农村公共服务满意度现状与对策——基于广东省农村公共服务调查的分析

２０１０年６月　（第６期，总第１５８期）　社会科学家　ＳＯＣＩＡＬ　ＳＣⅢＮＴＩＳＴ　Ｊｕｎ．，２０１０　（Ｎｏ．６，Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．１５８）　【政治文明与构建和谐社会】　

农村公共服务满意度现状与对策　基于广东省农村公共服务调查的分析　李倩，张开云　（华南农业大学公共管理学院，广东广州５１０６４２）　

摘要：在新农村建设进程中，农村公共服务满意度是学界和政界关注的重要主题之一。文章基于对广东省部　分农村地区公共服务的满意度调查，深入分析了影响农村公共服务满意度的主要因素。为了提高农村公共服务满意　度，必须自下而上发挥基层政府主导作用，提高农村自治组织公共服务供给能力、提高社会保障水平和建立多维民一　政沟通体系。　关键词：农村公共服务；满意度；对策　中图分类号：Ｃ９１６　文献标识码：Ａ　文章编号：１００２—３２４０（２０１０）０６－０１０９－０４　

一、引言　我国是一个农业人口居多的大国，“三农”问题一直是困扰　我国经济社会发展的重大问题。新农村建设的国策导向标志着　国家解决“三农”问题策略的根本转变。农村公共产品和服务逐　渐成为新农村的基础和根本，而解决农村公共产品和服务的供　给问题则为新农村建设的突破口。在中国目前看来，政府几乎　主导了全部农村公共产品和服务的供给，是当之无愧的供给主　体。近年来，随着我国中央政府采取措施加大对农村的公共投　入，无疑对减轻农民负担和缓解公共产品以及服务供给不足的　局面，发挥了巨大的作用。　然而，相对于城市水平，我国农村公共服务供给仍远远不　够，存在农村公共服务供需失衡的突出问题，这主要体现在农　村日益增长的公共服务数量需求和质量需求与农村公共服务　供给相对短缺之间的矛盾。究其原因，笔者认为，第一，由于我　国长期以来，城市偏向型发展战略，造成了中国城乡发展之间　的巨大差异，导致政府对农村公共服务投入严重不足。第二，由　于管理体制、决策机制和基层政府考核机制等方面的原因，在　农村，许多公共服务的内容背离农户需求，导致政府对农村公　共服务供给错位，出现结构性失衡。第三，地方政府对农村公共　服务认知不到位，侧重于公共服务数量的变化，忽略公共服务　质量的改善，导致公共服务质量低下。　改善农村公共服务供给是服务型政府的重要职能。服务型　政府要求公共部门应当为广大农民提供优质和高效的公共服　务，满足农民需求，进而最大限度地促进农业发展和提升农民　的福利水平。因此，针对目前农村公共服务相对落后的现状，如　何提高公共服务满意度，如何完善服务质量，将农村公共服务　潜在需求转化为现实需求，是地方建设服务型政府过程中尤为　关键的问题。　本文选择农村经济较为发达、并且具备进行公共服务满意　度研究基本条件的广东省为研究样本，对其公共服务的需求状　况进行了抽样调查和分析，试图通过对农村公共服务满意度的　理解，进一步理清我国农村公共服务的供给主体及需求状况，　探讨建设社会主义新农村的途径和方法。　二、农村公共服务满意度现状　１．数据来源　２００８年笔者按地域分布和经济发展情况选取广东省广州　市、东莞市、汕头市、清远市、江门市等５个地级市涉及１２个乡　镇２９个村开展问卷调查，分别调查了当地农村公共产品的供　给情况、农村居民对公共产品的需求情况以及对供给主体的满　意情况。　本次调查有效问卷２３４份，并对３９人进行深入访谈。从统　计分析情况看，男女性别比例为６１．５％和３８．５％，年龄跨度　１９—６９岁，平均年龄３７岁。对被调查者的家庭经济情况进行分　析：家庭年收人低于５０００元的占２５％；５０００—１００００元的占　３５．２％；１００００—２００００元的占１６．７％；２００００元以上的占２３．１％。　２．对公共服务供给主体的评价　农村公共产品供给主体单一，缺乏政府以外的其它参与者　是农村公共产品供给体系普遍存在的缺陷。理论与实践表明，　优化供给主体结构，建立多元化供给体系是新农村建设的必要　收稿日期：２０１０—０５—１６　作者简介：李倩（１９８１一），女，重庆人，华南农业大学公共管理学院讲师，从事农村公共服务和社会保障研究；张开云（１９７３一），　江西人，华南农业大学公共管理学院副教授，博士，从事公共服务和社会保障研究。　

