关于生产要素在城乡之间自由流动中遇到的困难和问题的建议

乡镇工作面临的困难问题和改进意见新形势下，随着计划生育整体水平和质量的不断提高，知情选择替代了刮宫引产；取消特产税、全部免征农业税等政策的落实，催粮要款成为历史；《行政许可法》的实施，使政府逐步走向法制化轨道。

几十年来所惯行的“安排生产、催粮要款、刮宫引产、大包大揽”将不复存在。

随着西部大开发带来的政策机遇，特别是2004年、2005年连续两个关于促农增收的中央一号文件的出台，使农村经济呈现出全新的局势，转变乡镇职能成为摆在我们面前的首要课题。

结合先进性教育活动和我镇实际，就转变政府职能进行了一些探索与思考。

一、当前乡镇工作面临的形势以及存在的问题和困难1、乡镇职能不断弱化。

随着乡镇机构改革，相关职能站所的人、财、物相继上收，但责任分工仍按惯性的方式执行，收权不收责，无限的责任和矛盾下甩，导致工作关系不顺，削弱了乡镇职能。

2、乡镇财政压力大。

当前，乡镇考虑较多、最令人头痛的莫过于财政问题。

一是历史负债沉重；二是工商税源增长不足，可用财力难以保证乡镇干部人头工资和最基本的运转；三是发展中的矛盾突出，财政后盾严重不足。

3、乡镇人员臃肿。

随着多年来乡镇不断接收毕业生、军转人员，乡镇人员臃肿问题一直没有得到有效解决。

加之长期以来，片面追求政府机构上下对口，条块分割，增加了行政成本，降低了办事效率。

4、乡镇干部队伍状况与农村工作现实需要不相适应。

一是干部事业心、责任心衰退，宗旨意识不强；二是当前乡镇专业型、复合型、创新型干部少。

加之，干部铁饭碗乡镇自身无力打破，乡镇干部工作阵地在村在户，干部监管难度大。

5、村级基层组织相对薄弱。

农村党员结构老化，部分村两委班子基本素质不高，缺乏战斗力和凝聚力。

村级集体经济薄弱，多数村无经济收入来源，部分村尚处于负债状态。

总之，我们在乡镇职能转变中会遇到这样或那样的矛盾和困难，有许多是共性问题，靠乡镇自身无力解决，但也有许多问题反映了当前乡镇工作与新形势新任务新要求不相适应，需要我们及时找准转变乡镇职能的切入点和着力点。

统筹城乡发展面临的问题及对策建议作者：中央党校地厅班扩大内需和经济发展专题第七课题组党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，为解决“三农”问题、缩小城乡差距指出了方向，拉开了我国城乡统筹、协调发展战略的序幕。

8年来，成都、重庆等统筹城乡发展综合试验区在探索中快速推进。

与此同时，全国各地也都在积极落实统筹城乡发展战略，并取得了明显成效。

随着各项改革的深入推进，统筹城乡发展面临许多新的矛盾和问题，为此，课题组在调查研究当中对此相关问题进行了深入的分析，并在此基础上提出了若干对策与建议。

统筹城乡发展面临的主要问题及原因分析农民收入增长缓慢，城乡贫富差距拉大。

从增幅来看，城镇居民与农村居民贫富差距呈进一步扩大趋势。

有关数据显示，城镇居民2009年人均可支配收入比2003年增长了103%，增加额高达8703元；而农村居民2009年人均纯收入比2003年仅增长96%，增加2531元。

2003年，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍，2009年则扩大到3.33倍。

青海省2003—2009年，城镇居民人均可支配收入从6732元增加到12692元，增长了88%；而农民人均纯收入从1817元增加到3346元，仅增长84%；收入差别从4915元扩大到9346元，差距越来越大。

人口流动加快，城市功能压力加大。

有关数据显示，进城农民工由2004年的1亿增加至2008年的1.4亿，年均增长10%，2006、2007、2008年增幅分别为11%、14.5%、15.1%，农村人口流动呈加快趋势。

同时，近几年我国大学生毕业人数逐年递增，2007、2008、2009年分别新增大学毕业生495万、559万和611万，2010年预计新增700万，就业形势更加严峻。

