德意志帝国时期的社会保险政策

德意志帝国时期的社会保险政策

李维

摘要：现代化进程中“德国模式”的成功，证明：广泛的社会保障，是保证社会公正、

实现共同富裕的有效途径。在工业化前期，德国社会迅速分化，贫富差距加大，工人生活状

况恶化，这引发了严重的社会问题――阶级对立。德国知识精英宣扬国家社会主义――国家

干预、国家资助，促成首相俾斯麦进行社会改革，创建了以“国家监督、部分参与”为特点

的世界历史上第一个现代国家社会保险体制，奠定了现代化“德国模式”的社会基础。

引言

当代德国，是福利国家，实现所有公民的社会保障是联邦政府的首要任务。在20世纪

50年代，德国（当时的联邦德国）经济从二战废墟上起飞。时任联邦德国经济部长的路德

维希·艾哈德提出：德国社会市场经济的奋斗目标是共同富裕与社会公正。迄今，德国在西

方发达国家中拥有编织得最为紧密的社会福利网络之一，主要由医疗、养老、事故、护理和

失业保险组成。凭借这张网络，德国公民无须承担由于生存风险带来的严重财政后果。广

泛的社会保障，是福利国家中“德国模式”的基础，它成了众多其他国家学习和希望仿效的

楷模。而“德国模式”并非是二战后的无中生有，其根可以追溯到19世纪工业化时代的德

意志帝国，当时的帝国首相俾斯麦首开社会立法先河，创建了世界历史上第一个现代国家社

会保险体系。

一、贫富分化引发社会问题

德国是继英国之后的欧洲第二波工业化国家。19世纪50年代初，德国开始工业化进程。

1871年，帝国统一。从1870年到1900年，德国的工业迅猛发展，在煤钢、电气、化学、

光学等工业领域居世界领先行列。

德国经济在短时间内的迅速增长，引起社会结构的巨大变化：工业生产中重工业比例不

断增加；科学技术成为生产力的决定性因素。在20世纪初期，约1/3的诺贝尔奖颁给了德

国科学家。城市化，是社会结构现代化的显著标志：农业劳动力大量涌入城市，大城市人口

快速膨胀，到1900年，在德国5600万人口中，城镇人口已占54.3%。

但工业革命前期德国经济的快速增长，并未提高公众的生活水平。相反，现代化的社会

大生产引发了严重的“社会问题”：大机器生产和资本的快速流动，造成社会迅速分化，贫

富差距加大已经不是地区、行业性的现象，它波及到全社会、影响了大部分社会成员的生活。

产业工人挣扎在死亡线上：超时工作，日长达18小时；工资菲薄，仅够维持基本生存；居

住条件恶劣，6-7人同居一室，在柏林等大城市的郊区，私搭乱建的“棚屋”绵延不断。

贫富差距的不断加大，导致严重的阶级对立。在《共产党宣言》中，马克思、恩格斯号

召彻底铲除资本主义制度，无产阶级必须通过阶级斗争，把自己从资产阶级的剥削、压迫下

解放出来。

二、国家干预经济发展理论对社会改革的推动

严重的社会问题，激烈的阶级斗争，催促关注社会问题主张社会改革的思潮涌现，其中，

有代表性的是三种：

基督教保守派，从教会的传统信仰出发认为，资本主义的产生、发展，及其个人私欲的

极度膨胀，是“社会问题”的根源。为此，他们提倡：人道互助，呼吁限制市场，限制资本

主义；对工人进行保护，反对周日工作，关心工人家庭的基本生活条件。

1自由派人士认为，社会贫富分化是暂时的，市场具有自我调节、修复的功能，应该大力

发展市场。从长远来讲，市场创造的财富是和谐社会的物质基础，它将赋予每个人生存、生

活的尊严。因此，对自由派来说，根本不存在什么所谓的“社会问题”，有的只是个人问题：

个人应该不断调整自我，以适应变化的市场的需要；而不应借助外部的行政力量，干扰市场

的运行。

上述两派的观点虽然不同，但都反对以俾斯麦为代表的德意志帝国的专制权威。当时，

还有一种代表性的观点来自天主教会，其对劳工状况的关注，是与从事分离、反对帝国的政

治活动联系在一起的，后者对刚刚统一起来的德意志帝国是巨大的威胁。因此，德国天主教

会遭到俾斯麦的沉重打击。19世纪70年代初，德国经济发生大衰退，罢工、失业、住房困

难等各种社会危机接踵而至，自由派的观点丧失了其可信性。这时，一种强调国家干预、国

家资助的观点逐渐引起人们的关注，并为当局所接受，成为社会改革的主流思潮。

国家干预经济发展的理论，可以上溯到19世纪德国历史经济学派对英国古典经济学的

批判。该学派的代表人物威廉•罗舍尔、希尔德•布兰德、卡尔•克尼斯等人运用经济史实，

抨击了自由经济理论在世界范围的“专制倾向”。在他们看来，世界上并不存在永恒、统一

的经济模式，一切经济都有其特定的时空范畴：在时间上，经济是一定历史阶段的产物；在

空间上，经济是特定民族、国家、地区社会文化价值的外在表象。针对19世纪世界化的自

由经济，他们主张建立国家化的干预经济。新历史经济学派代表人物古斯塔夫•施莫勒、乔

治•弗里德里希•克纳普关注“社会问题”，并于1872年成立了“社会政策协会”，因其成员

大多为教授、学者，又被称为“讲坛社会主义”。“讲坛社会主义”宣扬社会改革的思想，认

为：经济、社会的发展应该符合本民族的道德标准，国家承载着民族的文化传统而不是某

个利益集团的代表，国家是传统价值观念的捍卫者，要为经济发展确定总体框架。在当时，