１０９　途径。在本次调查中发现，有部分地区公共产品单一供给主体　的格局已经出现变化。第三部门（社会组织）、农村社区（自治组　织）、私人组织等名称陆续进入供给主体名单（见图１）。在“所　在地公共服务供给主体”选择中，有６５．１％的被访者选择政府，　农村社区也得到了很大数量的农村居民认可，占６０．６％。　尽管现行体制下，私人组织、第三部门等参与主体受政府　政策、法制建设、产权界定和文化背景等因素的限制，难以大规　

比　例　

图１“您所在地区。公共服务的供给主体”　模进入农村公共产品供给领域，但随着农村基层建设的大力开　展和社区治理理念的不断深入，乡镇政府的权力下放，村委会　逐步恢复应有的自治色彩，开始发挥基层群众性自治组织在村　级农村公共产品供给中的主导作用。根据本次调查，在一些经　济较发达的行政村中，社区公路、小水利、卫生站、饮水设施、文　娱设施等集体筹资的自建项目正随着新农村建设不断地展开，　其中不乏民间力量和村委会合作项目。广州、东莞等地一些行　政村已经全面完成包括村自主修建在内的乡村道路建设。由此　可见，农村公共服务供给主体多元结构逐步形成。　问卷采用ｌｉｋｅｒｔ五点评分量表来对农村公共服务供给主体　满意度度进行测评。公共服务的整体状况评价指标的得分，主　要依据问卷的调查结果，得分区间为１—５，其中得分１为很低，　２为较低，３为一般，４为较高，５为很高。对主要供给主体政府　的服务满意度调查中，对各级政府总体评价为３．６０６，对中央政　府满意度最高，而对乡镇政府满意度最低，呈现非常显著的“政　府层级越低，满意度越低”的趋势（见图２）。　公共产品自身的特性，决定了政府必然是农村公共产品的　重要供给主体。但在实际中，在我国，当涉及两级或多级政府间　的共同事务时，中央政府、各省、市、县及镇政府在公共产品供　给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有　

图２“对不同级别政府的公共服务满意度评价”　效的分担机制，随意性较大。例如，基础设施建建设、社会保障、　义务教育等公共产品，具有很强的溢出效应，属于全国性公共　产品，应当由中央政府参与供应，但实际上这些供给责任推给　①广东统计年鉴（２００８）　②广东统计年＇￣－－（２００８）　１１０　了县乡政府以及村委会来负责，造成了整个社会的效益损失。Ｉｌｌ　另一方面，由于中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予　农村基层政府和社区足够的预算资金，只能由农村基层政府和　社区自行解决，事权与财权的不统一，导致了越往基层发展，主　体公共服务供给越不充足。自农村税费改革后，地方政府财力　进一步下降，特别是乡镇政府已经陷入举步维艰的境地，无力　开展公共服务，农民反映强烈。四从图２中可以看到，对中央政　府的满意度为３．９７，属于相对较高的水平，而到了基层的镇政　府却只有３．０４了，属于相对较低水平。　另外，从调查中，被访者对其他主体的公共服务有不同程　度的满意，对农村社区、第三部门和个体满意度均达到３分以　上（见表１），农村社区的得分甚至高于乡、镇政府，而社会组织　的得分基本与乡、镇政府持平。调查表明，像村委会及某些农村　社会组织已具备满足民众某些公共服务需求的能力。　表１对其它供给主体满意度统计　