加之城市提供就业机会的增速较慢，城市功能面临着进城农民工和毕业大学生双重压力的考验。

这种状况如果长期得不到解决，很可能诱发社会不稳定因素。

财政资金投入不足，农村公共服务落后。

城乡二元体制生产要素流动与城乡融合随着城市化的不断推进，城乡之间的发展差距逐渐凸显，城乡二元体制的存在导致了生产要素的不均衡流动，制约了城乡融合发展的进程。

如何促进城乡生产要素的均衡流动，推动城乡融合发展成为当前亟待解决的问题。

本文将从城乡二元体制的现状分析、生产要素流动的瓶颈以及促进城乡融合发展的对策等方面进行阐述。

一、城乡二元体制的现状分析城乡二元体制是指在城市和农村之间形成的一种体制性的差异。

城市拥有更加完善的产业结构、优质的公共服务和丰富的文化资源，而农村则面临产业单一、基础设施滞后、人才流失等问题。

这种差异性导致了城乡生产要素的不均衡流动，阻碍了城乡融合的进程。

城市作为吸纳了大量人口和资金的中心地带，其生产要素配置相对更加优越。

在城市，资金雄厚、技术先进、人才集聚，这为城市的经济发展提供了保障。

而在农村，由于产业结构单一，技术水平落后，人才外流严重，导致了生产要素的匮乏。

这种城乡之间的生产要素差异是城乡二元体制的一种表现。

二、生产要素流动的瓶颈城乡二元体制导致了生产要素的不均衡流动，其中最为突出的问题是人才流动的瓶颈。

在城市，人才是最为宝贵的生产要素之一，但由于户籍制度的限制以及城乡发展不平衡，许多留守农村的人才无法有效地进入城市从事更加适合自己的工作。

农村缺乏高素质的人才，也制约了其经济的发展。

如何解决人才流动的问题成为了促进城乡融合发展的关键。

资金和技术流动也是城乡融合中的瓶颈问题。

城市拥有更为丰富的资金资源，但在农村地区，由于信贷制度不够完善，许多农村企业和个体户缺乏资金支持，导致了农村经济的发展受到了限制。

城市远远优于农村的技术水平也成为城乡融合的一大挑战。

三、促进城乡融合发展的对策为了解决城乡二元体制生产要素流动不均衡的问题，促进城乡融合发展，需要采取一系列的对策和措施。

要改善城乡二元体制下的户籍制度，打破城乡之间的人才流动壁垒。

城乡之间的人才应该享有平等的就业、教育和医疗权利，实现人才的自由流动，便于人才的流动和聚集。

城乡二元体制生产要素流动与城乡融合如今，中国的城乡二元体制一直是一个备受关注的问题。

城市和乡村之间的差距，城乡二元体制的存在，一直是中国社会面临的一个难题。

在这个问题的背后，一个重要的因素就是生产要素的流动与城乡融合。

如何优化城乡之间的生产要素流动，促进城乡融合发展，成为了当前中国经济发展面临的一个新课题。

城乡二元体制造成的生产要素流动不畅问题是制约城乡融合的主要障碍之一。

在传统的城乡二元体制下，城市和乡村资源配置不均衡，导致了生产要素的流动不畅。

城市对于劳动力和资本的吸引力不断增强，大量人口涌向城市，但乡村地区的资源和资本却没有得到充分的利用。

这种不平衡的生产要素流动导致了城市的过度拥挤和资源浪费，而乡村地区却长期处于资源匮乏和人口外流的状态。

这种城乡二元体制造成的生产要素流动不畅，严重地制约了城乡融合的进程。

要优化城乡之间的生产要素流动，需要改革城乡二元体制，缩小城乡差距。

在改革城乡二元体制的过程中，应该注重优化资源配置，减少城乡差距，使得生产要素能够在城乡之间自由流动。

一方面，政府需要加大对乡村地区的投入，改善农村基础设施，提高农村生产效率，增加农村居民收入，吸引城市居民向乡村地区流动。

政府也应该改善城市的生产环境，减少城市居民的生活成本，提高城市的生产效率，吸引乡村居民向城市流动。

通过这种方式，可以缩小城乡差距，使得生产要素能够在城乡之间自由流动，实现城乡融合的目标。

为了推动城乡之间的生产要素流动与城乡融合，还需要加强政策的引导和支持。

政府可以制定一系列相关政策，鼓励和引导生产要素在城乡之间自由流动。

可以采取税收和金融政策，鼓励资金和投资向乡村地区流动，同时还可以加大财政投入，优化农业产业结构，提升乡村地区的生产效率。

还可以推动城乡一体化发展，促进城乡产业转移和协同发展，打破城乡二元体制，使得生产要素能够在城乡之间自由流动。

推动城乡之间的生产要素流动与城乡融合还需要加强相关的法律法规建设。

城乡二元体制生产要素流动与城乡融合城乡二元体制是指城市和农村在生产要素流动方面存在两个不同的体系，城市集中了大量的人才、资本和技术，而农村则相对匮乏这些要素。

这种二元体制导致了城乡之间在经济发展、社会福利和人民生活水平等方面存在巨大差异。

为了实现城乡融合和共同发展，我们需要推动生产要素在城乡之间的自由流动，并建立城乡融合的机制。

城乡生产要素流动的自由化是城乡融合的基础。

要实现城乡融合，必须打破城乡二元体制，让人才、资本和技术能够自由流动。

政府可以采取措施，鼓励和支持农村人才到城市就业创业，提供优惠政策和发展机会。