这意味着，霍亨索伦王朝统治下的国家官僚体系应在各个阶层、党派的冲突中保持中立，同

时，它必须承担经济、社会改革的义务，避免阶级矛盾尖锐化和暴力革命的发生。

三、俾斯麦首开现代国家社保体制先河

面对层出的社会问题，面对防止分列增强帝国的重任，国家干预经济理论为德国当局采

纳。帝国宰相俾斯麦通过了三项著名的社会保险法令，即有关疾病（1883年）、事故（1884

年）以及老年和残废（1889年）三项法令，在人类历史进程中首创现代国家社会保险制度。

该制度集中反映了德国经济模式的特点：在尊重市场规律的同时，一定程度上满足了社会公

正的要求。其中，医疗保险制度最具有这方面的典型意义。

1、维护社会公正

首先，对公民来说，参加医疗保险是强制性的，是尽公民义务；其次，建立医疗保险体

系是国家领导的公共-法律行为，而不是私人企业的商业赢利活动，这个强制体制将私人保

险机构排除在外，使它们无法滥用国家规章，谋取市场暴利；再次，国家指定的医保机构没

有投保审查制度（如体检等），不允许以排除赔偿风险为目的，设置投保障碍；最后，所有

投保人的基本医疗待遇相同。

2、尊重市场规律

首先，社会医疗保险建立在投保人自行交纳费用的基础上，它不是国家包揽的行政计划，

而是国家干预的市场、注重社会调节，保险费由雇工、雇主分摊，前者交纳2/3，后者负担

1/3；其次，国家指定的医保公司实行国家监督、自我管理的运行机制；最后，在所有投保

人基本医疗条件相同的基础上，保险公司根据投保人工资水平的不同、交纳费用的多少、时

间的长短，支付不同的病假津贴，从而避免了平均主义。另外，事故险和养老险除具有上述

2强制性的、公共-法律特征外，力图体现更多的社会公正。在俾斯麦的坚持下，免去了雇工

交纳的事故保险费用，由雇主单独承担，同时也免除了雇主的赔偿责任。但俾斯麦倡导的、

完全由国家提供的养老保险遭到反对，即便是国家资助1/3、所有投保人保险费用相同、待

遇相同这样的折中方案也未能执行。因为，雇主认为这是平均主义。作为解决的办法，在帝

国“补助”的基础上，由雇工、雇主平摊费用。与病假津贴的发放原则相同，养老保险待遇

由交纳保险金的多少及时间长短来确定。

四、完善社保制度的过程

在德意志帝国，完善社会保险制度并非一蹴而就，而是经历了20-30年的发展过程。

1、国家医保机构成为社会医疗保险的主流

在建立社会医保体系的初级阶段，工人对国家指定的医保体系心存疑虑，更愿意参加所

谓的“自由互助储金”组织。该组织是建立在自由经济基础上的行业互助机构，它与俾斯麦

设想的国家社会保险有较大区别：由工人单方面交纳费用，但具有价格优势；主要功能是提

供病假津贴，而非保证基本的医疗条件；只吸收年轻、身体健康的投保者，大大降低了赔付

风险。1885年，这种组织拥有87.5万名成员，占全部投保人的20.3%。

到1900年，地区性的国家保险业才成为公众的选择，吸纳了约一半的投保人。到1914

年，这种比例上升到2/3。贫困工人多参加社区保险。

在当时德国的这张多级、庞大的医保体系网中，存在着较大的流动性，投保人经常更换

保险公司。1909年，帝国范围共有2.32万保险企业。1903年，45% 的保险业拥有的成员

不足100人。1911年，德国进行了社会保险的大改革，颁布了帝国保险规章。新制度不仅

是对旧体制的改善，更重要的是简化和统一了帝国范围的医保体系。

2、投保人数不断增加

1885年，医疗保险参保人数430万人，占全部人口的9.2%；1917年，投保人增至1560

万，占全部人口的23%。1883年，40%的雇佣工人投保；1914年，几乎所有的雇佣工人参

加了保险。另外，诸如公司、政府雇员、小商业者、手工业者、农村人口等各个社会阶层也

逐步被吸收到保险体系中，再加上主要投保人为家庭成员支付的连带险，因此到1914年，

整个帝国有近一半人口可以享受到社会保险提供的基本医疗条件。

3、保险业的服务水准不断提高

从1885年到1913年，全社会保险金总额上涨8.2倍，投保人单项医疗费用支出增加2.5

倍。由于医疗福利的增强，这一时期投保人的生病时间也相应增加了近一倍，单次发病时间

由14天上升到26天。

4、事故赔偿及养老金支付稳步发展

1886至1889年间，事故保险扩展到农业领域。1886年，有350万人、即全部雇佣工人

的1/3加入保险。到1913年, 雇工全部加入保险, 约占总人口的1/3。随着保险体系的完善，

恶性事故占事故总发生率的比例由1886年的25%下降到1913年的11%。国家设立了事故

仲裁法庭，制定、完善了社会法律，进一步保障了雇工的利益。

参加养老保险的人数，从1891年的1130万增加到1913年的1630万。交纳保险费用的

年限，由1891年规定的30年降低到1900年的24年。与1891年相比，1912年的养老金数

额增长了23%。

总的来讲，从19世纪80年代末到第一次世界大战前，德意志帝国范围内社会保险人数

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