联的农民组织化状况。
近10年来，我国农村特别是中部地区，发生了一系列直接针对基层政府的群体性事件。这些事件大都经过各级政府的努力得到了妥善处理。但是，也有些事件由于处理不当，原有各种矛盾和冲突依然存在，还逐渐产生了一些以“减负上访代表”、“减负代表”等名义出现的所谓“农民利益代言人”。与此同时，农民的政治诉求也发生了重大升级，在内容上也变得更有进取性，并提出了在政治上组织起来的要求。其具体表现就是自发筹建农民协会。这些农民维权抗争组织的出现，表明了在国家对政治资源垄断与控制的情况下，农民因谈判机制缺乏而
产生的对“组织性力量”的需求。但这些农民维权组织大都还处在自发组织的非正式阶段，其活动方式和控制能力均存在不少问题。以湖南省衡阳县为例，农民维权抗争活动组织的发生和发展经历了三个阶段：（1）代表队伍——农民维权活动的组织化过程；（2）网络联盟——农民维权组织的发展；（3）筹建农会——农民维权组织的发展目标。③据最近一项对全国农村重大群体性抗争事件的社会调查，当前中国农民维权组织的基本状况可以概括为以下几个方面：第一，目前全国各地都存在着各种形式的农民维权组织，但大都处于“代表队伍”和“网络联盟”的阶段。第二，这些农民维权组织对于中国社会的发展有着十分重要的意义。农民因谈判机制缺乏而产生了对“组织性力量”的需求，这种组织性要求恰恰是重建农村社会秩序最为重要的条件。第三，目前农民维权组织所存在的许多问题制约了其发展。其中最主要的问题是这些组织还处在非正式阶段，无法将每一个参加者真正纳入到组织体制之中。第四，由于《宪法》规定的公民结社自由等政治权利没有具体化，政府有关部门
往往以各种理由拒绝对农民减负上访组织进行必要的核准登记。这种被各级政府视为防范农民有组织抗争的方式和手段，实际上会产生十分严重的政治后果，有促使农民自发组织向秘密社团方向发展的危险。④
（二）当前现有的社会、经济意义上的农会组织
虽然在中国目前情况下，农民的正式组织化基本上没有得到政府的正式认可，但是以帮助农民致富、发展农村经济为目的的各种农民组织已经在全国各地逐渐出现和发展起来。这些具有合法身份或被默认存在的农民组织，虽然难以真正具备“民间性”、“自主性”和“自愿性”特征，但毕竟是当前中国现有的社会、经济意义上的农民组织。因此，有必要对其进行一番简单的梳理，并重点关注几个具体实例，进行分析。根据笔者目前掌握的资料和信息，这些农会组织按不同标准主要分为以下几类：第一，以成立的目的和宗旨为标准，可以分为以下两种：其一，发展农村科技与经济单一型组织。例如，辽宁省锦州市下辖的县级市——北宁市，是
一个农业大县。北宁农民协会首创于1984年，经过20多年的发展，至今已有组织134个，会员1.7万人，占47万农业人口的3.5％，约占18万农村劳动力的10％。北宁农民协会大体上经历了三个阶段，即技术研究阶段（研究会）、经济合作阶段和企业集团阶段。现在北宁农民协会已建成了集教科研、产供销、农工贸为一体的农业企业集团。⑤又如，河南省上蔡县庭院经济农民协会成立于1988年2月。在成立时它由以农民为主体的17名理事组成，目前已发展农民协会会员475人。它在发展过程中，始终“坚持自愿、互利、民主管理、依靠科技、全程服务的原则”，主要做好四方面的具体服务：“提供良种服务、提供技术服务、提供物质服务和提供信息服务”。⑥可见这些农会组织都是为发展农村科技与经济而设立的，没有政治性的要求和目的。其二，政治维权与经济发展兼顾型组织。在安徽省阜阳市，读过大专、参加过全国律师资格考试、掌握一定法律知识的杨云标与他有着一样艰难上访经历的农民于2001年3月组成了“农民维权协会筹委会”，起草拟订了《农民维权协会章程》，较详细
地规定了自己的行为方式、议事规则、组织原则。协会提出了“理性维权、文化启蒙、科学致富”三大活动内容。这一组织比较接近于法制意义上的农会，但它仍然是非正式组织，而且代表性不强。⑦第二，以是否受到政府的领导和扶持为标准，也可以分为以下两种：其一，政府领导和扶持型。这类农民协会组织成立时一般是农民自发组织，但在发展中很快受到了政府的领导和扶持。例如，1994年以来，北宁市政府因势利导支持农民创办参与各类农民专业协会，他们的做法是强化领导和宣传，制定优惠政策、优化外部环境和创办多形式、多产业的专业农协。⑧又如，1996年，河北省临漳县为把獭兔产业扶持起来，成立了由农技部门、龙头企业和养兔大户牵头的县獭兔专业协会，这是一种由政府出头官助民办的农民专业协会。⑨其二，完全由农民自发组织、自主管理型。前述的上蔡县庭院经济农民协会和阜阳市的农民维权协会筹委会就完全由农民自发组织和自主管理，政府没有参与领导、管理，也没有刻意对其加以扶持。