也要鼓励城市人才到农村投资兴业，促进农村经济的发展。

资本和技术的流动也是非常重要的，政府可以通过改革落地的方式，打破城乡之间的壁垒，为投资者和企业提供更加便捷的投资环境。

在城乡融合的过程中，要关注农村地区的基础设施建设和公共服务改善。

农村地区的交通、水利、电力等基础设施相对滞后，需要加大投入，确保农村地区的基础设施能够与城市接轨。

也要加强农村地区的教育、医疗、养老等公共服务，提高农民的生活水平和满足他们的需求。

还需要加强城乡产业的融合。

城市与农村之间的产业结构差异较大，城市以服务业和高新技术产业为主导，而农村则以农业和传统制造业为主导。

为了实现城乡产业的融合，政府可以引导和支持农村地区发展特色产业，与城市形成产业互补和协同发展。

这不仅能够带动农村经济的发展，也能够吸纳农村劳动力就业，促进城乡的共同繁荣。

城乡融合需要政府的积极推动和有效治理。

政府应加强对城乡差距的监测和评估，及时调整政策和采取措施，破除城乡之间的限制和障碍。

要加强对城乡融合进程的管理和协调，确保城乡融合的各项工作有序进行。

城乡二元体制的存在导致了城乡之间的差距，城乡融合是实现共同发展的必然要求。

要实现城乡融合，需要推动生产要素在城乡之间的自由流动，加强基础设施建设和公共服务改善，促进城乡产业的融合，加强政府的推动和治理。

只有这样，才能推动城乡的共同发展和社会的进步。

城乡和区域协调发展一、本文概述本文旨在探讨城乡和区域协调发展的重要性、现状、挑战及策略。

城乡和区域协调发展是全球许多国家面临的重要议题，它涉及到资源分配、经济增长、社会福利、环境保护等多个方面。

本文将首先阐述城乡和区域协调发展的基本概念和内涵，明确研究范围和目的。

随后，将分析当前我国城乡和区域发展的现状，包括城乡差距、区域不平衡等问题，并探讨这些问题产生的深层次原因。

在此基础上，本文将提出促进城乡和区域协调发展的策略和建议，包括优化资源配置、加强基础设施建设、推动产业转型升级、完善社会保障体系等。

本文将总结城乡和区域协调发展的重要意义，并展望未来的发展趋势和前景。

二、城乡协调发展城乡协调发展是实现经济社会全面进步的关键所在，也是构建和谐社会的重要基础。

当前，我国城乡发展不平衡的问题仍然突出，制约了整体经济效率的提升和社会公平的实现。

因此，推动城乡协调发展，促进城乡资源要素的自由流动和合理配置，对于提升国家整体竞争力、缩小区域差距、促进共同富裕具有深远的意义。

在城乡协调发展的过程中，我们应坚持“以城带乡、以乡促城”的基本策略。

一方面，通过加强城市基础设施建设、提升城市产业层次、优化城市公共服务等方式，增强城市的辐射带动能力，为农村发展提供更多的市场机会和技术支持。

另一方面，要深入挖掘农村发展潜力，推动农业现代化、农村产业多元化、农民生活城镇化，让农村成为城市发展的有力支撑。

同时，城乡协调发展还需注重制度创新和机制完善。

要打破城乡二元结构，推动土地、资本、人才等要素在城乡之间自由流动，实现资源的最优配置。

还要完善城乡社会保障体系，确保城乡居民在养老、医疗、教育等方面的基本权益得到保障，缩小城乡居民在公共服务方面的差距。

在实施城乡协调发展战略时，我们必须坚持问题导向，针对当前城乡发展中的问题，制定切实可行的政策措施。

例如，加大农村基础设施建设投入，改善农村生产生活条件；推动农村产业转型升级，培育农村经济发展新动能；加强城乡之间的交通和信息网络建设，提升城乡联系的紧密程度等。

促进城乡生产要素自由流动城乡生产要素自由流动既是城镇化的重要内容，又是工农城乡关系的重要表现。

随着经济社会的发展，各种生产要素在城乡之间流动的规模越来越大，影响也越来越广。

但是，从目前来看，城乡之间生产要素在流动过程中还存在较为明显的流向城镇的“单向性”特征，要素价格形成机制亟待完善，要素流动的制度障碍还较为突出。

为解决这一问题，2019年5月5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，其中对“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”进行了专门的安排部署。

一河南城乡要素流动的现状要素流动是资源合理配置的必然要求，是区域经济保持活力和竞争力的重要体现。

城乡之间生产要素的自由流动既是城镇化的重要内容，又是工农城乡关系的重要表现。

客观上看，新中国成立以来，尤其是改革开放以来，城乡要素流动的规模越来越大、影响越来越广。

（一）乡村生产要素向城镇流动的现状从乡村要素向城镇流动看，主要包括以下几个方面。

一是大量劳动力和人口流入城镇。

河南是全国人口大省，改革开放以来，城镇化率由1978年的13.6%上升到2017年的50.16%，城镇人口由963万人增长到5444万人，城镇人口增加了4481万人（见图1）。

