政府绩效评估的内涵及方法
周琼1 刘新华2
（1.湖南师范大学公共管理学院 2.江西省教育管理信息中心）
文章来源：新余高专学报2007年12月 33-35页
20世纪七十年代末八十年代初，随着企业型政府、服务型政府、学习型政府、高绩效政府概念的提出，政府绩效评估（Government Performance Measurement）作为一项有效的管理工具和管理制度在公共行政与公共管理中受到广泛的关注，以“评估国”替代“行政国”成为行政管理论坛的热门话题。笔者试析政府绩效评估的内涵和探究政府绩效评估的方法，对于政府绩效评估理论和实践在中国发展不无补益。
一、探析政府绩效评估的内涵
1.政府绩效评估及其相关概念
界定政府绩效评估内涵的前提是准确认识绩效和政府绩效。在现代汉语词典中，“绩效”即成绩和成效。在管理学中，绩效（Performance）定义为从过程、产品和服务中得到的输出结果，并将该输出结果与目标、标准、过去结果、其他组织的情况进行比较，从而对该输出结果进行评估。可见，绩效评估（Performance Measurement）则是识别、观察、测量和评估绩效的过程。
政府行为的结果及其比较则称为政府绩效（Government Performance），它是指“政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现的管理能力。”政府绩效并不单单是一个政绩层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义。它不仅注重行政内部关系即如何管好自身的内部机制，更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系，以社会、公民的满意评价作为最终标准；不仅要依靠制度规范等刚性机制，还需重视工作作风、工作态度等柔性机制；政府绩效不是一个单向度的概念，而是一个综合性的范畴，不单单是一个经济范畴，还具有伦理、政治的意义。公平作为公共部门特别是政府用以弥补市场机制不足的基本功能设计，在绩效的框架里具有非常重要的位置，如社会保障、社会秩序等都是其具体载体。公民评价政府行为的重要指标就是公平。另外，民主注重程度，要求广度，这与效率在时限和节奏上都可能发生冲突，也只有通过绩效评估加以协调。
我国政府绩效评估的回顾与前瞻
改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，我国进行了行政管理体制的持续改革。在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，也注重借鉴国际先进的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能。作为一项重要的管理实践，绩效评估由于在帮助政府部门提高行政效率、改善服务水平、加强工作落实等方面具有显著优势，于上世纪80年代起逐渐走上了中国政府管理的舞台。在各级政府的持续努力和社会各界的共同关注下，我国的政府绩效评估无论是在理论研究还是在实际应用中，都取得了显著的成效，并在政府管理中发挥着日益重要的作用。纵观三十年来的探索与努力，我国政府绩效评估走过了一条持续的自我发展和自我完善之路，并在各个阶段探索出一系列特色鲜明、行之有效的应用模式。
20世纪80年代的政府绩效评估注重行政效率
改革开放初期，政府面临着“文革”时期留下的“规模臃肿、办事拖拉、不讲效率”等弊病。这些弊病严重制约着我国行政机构的效率和治理水平。为此，我国于1982年进行了改革开放后的第一次政府机构改革，通过大幅度精简政府机构和人员编制等具体措施来提高政府部门的工作效率。与此同时，我国政府绩效评估也开始起步，受当时社会背景和宏观政策的影响，政府绩效评估主要以提高行政效率为导向展开。(价值取向)
为了配合机构改革进程、巩固改革成果，1982年劳动人事部下发了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，1984年中共中央组织部与劳动人事部联合下发了《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》。两个通知的出台与贯彻实施，使岗位责任制在我国的政府机关中开始逐步建立。随后，在当时国际上十分流行的“目标管理思想”的影响下，我国政府部门的岗位责任制逐渐发展为目标责任制，并迅速在全国范围内推广开来。到1998年，据不完全统计，全国已有23个省区市实行了省区市级机关目标管理，90%以上地市级机关推行了目标责任制，100多个城市实行了城市目标管理。
公民参与地方政府绩效评估的外部限制
2009-10-28
动因是参与行为的直接原因，而动因的实现又受到种种外界客观环境的制约，公民参与行为实质上就是主体的内在动因和外部环境相互作用的结果。除开动因外，公民参与绩效评估的基础、过程和效能在很大程度上是受经济、政治、文化、社会等外部环境影响和制约的。