第三，这些组织还可以进一步区分为综合性农
民协会和专业性农民协会。上述北宁农民协会和阜阳市“农民维权协会筹委会”就是综合性的农民协会组织，而上蔡县庭院经济农民协会和临漳县獭兔农民协会就是专业性的农民协会组织。
二、成立农会的现实需要性与可行性
在历史上较长的一段时期，中国都存在过正式的农会制度。按历史时期划分，中国农会的发展大体上可以分为以下四个阶段：清末民初作为整理农业枢纽的农会；第一次国内革命时期行使国家政权的农民协会；国民政府时期整治社会秩序的农会；解放初期进行土地改革的农会和“文化大革命”时期进行阶级斗争的贫下中农协会。如果从性质和功能来考察，清末民初的农会是一种社会经济自助组织，其主旨是推进农业的发展；国民政府时期的农会是以地主阶级为主体的政治性组织，其目的是维护社会稳定；中国共产党领导组织的农会，则是按阶级斗争原则组织起来的准政权组织，是破坏传统乡村秩序的武器。⑩
当前，在中国重新建立农会制度，成立农会组织是农村社会的现实需要。正因为如此，各种形式
的获得正式认可或未获认可的农会或类似农会的组织才会自发地在中国的广大农村蓬勃发展起来。这是社会、经济进一步发展的必然要求。具体而言，其主要表现在以下几个方面：
第一，成立农会是农村经济、社会发展的需要。农会可以把分散的家庭经营与大市场联系起来，可以帮助农民获取市场经济信息。农会还有利于在农村推广先进的科学技术，推进农村的教育、文化、卫生事业的发展，提高农民的福利水准。
第二，成立农会是维护农民经济、政治利益的需要。随着改革开放后农村经济社会的蓬勃发展，农村社会出现了明显的社会分层和利益分化，具有相同或相近利益诉求的农民逐渐形成了利益和意识共同体。农会可以集中代表和体现其所拥有的农民会员的经济和政治利益。
第三，成立农会是应对加入WTO后保护和发展中国农业挑战的需要。在中国加入WTO之后，保护农民利益的措施也应与国际接轨，因而必须与世界各国和地区一样成立农会。例如，在中国加入WTO的谈判过程中，美国农会就通过游说向美
国政府施加巨大的压力，使美国政府在谈判中争取本国农民利益的最大化，为本国农产品打开市场。这种压力不仅为政府带来动力，而且使本国政府与外国政府谈判时底气更足，使其在谈判中的强硬姿态获得了民主的合法性支持。
第四，成立农会是构建社会主义和谐社会的需要。如前所述，农会有利于维护农村社会稳定，化解农村社会矛盾。在当前中国农村社会冲突频发的情况下，成立农会可以使农民获得集体谈判的渠道，可以更理性地维护自身权益。最近几年，大量的农民上访以个人方式为主，不仅给党政机关增加了巨大的工作量，而且又往往难以使问题得到真正解决，使得许多农民成为反复上访的“老上访户”。而如果由农会组织出面协调、协商和谈判，就可以在一定程度上有效地解决这些问题，对政府和农民将是一个双赢局面。
那么在中国目前的现实国情下成立农会是否可行呢？在当前，许多国人对农会组织存在着巨大的误解和疑虑。从历史上来说，中国最初的农会是与近代社会自治思潮联系在一起的，在清朝末年
“新政”改革期间就产生了。1911年，国民政府农林部公布了《农会暂行章程》，要求各县成立农会，目标在于谋求农事改良与发达。也就是说，中国最初的农会是一种社会经济自助组织，其主旨是推进农业的发展。农会的发展历史表明，农会应该是维护农村社会秩序、保障农民权益的民间协作组织。农会可以成为农村社会的整合组织。(11)