由于计划生育政策在城市更为严格，所以城市新增的4481万人中，绝大多数是由农业转移人口转化而来。

当前，河南城镇化率仍处于高速增长阶段，正在以年均1.5个百分点的速度提升，这就意味着每年需要转移100多万人进入城镇。

而且，从农村转移出来的人口大多数是青壮年劳动力。

大量年轻人的到来，为城镇发展提供了必需的劳动力，也带来了消费、生机和活力。

图1 1978年以来河南城乡人口情况二是农村土地转化为城镇建设用地。

无论在城市还是乡村，土地都是最为稀缺的资源。

农业生产活动需要土地，城镇化也需要土地来承载。

在城镇化过程中，人口大量涌入、产业发展、基础设施建设都需要土地来承载，城镇化在空间上的一个重要表现形态，就是城镇建设用地面积的扩张。

２０２２年６月第２４卷第３期㊀㊀沈阳建筑大学学报(社会科学版)㊀㊀ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈｅｎｙａｎｇＪｉａｎｚｈｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ(ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅ)Ｊｕｎ.㊀２０２２Ｖｏｌ.２４ꎬＮｏ.３㊀㊀收稿日期:２０２１－１０－３１㊀㊀基金项目:２０２０年度辽宁省社会科学规划基金项目(Ｌ２０ＢＪＬ００５)ꎻ中国博士后科学基金资助项目(２０２１Ｍ６９２２２９)㊀㊀作者简介:孔凡文(１９６３ )ꎬ男ꎬ辽宁北票人ꎬ教授ꎬ博士ꎮ文章编号:１６７３－１３８７(２０２２)０３－０２８３－０５ｄｏｉ:１０.１１７１７/ｊ.ｉｓｓｎ.１６７３－１３８７.２０２２.０３.１１中国城乡土地要素流动存在的问题及政策建议孔凡文１ꎬ郑文博１ꎬ金㊀英２(１.沈阳建筑大学管理学院ꎬ辽宁沈阳１１０１６８ꎻ２.沈阳城市建设学院管理学院ꎬ辽宁沈阳１１０１６７)摘㊀要:梳理了中国城乡土地要素流动的政策改革历程ꎬ分析了城乡土地要素流动现状及存在的问题ꎬ总结了目前相关文献研究的不足和发展面临的挑战ꎬ提出了解决土地要素配置问题的有效方法和未来学术研究的方向ꎬ旨在为促进土地要素市场化配置㊁城乡产业健康发展以及缩小城乡贫富差距提供建议与参考ꎮ关键词:城乡土地要素ꎻ土地要素流动ꎻ农村集体建设用地入市ꎻ农地征收ꎻ城乡建设用地增减挂钩中图分类号:Ｆ３０１ ０㊀㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀经过４０余年的积累与发展ꎬ中国已跃居世界第二大经济体ꎬ取得了足以傲人的成就ꎮ即使是在全球新冠疫情的巨大冲击下ꎬ中国２０２１年的国内生产总值增长率仍然达到了８.１％ꎻ通过推进实施乡村振兴战略ꎬ建立城乡融合发展机制ꎬ中国的脱贫攻坚战也取得了全面胜利ꎮ农村土地制度改革是中国经济发展的原动力之一ꎬ自２０世纪７０年代末的家庭联产承包责任制起ꎬ中国基于时代特征以分权㊁放权为导向ꎬ通过稳定农地使用权和促进农地转让权的改革探索ꎬ为城乡发展释放巨大红利ꎮ促进城乡土地要素自主有序的流动是国家宏观调控产业集群发展和加快城镇建设的重要手段ꎬ也是农民参与分享土地增值收益的主要途径[１]ꎮ然而ꎬ中国城乡土地要素流动中仍然存在土地要素配置效率和分配公平的问题:农地的流出限制了农民直接开发集体土地获取非农增值收益的机会ꎬ按农地原用途补偿又使农民被排除在土地增值收益分配之外[２]ꎻ而农村一些偏远和零散地块又难以为农村第二㊁第三产业的发展提供条件ꎬ农村的发展被禁锢于传统农业的单一链条之中ꎮ农地的供给体现在农地转化为国有建设用地的出让过程ꎬ以快速实现产业化和城镇化为目标ꎬ土地要素配置出现 西高东低 的区域不平衡现象ꎬ导致产业发达地区的土地供给不充分ꎬ而产业薄弱地区虽有大量建设用地却难以形成集群优势ꎻ地方政府为吸引企业投资而低价出让工业用地ꎬ无形中降低了土地利用效率和地区产业多样化程度[３]ꎮ这些关乎效率与公平的问题阻碍了中国经济发展方式的转变㊁经济结构的优化和增长动力的转换ꎬ使城乡之间㊁区域之间的发展不平衡㊁不充分ꎬ更制约着 十四五 时期中国经济的高质量发展ꎮ一㊁中国城乡土地要素流动的发展历程城乡土地要素流动是指农地权属(如所有权㊁使用权或发展权等)由农村集体经济２８４㊀㊀㊀㊀沈阳建筑大学学报(社会科学版)第２４卷组织流向城市产业的过程ꎮ中国城乡土地要素流动从单一路径且由地方政府垄断ꎬ逐步向多元流转并主要受市场机制调节的方向转变ꎮ从农地只能先征为国有建设用地才能流转(即 征地 )的单一方式ꎬ发展到征地辅以与城乡建设用地增减挂钩(即 增减挂钩 )的方式ꎬ最后完善为征地与农村集体建设用地自主入市(即 入市 )ꎬ并辅以省域内或跨省域增减挂钩的多元流转方式ꎮ整体来说ꎬ区域内城乡土地要素流转以征地和入市为主ꎬ当建设用地指标不足时辅以省域内增减挂钩ꎻ区域间城乡土地要素配置则只能通过跨省域增减挂钩实现ꎮ而中国城乡发展战略则由重视城市和以城市带动农村 ꎬ逐步向城乡互补融合方向调整ꎮ具体来说ꎬ这一系列转变可分为４个阶段:(１)全面推进城市化阶段这个阶段(１９９８ ２００２年)的城乡土地要素流动严格受限ꎮ加大城镇建设投资成为全面推进城市化建设时期经济高速增长的主导因素ꎬ快速和低价获取城市发展用地的目标使政府收紧了对城乡土地要素自由流动的通道ꎮ１９９８修订的«中华人民共和国土地管理法»扩大了合法征地范围ꎬ虽然这一时期国家启动了多轮集体建设用地入市试点ꎬ但并没取得突破性进展ꎬ城乡土地要素流动实际由地方政府垄断ꎮ(２)城市带动农村发展阶段在此阶段(２００３ ２００７年)ꎬ城乡土地可通过征地与增减挂钩多种方式流动ꎮ这一时期国家要求 严格控制超大城市㊁特大城市用地规模 ꎬ而 增加中小城市和县城的建设用地供给 ꎬ提出工业反哺农业ꎬ统筹城乡发展战略ꎮ城乡土地要素流动愈加灵活ꎬ除征地途径外ꎬ农村土地要素逐步以增减挂钩形式流动ꎮ(３)城乡共同发展阶段在这一阶段(２００８ ２０１８年)ꎬ中国逐步打开征地㊁增减挂钩及入市等城乡土地要素流动通道ꎮ中国城乡关系从城市带动农村转变为城乡共同发展ꎮ相对应的ꎬ城乡土地要素流动也明显放开ꎮ２００８年«中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定»提出了 要打破非农建设用地必须征为国有的现有格局ꎬ并且赋予农村集体土地与国有土地同等的地位 ꎻ２０１１年河南省成为探索人地挂钩的试点ꎻ２０１５年国家正式启动征地㊁入市和宅基地３项农村土地制度联动改革ꎮ(４)城乡互补融合阶段在此阶段(２０１９年至今)ꎬ土地多样化流转形式正式确立ꎮ国家再次优化城乡关系ꎬ提出了坚持优先发展农业农村ꎬ促进城乡要素自由流动ꎬ实现工农互促㊁城乡互补㊁全面融合㊁共同繁荣ꎮ城市土地供应也从原来的偏向中小城市转向 用地计划指标跟着项目走 ꎬ加之 放管服 改革下放用地审批权限㊁实施跨省域增减挂钩政策ꎬ土地供应向经济发展较快省份和重要城市群倾斜ꎮ２０１９年修订的«中华人民共和国土地管理法»将多年的征地㊁入市以及宅基地试点改革经验纳入法律文件ꎬ城乡土地要素流动的３条主要通道 征地及出让㊁入市和增减挂钩正式确立ꎮ二㊁城乡土地要素流动的现状与问题中国农地征收及国有土地出让㊁农村集体建设用地入市和增减挂钩节余指标调剂３种城乡土地要求流动方式的现状㊁问题和挑战在于:１.中国城乡土地要素流动的现状及存在的问题㊀㊀一是城市产业与经济发展一定程度上影响着农地征收的空间格局和征地补偿ꎻ在土地出让过程中ꎬ地方政府低价出让工业用地的供地策略导致了土地要素出现空间错配的问题ꎮ中国征地集中于城区附近和经济水平较高的乡镇且征地补偿较高ꎬ经济水平较差的地区征收较少且补偿相对较低[４]ꎮ而征地补偿应考虑农民失去的土地财产支配权ꎬ即土地未来的机会成本ꎬ理应让其分享一定的土地增值收益[５]ꎮ第３期孔凡文等:中国城乡土地要素流动存在的问题及政策建议２８５㊀在国有建设用地出让环节ꎬ理论上产业的发展需求必然推动土地出让价上升ꎬ但事实上ꎬ政府行为对工业用地价格的影响比市场机制的影响更加显著ꎮ中国长期实施地方政府低价出让工业用地(招商引资)的供地策略ꎬ导致了土地资源存在错配问题ꎮ低价出让工业用地在经济发展初期能够一定程度上促进产业集聚和产业结构优化升级ꎬ但工业用地价格扭曲或协议出让比例较高ꎬ会导致企业过度投资和产业多样化程度降低[６]ꎬ最终产生抑制作用ꎬ降低了土地利用效率ꎮ而工业用地从免租金转变为有偿使用的过程ꎬ又使制造业从集聚中心向外转移[７]ꎬ过高的工业地价也不利于产业集聚及产业结构优化ꎮ二是农村集体建设用地呈现出集中于产业集聚度较高或路网密度较大地区入市的规律ꎻ那些偏远㊁零散的地块对投资者的吸引力较小ꎬ不同区位的农地所有者间的入市收益很难平衡ꎮ存在大量工业或商业服务业聚集的乡镇(如德清㊁大足㊁南海和郫都)入市交易活跃ꎬ而且活跃的农村集体建设用地交易市场又进一步吸引外部企业选址办厂ꎮ但不同区位农地所有者之间的收益很难平衡ꎬ那些偏远㊁零散的地块对投资者吸引力较小ꎬ难以形成集聚优势ꎬ入市收益也很难成为农民增收的转折点ꎮ此外ꎬ很多地区的工业企业(如芜湖㊁湖州㊁沈阳和长春)优先考虑城郊乡镇㊁重要的交通干线及景点等地的入市土地ꎮ三是增减挂钩节余指标的流入集中在城市中心区域ꎬ流出则分布在农村经济欠发达地区ꎻ流出指标的农村地区丧失了工业建设机会ꎬ其未来产业的发展仍需关注ꎮ省域内城乡建设用地增减挂钩交易主要受城市产业产值㊁财政收入水平等因素影响ꎬ指标的流入分布在城市中心区域ꎬ指标流出则分布在农村的经济欠发达地区[８]ꎮ同时ꎬ增减挂钩能够有效促进城市产业结构升级ꎬ并对农村精准扶贫和脱贫具有积极作用ꎬ但也有学者讨论增减挂钩在提高效率的同时是否兼顾公平ꎬ那些区位条件差和经济落后的农村地区丧失了未来产业升级和工业建设的机会[９]ꎮ跨省域增减挂钩能够有效解决乡村振兴和扶贫攻坚领域中 钱从哪来 的问题ꎬ但调剂资金如果不能切实向深度贫困地区倾斜ꎬ城乡土地要素的流动便违背了国家政策的初衷ꎮ２.目前城乡土地要素流动相关研究所面临的挑战㊀㊀一是目前不同地区征地及出让㊁入市和增减挂钩３种城乡土地要素流动的一般规律尚未清晰ꎬ尤其是在市场供需(看不见的手)和政府决策(看得见的手)双重影响下城乡土地要素流动机制仍需确立ꎮ当学者们想要全力解决农村土地问题时ꎬ常忽视城市与农村间千丝万缕的联系ꎮ征地及出让㊁入市和增减挂钩等城乡土地要素的流动既受城市产业发展需求的牵引ꎬ同时也被国家政策所调控ꎬ成为调节经济的重要工具ꎮ因此ꎬ不同地区城乡土地要素流动机制及其影响城乡产业发展的一般规律需要进行更深入的探索ꎮ二是在国家政策引导下的３种流动方式对土地要素空间配置效率的调节效果分析不足ꎮ为了解决以上土地要素流动问题ꎬ国家目前实施了多项土地配置的改革政策[１０]ꎮ２０２１年国家发布的«关于将国有土地使用权出让收入㊁矿产资源专项收入㊁海域使用金㊁无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知»和«自然资源部关于２０２１年土地利用计划配置规则的通知»ꎬ加强了对