三、农村公共服务满意度分析　本次调查问卷所涉及的农村公共服务主要内容有：义务教　育、公共卫生、社会保障（养老保险、新型农村合作医疗、工伤保　险、农村低保）、职业培训及就业服务、农业技术推广及服务、公　共基础设施、涉农惠农政策、社区服务等八大类１　１项服务。经　过统计，广东省１　１个公共服务项目的农户需求度平均分值为　４．４７（以重要性替代需求度），而公共服务满意度平均分值为　３．Ｏ１（见图３）。　调查发现，农户对１１项公共服务的重要性均为较高以上，　说明目前农民非常重视农村公共服务的获得。其中，义务教育、　医疗卫生、养老保险、公共基础设施建设分列前四位。具体表现　为：（１）农村居民家庭可支配收入增加，消费能力增强。２００８　年，广东省农村居民人均纯收入突破６千元，比上年增加　１３．８％。①（２）家庭支出用于医疗保健、教育和娱乐服务的比例　增加，２００８年医疗支出和文娱支出增幅为２８．８％和２３％。　３）　２００７年广东农村居民平均受教育年限只有７．９８年，０ｌ相当于初　中二年级水平，文化程度仍明显偏低，即对教育有显著需求。　农村公共服务满意度对于其需求相对滞后，但平均分值达　到一般水平，说明农村居民对公共服务总的感受是“没有不满　意”。其中，对义务教育、新农合制度、公共基础建设、涉农惠农　政策和公共卫生的满意度均为３分以上。具体表现为：（１）财政　加大公共服务投入，解决“一保五难”问题。２００８年广东省各级　财政“三农”预算支出约７９０亿元，其中省级财政预算２２６亿　元，比上年增长２０％，支农惠农力度大。ｔ４３（２）社会保障覆盖范　围加大。２００８年，养老保险覆盖率达１２．８％，新农合覆盖达　８３．８％，农村低保线升至１２ｏ０元。嘲　农村公共服务满意度不理想主要反映在：　１．养老保险的需求度与现状满足之间差距最大　总体看来。目前制约农村公共产品供给的主要负面因素是　养老保险问题。如图３所示，第１象限为“重要性很高而满意度　很低”的区域，是供给主体最需要关注和改进的领域。其中，养　老保障的满意度与重要性差距最大。　随着人口年龄结构的变动和农村劳动力的转移，农村人口　