事实上，今天的农民提出建立农民协会，并不是为了建立一种社会对抗组织，而是在寻找一种社会协商和整合组织。例如，2003年1月22日，湖南省衡阳县27 名“减负上访代表”商议成立农民协会时明确提出：农民协会是农民自己的组织，它在中国共产党的领导下，保护自己的合法权益，带领农民学法、守法并监督基层政权组织的工作；重建农民协会，其目的是让农民可以参政议政，把农民的心里话通过合法组织的沟通向党交心，确保民心与党心的心心相连；重建农民协会有助于减小农民上访的广度，对稳定局势大有好处；等等。可以看出，其协商、整合意图是非常明显的。其他省的农民也提出了类似的主张。安徽省的一个农会纲领就包含
以下内容：“维护农民群众的合法权益；宣传国家的法律、政策；为完善我国的民主和法制尽心尽力；在农业标准化建设、农业技术推广等方面发挥积极作用。”(12)
具体来说，建立农会的可行性有这样几个方面：(13) 第一，农会在我国新民主主义革命时期是我们取得胜利的重要力量，我们有办农会的经验。当然需要指出的是，现在建立的农民协会不再是革命组织或者政权组织，而是被纳入法制化、规范化轨道的农民社团。它和政府是相互补充、相互促进的关系。第二，在20世纪90年代，在以市场为导向的经济体制改革过程中，我国确立了“小政府、大社会”的改革方向。国家逐渐从许多直接控制的领域退出，经济体制的转轨和政府职能的转变为包括农民协会在内的民间团体的发展提供了广阔的空间。第三，有利于农会建立的法制环境业已初步形成并将继续走向完善。1998年10月，国务院大幅度修改并重新颁布了《社会团体登记管理条例》，同时还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。这些行政法规为农会的成立提供了制度环境。
第四，如前所述，无论经济发达地区还是经济落后地区都出现了农会的萌芽——专业协会，这为农会的正式成立提供了实践支持。第五，在经济市场化和社会多元化的进程中，农民追求自由、自治和自主的精神得到张扬，其自我服务的意识逐渐觉醒和增强。第六，党和政府支持建立农民组织。1999年，江泽民同志在安徽省考察工作时指出，要支持农民发展各类专业服务组织，同时转变政府农业经济、技术部门的职能，建立国家、集体和农民及其合作组织相结合的农业社会化服务体系。党的十六大报告进一步强调要提高农民进入市场的组织化程度。第七，其他社会团体的成功经验和章程为建立农会提供了参考。
三、成立农会是宪法赋予农民结社自由的体现
成立农会是当前中国农村社会的现实需要，并具有现实可行性。更进一步讲，农民也有权成立农会组织，这一权利是《宪法》规定的公民结社自由在农民这一类特定主体身上的具体体现。如果农民结社自由得不到法律的有效保障，《宪法》中“公民享有结社自由”的规定就将成为一句空话。因此，
有必要先在宪政理论上厘清农民结社自由的内核。
（一）农民结社自由的宪政依据
公民结社自由是民主政治的基础，也是现代国家宪法和宪政实践中得到普遍确认的基本的宪法自由权。农民的结社自由必然建立在公民结社自由的基础上。宪法对结社自由的确认与保障显示了宪法的民主理念，是宪政权力的合法性基础。托克维尔就曾指出，结社自由是仅次于自己活动自由的最自然的自由，而政治方面的结社自由又是一切自由中最后获得人民支持的自由。(14)
结社自由作为一项宪法规定的公民基本权利，具有宪政和社会两方面的重要价值：第一，结社自由的宪政价值。一方面，结社自由为宪政发展提供了民主机制，公民在结社自由的保障下可以结成各种不同层次、不同范围、不同领域的社会团体，代表各类利益群体或利益集团，进而参政议政，制约政府的权力，推动国家政策的民主运行；另一方面，结社自由为政权所确立的宪法制度和宪政体制提供了正当性基础，并使公民在通过结社参政议政的过程中提高民主意识和学习管理国家的技能。第
二，结社自由的社会价值。一方面，公民享有充分的结社自由可以促进市民社会的发育、发展和成熟，从而推动社会整体的进步。结社还进一步增强了社会的自治性，形成大量诸如行会组织的自治性团体。另一方面，结社自由推动了近现代政党制度的形成；而没有近现代的政党政治，就没有近现代的民主与宪政。
就宪法权利属性而言，结社自由是指公民为了一定的宗旨并按照一定的原则，自主、自愿、自由地组织各种社会团体进行活动的权利。(15) 结社在广义上可分为以营利为目的的结社和不以营利为目的的结社。对于前者，只有少数国家的宪法对此作过专门规定，如日本；对于后者，几乎所有国家宪法关于结社自由的规定均是就此而言的。“所谓结社自由，往往仅指不以营利为目的的各种结社。”(16) 我们关心的农民结社自由同样是针对不以或者不仅仅以营利为目的的结社。