低价出让工业用地等问题的管控ꎮ同年出台的«关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知»提出了保障农村一二三产业融合发展的合理用地需求ꎬ关注偏远和零散地块的开发与利用ꎬ而«巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法»实现了城乡土地要素跨区域流动ꎬ为农村欠发达地区的未来发展提供了资金保障ꎮ然而ꎬ目前关于土地要素配置政策的研究缺少更深入的理论与实证分析ꎬ需要进一步测算土地要素配置政策的实施效果ꎬ探２８６㊀㊀㊀㊀沈阳建筑大学学报(社会科学版)第２４卷究政策引导下征地和出让㊁入市和增减挂钩对城乡产业集聚融合和农民收益分配的影响ꎮ三是缺少关于征地及出让㊁入市和增减挂钩协调关系的探讨ꎬ鲜有辨析三者相互替代或互为补充的条件的研究ꎮ夏柱智认为征地与入市并非二元对立ꎬ征地和入市共同构成内在规则统一的城乡建设用地市场ꎻ徐建牛㊁李敢则认为ꎬ农地入市和土地征收两者之间具有很强的替代性ꎮ不同地区３种流动方式在促进城乡产业发展方面各具优势ꎬ如果一个地区存在城市产业聚集ꎬ其对距离集聚点较远和运输成本较高地区的农地需求不会太高ꎬ而是更需要以增减挂钩形式流转的农地指标ꎻ如果一个地区存在农村产业聚集ꎬ经济体会竭力减少农村土地要素以征地或增减挂钩等形式流出农村ꎮ以上是三者互为替代的过程ꎬ但它们之间依然存在互补的可能ꎬ例如ꎬ通过公益性征地加强农地周边基础设施建设ꎬ降低农村土地的运输成本ꎬ从而促进农村集体建设用地入市交易ꎮ然而ꎬ征地及出让㊁入市和增减挂钩三者间是此强彼弱ꎬ还是并存互补仍未有定论ꎮ三㊁结论与建议１.结㊀论中国城乡土地要素流动经历了由单一路径且地方政府垄断ꎬ逐步向多元流转并主要受市场调节方向转变ꎬ形成了以征地及出让㊁入市和增减挂钩为主要方式的城乡土地要素流动通道ꎮ目前ꎬ中国城乡土地要素流动现状及存在的问题可以总结为以下３点:首先ꎬ城市产业与经济发展一定程度上影响着农地征收的空间格局和征地补偿ꎮ而在土地出让过程中ꎬ地方政府低价出让工业用地的供地策略导致土地要素空间错配ꎮ其次ꎬ农村集体建设用地呈现出集中于产业集聚度较高或路网密度较大地区入市的规律ꎻ那些偏远㊁零散的地块对投资者吸引力较小ꎬ不同区位的农地所有者间的入市收益很难平衡ꎮ再次ꎬ增减挂钩节余指标的流入集中在城市中心区域ꎬ指标流出则分布在经济欠发达的农村地区ꎻ流出指标的农村地区丧失了工业建设机会ꎬ其未来产业的发展仍需关注ꎮ同时ꎬ相关学术研究也面临着挑战ꎬ仍需在以下方面进行探索与突破:一是目前不同地区征地及出让㊁入市和增减挂钩３种城乡土地要素流动方式的一般规律尚未清晰ꎬ尤其是在市场供需(看不见的手)和政府决策(看得见的手)双重影响下城乡土地要素流动机制仍需确立ꎮ二是在国家政策的引导下３种流动方式对土地要素空间配置效率的调节效果分析不足ꎮ三是缺少关于征地及出让㊁入市和增减挂钩协调关系的探讨ꎬ鲜有辨析三者相互替代或互为补充的条件的研究ꎮ２.建㊀议基于以上分析ꎬ笔者提出３点政策建议:第一ꎬ国家应汲取 国有土地出让金收入划转税务部门征收 改革试点的经验ꎬ严格把控地方政府对工业用地出让的垄断ꎬ加强土地要素市场化配置ꎮ地方政府应充分了解本地城乡产业的用地需求ꎬ真正落实 坚持要素跟着项目走 的政策ꎬ尤其关注城市产业和农村产业发展的用地差异ꎬ有针对性地协调两类产业的土地供给ꎮ第二ꎬ考虑当地农村集体建设用地的资源特征ꎬ合理调整乡(镇)级㊁村级土地利用规划和农村集体建设用地入市策略ꎬ保障农村一二三产业融合用地需求ꎬ吸引城市资本㊁技术等要素进入农村ꎬ形成产业集聚经济ꎬ实现农村增产㊁农民增收的目标ꎮ同时ꎬ基于公平原则ꎬ地方政府和农村集体经济组织应进一步完善土地收益分配机制ꎬ保证处于偏远地区的农村能够合理分享城市发展及农村产业发展的红利ꎮ第三ꎬ国家应综合考虑农村贫困地区扶贫资金需求㊁产业用地保障以及区域间土地要素配置情况ꎬ统筹确定跨省域增减挂钩调剂指标ꎮ同时ꎬ扶贫资金的分配要充分考虑农村贫困地区的农业生产所需资本㊁技术等要素的有效供给ꎬ要着眼于实现区域间更长期的协调发展ꎮ此外ꎬ该领域未来的学术研究应在以下方面进行更多探索:一是找到土地要素流动机制及其引导城乡产业聚集的一般规律ꎬ政第３期孔凡文等:中国城乡土地要素流动存在的问题及政策建议２８７㊀府则要根据一般规律采取促进城市产业和农村产业协调发展的有效供地策略ꎮ二是明确影响征地及出让㊁入市和增减挂钩３种城乡土地要素流动的经济㊁社会及自然环境等关键因素ꎬ测算土地要素流动效率ꎮ三是确定地区征地及出让㊁入市和增减挂钩３种城乡土地要素流动方式之间的协调方法ꎬ应基于地区禀赋特征和３种流动方式的优势ꎬ探索并提出最优的政策组合ꎮ参考文献:[１]㊀赵扶扬ꎬ陈斌开ꎬ刘守英.宏观调控㊁地方政府与中国经济发展模式转型:土地供给的视角[Ｊ].经济研究ꎬ２０２１ꎬ５６(７):４－２３. [２]㊀汪险生ꎬ郭忠兴.被征地农民的收入下降了吗:来自ＣＦＰＳ数据的证据[Ｊ].农业技术经济ꎬ２０１７(６):１４－２７.[３]㊀钟文ꎬ钟昌标ꎬ郑明贵.土地财政对城市土地利用效率的扭曲效应研究:基于经济集聚与产业结构视角[Ｊ].华东经济管理ꎬ２０２０ꎬ３４(１０):１０５－１１１.[４]㊀李霄ꎬ卢圣华ꎬ汪晖.征地对农户收入的影响及其空间分异性研究:基于ＣＨＦＳ数据的倍差法分析[Ｊ].中国土地科学ꎬ２０１９ꎬ３３(１０):１０２－１１０.[５]㊀伍骏骞ꎬ何伟ꎬ储德平ꎬ等.产业集聚与多维城镇化异质性[Ｊ].