老龄化速度已经超过城市。由于农村“３—２—１”的家庭结构的逐　４・９　４．８　４．７　４・６　要４．ｊ　忡　４－４　４．３　４．２　４．１　２．８　２．９　３　３．１　３．２　３．３　３．４　３．５　满意度　图３农村公共服务满意度与重要性矩阵　步形成，导致家庭养老功能日益弱化，此时社会保障体系尚未　成熟，农民如何应对养老风险是农村居民面临的严峻问题。目　前广东省已有１３个地级以上市开展了农村养老保险工作，共　１５５．６万农民与被征地农民参加了农村养老保险，其中５ｌ万人　领取了养老金，各地被征地农民养老保障待遇平均水平约达到　２００元，人，月。预计到２０１０年，全省参加农村社会养老保险　的人数将达到３００万人。啕　对养老保障的调查分析显示，９８．１％的被访者认为养老保障　重要，其中６１．７％认为“非常重要”，３６．４％认为“比较重要”，其重　要性均值为４　５９。然而，对养老保障实施现状的总体满意度仅为　２．７８％，不满意为３０．１％，非常不满意为７．８％。影响农村养老保　险实施满意度的因素主要集中在：４１－２％的受访者认为是城乡居　民养老保险差别太大；４０．３％认为是政府没有做好组织参加工　作；２８．６％认为养老金太少，不实惠；１４＿３％认为是缴费太多；　９．２％认为是养老保险在区域间接续困难造成。由此可见，打破城　乡二元结构，消除社会养老保险制度的城乡差别，建立城乡一体　化的社会养老保障体系是民望所归。另外，只有强化政府在养老　保险中的责任，加大扶持力度，才能与服务型政府的供给主体身　份相符合。　２．农村义务教育状况得到较大改善，但仍存忧患　对农村义务教育的满意度和重要性均处于八项公共服务领　域之首，位于第Ⅱ象限“重要性很高而满意度一般”区域（如图　３）。毋庸置疑，我国农民整体素质较低是阻碍新农村建设的最大　障碍。提升农民素质的关键就是加快农村教育改革和发展。而农　村教育改革和发展的重要内容就是推进农村基础教育，因此，从　调查数据中，农村居民对义务教育持有非常高的重视态度，重要　性均值达到４．８６。总体上看，我国对农村义务教育的投人是不断　增加的。从２００６年秋季新学年开始，广东省农村义务教育开始　建立农村义务教育经费保障机制，９６０万农村义务教育阶段的学　生都全部免收学杂费，实现了真正意义上的义务教育。１６１同时，全　省农村免费义务教育资金由省、市、县按比例分担，省财政分四　档予以补助。因此，各级政府在新农村建设中加大对义务教育的　投入力度的努力在一定程度上缓解了供需矛盾，被访者满意度　调查得分为３．４２，处于一般水平，但高出其它公共服务领域的满　意度。　在广东地区，有７２．５％的被调查者对本地义务教育持肯定　意见（满意度得分在３分及以上）。但也存在一些问题：４９．５％　的人表示农村教学硬件配套差；４８．６％的人认为教师素质不　高；２４．８％的人觉得教师数量不够；２１．１％的人提出学校离家太　远。尽管教育满意度得分相对较高，但八个公共服务领域得分　普遍偏低，因此教育问题还是面临严峻考验。虽然，国家解决了　①根据广东统计年￣（２ｏｏ８年）整理　“上学难，上学贵”的问题，但是农村教育质量水平依然没有跟　上目标。据本次调研访谈资料显示，不少地区存在资金不能及　时到位，甚至被挪用的情况，给基层学校开展教学活动带来许　多困难，直接影响农村义务教育的质量。另外，中小学教师缺编　严重和福利待遇低的现象也普遍存在。据了解，广东省２００８年　农村教师空编为６万，全省有代课教师５．２万。嗡皮调查的地区　的部分代课教师的收入低至３００元，部分正编教师收入也不到　１０００元。由于城乡之间教育发展极不均衡，教师待遇差别大，　导致农村骨干教师流失严重，补充非常困难。　３．职业培训及就业服务满意度倒数第一　与农村义务教育成显著对比的是农村职业培训，位于第Ⅲ　象限“重要性高而满意度很低”区域，两者处于满意度重要性矩　阵的对角线两头。职业培训的满意度得分为１１项目中最低，仅　２．６３。有关调查显示，我国三大产业从业人员中第一产业从业　人员的受教育程度最低、科学素质水平偏低，如２００７年广东农　村劳动力中，小学及以下文化程度的所占比重为２７．６％，初中　文化程度的占５３．７％，高中和中专文化程度的占１６．６％，大专及　以上文化程度的占２．１％。在所有劳动力中，受过专业培训的所　占比重为１６．１％。Ｑ＝农村劳动力的素质过低明显不适应当前产　业经济转型新形势的要求，这也给农村劳动力就业造成巨大滞　后性。特别是当前，广东省正在开展产业和劳动力“双转移”，企　业能容纳的农村剩余劳动力的数量在减少，而质量要求却在不　断提高。由于农村劳动力普遍缺乏文化素质，大都缺乏专长，尽　管外出就业，但他们并没有完全摆脱农业生产，闲暇时间仍然　回农村操持农业，属于亦工亦农的状态，就业岗位并不稳定，形　成了不稳定的低层次转移，一旦受到国家大的宏观经济环境不　利的影响，就很容易形成农村剩余劳动力大量回流。可见，劳动　者文化素质差已构成阻碍农村劳动力转移的瓶颈因素。综上所　述，农村存在巨大的职业培训需求，相关部门应加强就业培训　等方面服务的提供和完善。　笔者分析，经济形势下滑引起的农村劳动力的失业数量上　升是导致广大农村劳动力对职业培训的满意度降低的现实原　因。另一方面，职业培训机构本身存在的问题也导致农民的不　满：其一，培训资源不足，方法有待创新，有４３．９％的被调查人　员认为培训机构数量少、培训内容比较单一；其二，就业缺乏后　续服务，４０＿３％认为是就业机构解决就业问题不理想；其三，缺　少社会保障体系，３９．５％认为制度上缺少对农民工的法律援　助；２５．Ｏ％认为相关机构不能保障农民工工资足额及时发放；　２２．６％认为是社保办理不到位。　４．公共服务满意度评价主要受乡镇政府和农村社区两大　主体服务影响