一、经济发展水平的相对落后，限制了公民参与的物质条件
一般而言，经济发展和公民参与呈正相关的关系，经济发展的总体水平越高，公民参与绩效评估的热情就越高。这是因为：（1）经济发展为公民参与提供机会和条件。经济的发展促进了人民生活水平的提高，带来了公民参与所需的交通、通讯等基础设施的改善和发展，也带来了教育的普及，公民整体文化素质的提高和现代民主意识的增强。“经济增长虽然只是民主化的因素之一，但显然是举足轻重的一部分„„国家如果能够提高公民生活水平和教育程度，便为民主结构打下了基础，使争取民主的努力制度化和合法化的可能性增加”。1这些都是公民参与地方政府绩效评估的基本前提。（2）经济发展推动公民通过诉诸参与来维护并实现自身的利益。在一个社会中，尽管政府活动的范围明显地受基本政治价值和意识形态的影响，但它同时更受经济发展程度的影响。高度工业化社会比起传统社会，常常需要政府在经济和社会领域从事更多的激励、调控和再分配活动，进而对社会群体产生愈来愈大的影响，这些群体就愈感到政府活动和绩效与自身利益密切相关，也就愈积极努力地去影响政府行为，评价政府绩效。
改革开放以来，我国大部分地区解决了温饱问题，人民生活有了基本保障，为公民参与奠定了一定的物质基础。同时，市场经济的发展也逐步培养了公民参与所必备的主体意识、参与意识、竞争意识和法律意识等，使公民参与的行为发生了深刻的变化。但是，目前我国仍处在社会主义初级阶段，还是一个后发现代化国家，较低水平的生产力以及受其制约的教育科学文化状况客观上限制了公民有效地参与地方政府绩效评估。我国现阶段的经济发展水平是实现积极、全面的公民参与的基础性约束因素。现阶段经济发展对公民参与的影响体现在两个具体的方面：经济发展的总体水平和经济发展的平衡性程度。一方面，由于我国离小康社会还有一定的距离，一些地区仍处于贫困落后状况，一些人仍处于最低生活水平线上，对他们来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题，至于政府的管理究竟如何，那是政府的事，他们无力关心。我们很难想象，绝大多数时间都花费在忙于生计上的公民，会有闲暇来顾及政府权力的运作和政府管理的水平。即使他们有参与评议政府的意愿，也不可能有足够的时间；即使他们被外力勉强驱进了参与的轨道，这种参与也不可能是高质量的。另一方面，由于我国现有交通和通讯设施还很不完备，地域和时空的界限依然横在政府与公民之间，使得许多地区的公民很难获知有关政府管理的足够信息，也不知道如何来评估政府绩效，同时由于缺乏对其他政府管理的了解，没有一个可以比较参照的对象，使得公民也无法有效地对政府管理进行评议，所以，为数众多的公民选择了沉默，放弃了自己参与评估的机会。
我国政府绩效管理探析
随着新的行政环境的形成、旧的管理问题的积累，传统绩效管理在评估方法、评估手段、评估指标等方面的问题日益突出，对绩效管理进行重新思考已迫在眉睫。而在分析的过程中，却存在不同的视角，但就目前我国政府绩效管理的具体特征而言，“企业家政府理论”无疑是必要选择之一。运用企业家政府理论指导政府绩效管理，就是从思想层面、组织层面、技术层面入手，树立新观念、建立新制度、培养新人才、开拓新方法，为传统改革指明新的方向，为深化改革增添新的动力，建立政府与社会、政府与公众的良性互动关系，并在此基础上优化政府绩效管理，提高政府行政效率，塑造新的政府形象。
标签：企业家政府；绩效管理；提升路径
“企业家政府理论”强调用企业家的服务意识、责任意识、顾客意识、成本意识、质量意识、竞争意识、市场意识、效率意识、创新意识等价值观念，通过引入企业管理中的先进的管理方法和技术，如战略管理、全面质量管理、绩效管理、人力资源开发、项目管理、市场竞争机制和民营方式等，把政府重塑为一个能够有效运作、适应社会各方面发展要求的政府。这体现了政府管理的新思维，标志着21世纪政府治理理念的一个根本性变革。对我国的绩效管理实践而言，该理论在很多方面是不乏启发意义的。从政府绩效管理与“企业家政府理论”的关系来看，“企业家政府理论”是实现政府管理高绩效的有效途径。政府绩效管理是实践“企业家政府理论”的重要领域，二者重要结合点在于实现高的行政效率。
1我国政府绩效管理概述
绩效管理始于绩效考核。在我国，绩效考核的历史可以追溯到三皇五帝时期。可见，绩效考核很早就在实践中受到了重视。我国政府绩效管理的发展可以分为四个阶段，分别是：新中国成立初期—20世纪80年代，初步实践积累阶段；20世纪80年代初—90年代末，初步探索阶段；2000年—2003年，研究拓展阶段；2004年至今，研究的细化和创新阶段。至此，我国的政府绩效管理已初成体系并具有符合中国国情的深刻内涵。同时，政府绩效管理的内涵在每个阶段的侧重点虽然不同，但从引进到发展、从一个阶段上升到另一个阶段，政府绩效管理在我国的发展与完善存在两方面的原因。