中国人口 资源与环境ꎬ２０１８ꎬ２８(５):１０５－１１４.[６]㊀曾龙ꎬ李燕凌㊁刘远风.土地资源错配对城市集聚特征的影响研究:基于产业集聚与结构的视角[Ｊ].经济经纬ꎬ２０１９ꎬ３６(５):１０４－１１１.[７]㊀ＢＯＹＡＮＧＧꎬＷＥＩＤＯＮＧＬꎬＤＵＮＦＯＲＤＭ.Ｓｔａｔｅｌａｎｄｐｏｌｉｃｙꎬｌａｎｄｍａｒｋｅｔｓａｎｄｇｅｏｇｒａｐｈｉｅｓｏｆｍａｎｕｆａｃｔｕｒｉｎｇ:ｔｈｅｃａｓｅｏｆＢｅｉｊｉｎｇꎬＣｈｉｎａ[Ｊ].Ｌａｎｄｕｓｅｐｏｌｉｃｙꎬ２０１４ꎬ３６:１－１２. [８]㊀顾汉龙ꎬ刚晨ꎬ王秋兵ꎬ等.重庆市地票交易的空间分布特征及其影响因素分析[Ｊ].中国土地科学ꎬ２０１８ꎬ３２(２):４８－５４. [９]㊀ＣＨＥＮＣꎬＹＵＬꎬＣＨＯＧＵＩＬＬＣＬ.ＤｉｐｉａｏꎬＣｈｉｎｅｓｅａｐｐｒｏａｃｈｔｏｔｒａｎｓｆｅｒｏｆｌａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｒｉｇｈｔｓ:ｔｈｅｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｏｆＣｈｏｎｇｑｉｎｇ[Ｊ].Ｌａｎｄｕｓｅｐｏｌｉｃｙꎬ２０２０ꎬ９９:１－１０.[１０]齐宝库ꎬ肖彤ꎬ刘宁.辽宁省城市土地利用效率及影响因素研究[Ｊ].沈阳建筑大学学报(社会科学版)ꎬ２０２０ꎬ２２(４):３５１－３５６.ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＰｏｌｉｃｙＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｏｎｔｈｅＦｌｏｗｏｆＵｒｂａｎａｎｄＲｕｒａｌＬａｎｄＦａｃｔｏｒｓｉｎＣｈｉｎａＫＯＮＧＦａｎｗｅｎ１ꎬＺＨＥＮＧＷｅｎｂｏ１ꎬＪＩＮＹｉｎｇ２(１.ＳｃｈｏｏｌｏｆＭａｎａｇｅｍｅｎｔꎬＳｈｅｎｙａｎｇＪｉａｎｚｈｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙꎬＳｈｅｎｙａｎｇ１１０１６８ꎬＣｈｉｎａꎻ２.ＳｃｈｏｏｌｏｆＭａｎａｇｅｍｅｎｔꎬＳｈｅｎｙａｎｇＵｒｂａｎＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙꎬＳｈｅｎｙａｎｇ１１０１６７ꎬＣｈｉｎａ)Ａｂｓｔｒａｃｔ:ＴｈｉｓｐａｐｅｒｒｅｖｉｅｗｓｔｈｅｐｏｌｉｃｙｒｅｆｏｒｍｐｒｏｃｅｓｓｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｌａｎｄｆａｃｔｏｒｆｌｏｗｉｎＣｈｉｎａꎬａｎａｌｙｚｅｓｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｌａｎｄｆａｃｔｏｒｆｌｏｗꎬｓｕｍｍａｒｉｚｅｓｔｈｅｄｅｆｉｃｉｅｎｃｉｅｓａｎｄｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｏｆｒｅｌｅｖａｎｔｌｉｔｅｒａｔｕｒｅｒｅｓｅａｒｃｈꎬａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｓｅｆｆｅｃｔｉｖｅｍｅｔｈｏｄｓｔｏｓｏｌｖｅｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｏｆｌａｎｄｆａｃｔｏｒａｌｌｏｃａｔｉｏｎａｎｄｔｈｅｄｉｒｅｃｔｉｏｎｏｆｆｕｔｕｒｅａｃａｄｅｍｉｃｒｅｓｅａｒｃｈ.Ｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｉｓｔｏｐｒｏｖｉｄｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｎｄｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓｆｏｒｐｒｏｍｏｔｉｎｇｔｈｅｍａｒｋｅｔ￣ｏｒｉｅｎｔｅｄａｌｌｏｃａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｆａｃｔｏｒｓꎬｔｈｅｈｅａｌｔｈｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓａｎｄｎａｒｒｏｗｉｎｇｔｈｅｇａｐｂｅｔｗｅｅｎｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｗｅａｌｔｈ.Ｋｅｙｗｏｒｄｓ:ｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｌａｎｄｆａｃｔｏｒꎻｌａｎｄｆａｃｔｏｒｆｌｏｗꎻｒｕｒａｌｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄｍａｒｋｅｔｉｚａｔｉｏｎꎻｌａｎｄａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎꎻｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｖｅｒｓｕｓｄｅｃｒｅａｓｉｎｇｌａｎｄｏｆｕｒｂａｎａｎｄｌａｎｄｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ(责任编辑:徐聿聪㊀英文审校:林㊀昊)。