（二）农民结社自由的体系
从整体上看，“基本权利是稳定的权利体系”。
(17) 从单个权利来看，它也是一个包含诸多层面
内容的权利体系。结社自由就是如此。从团体的成立、个人或者组织的参加、团体和成员的活动到团体的解散，无一不包含着一定的自由和权利。而要全方位保障结社自由，使结社自由制度化、法律化，就必须研究结社自由的体系。遗漏任何一个方面，都不是完整的结社自由，甚至就不能称之为结社自由。(18) 具体而言，农民结社自由的体系包括以下方面：
1.成立农会的自由
成立农会的自由主要涉及以下方面：（1）关于农会成立条件上的自由。农会是一种普通的社团，各国对于成立农会的条件很少有限制。成立农会的目的无非是发展农村经济、推广农业科技、增加农民福利、维护农民利益等，故而法律不能对此设置过多过高的要求。（2）关于农会的性质。对于成立什么性质或者什么目的的社团，各国一般都有一定的限制。总体上的要求就是不能设立与一国刑法相抵触、违反宪法秩序、破坏国际和平友好的社团。结社可以分为政治性结社和非政治性结社。政治性结社在不同国家均有特别的规定，而非政治性结社
一般可以自由设立。按照各国和地区的法律与实践来看，现代农会是一种非政治性的社团，因此是可以自由设立的。（3）关于农会成立程序上的自由。成立社团的程序规定，各国和地区法律有预防制与追惩制之别。在追惩制下，公民可以自由地结社，不受任何机关的干预。只有在社团成立之后被发现有违法情形时，才会受到惩罚。预防制又有许可制与报告制之分。在许可制下，结社原则上是禁止的，只有在得到国家行政机关的许可时才可以成立社团。在报告制下，公民在成立社团之前要向行政机关报告，行政机关原则上只有异议权或事后审查权。只要行政机关没有行使异议权，社团即可宣告成立。在各国和地区，由于政府扶持农会的建立和发展，农会成立程序通常采用报告制。
2.加入农会的自由
农会成立后，农民个人有依自己意愿参加农会的自由，不受国家、其他组织和个人的非法干涉。对于符合条件的农民，农会也有义务予以接纳。这表现为以下几个方面的自由：（1）参加主体的自由。农会成立后，任何符合条件的农民都可以参加。
（2）参加对象的自由。农民为了不同的目的，可以参加到不同的农会或其他社团中去，不应受到非法干涉。（3）退出农会的自由。所谓的加入自由必然包含着退出的自由，退出自由是加入自由的逻辑延伸。
3.农会活动的自由
农会成立之后即获得法人资格。所谓社团活动的自由，就是指“对于团体通过内部的意见交流形成团体的共同意志，并为实现其意志而公诸于该团体外部的活动”。(19) 对此，国家或其他组织、个人不应加以不当干涉。农会有按照宪法、法律及其章程进行活动的自由，不受非法干涉。组织和个人不得妨碍农会的活动自由，否则就是对农民结社自由的侵犯。
4.农会成员的活动自由
农会成员的活动自由表现为两个方面：（1 ）农会成员有在农会组织中活动的自由，不受农会的非法干涉。在农会组织当中，农会成员有按照章程进行选举、言论、表决以及从事其他活动的自由。（2）农会成员在农会组织中活动的自由，不受国
家或其他组织、个人的非法干涉。农会成员个人的行为一般不应受到国家的惩罚。农会在行动时是以农会组织的名义进行的。对这种活动，一般应由农会组织集体来承担相应的责任。
5.不加入农会的自由
公民结社自由是否包含不结社的自由，即不结社权，在理论和实践中是有争议的。(20) 对于农民的结社自由来说，农民有自愿加入农会的权利，也有不加入农会的权利；有加入某一农会的权利，也有不加入某一农会而加入另一农会的权利，即有选择农会的权利；有加入农会的权利，也有退出农会的权利。农会不同于律师协会、某些类型的工会等社团，对于农民这一职业来讲并无任何强制其入会的合理理由。在各国和地区的农会法和农会制度中都没有要求农民必须加入农会的规定。
综上所述，农民作为公民的一部分——在中国还是数量上最多的一部分——同样享有《宪法》规定的结社自由这一基本权利，这其中自然就包括了成立农会、加入农会以及开展相关活动的权利。这也是农民之作为农民所特有而不可缺少的结社权