我国城乡融合存在的问题及对策王桂芹郑颜悦(湖南科技大学建筑与艺术设计学院，湖南湘潭411201)摘要:城乡融合是城乡关系的高级形态和必然趋势，是城乡一体化实现的根本路径,是当前社会全面高质量发展的逻辑必然。

当前推进城乡融合面临着城乡居民收入差距过大、城乡基础设施和公共服务设施配置失衡、城乡生态环境建设不平衡及城乡要素双向流动体制受限等一系列问题和矛盾。

以问题为导向，据此提出实现城乡融合应该保证城乡居民收人均衡化、城乡服务设施一体化、城乡人居环境生态和谐化、城乡要素双向流动体制机制完善化的对策，以期为推进城乡融合协调发展提供借鉴。

关键词:城乡融合;新型城镇化;乡村振兴中图分类号:TU984文献标志码：A文章编号：1001-862X(2020)05-0018-007城乡融合是城乡关系的高级形态和必然趋势，是城乡一体化实现的根本路径，是保障我国经济和社会高质量发展的内在要求。

⑴城乡发展失衡、农村发展不充分是新型城镇化进程中面临的主要问题。

⑵中国城乡关系与经济社会发展阶段变化密切相关，城乡关系调整反过来又形成经济社会向更高水平发展的动力⑶，这一过程有所反复，总体不断缓和改善，但城乡发展差距依旧明显，城乡矛盾突出，农村发展缓慢。

城乡失衡长期困扰着我国经济社会的发展，城乡收入差距悬殊，农村公共服务设施基础薄弱，农业生产效率低下，农村发展不充分，已经成为我国经济社会高质量发展的严重制约因素。

⑷只有打破体制壁垒，重塑城乡关系，促进生产要素双向有机流动，实现城乡结构从“二元”到“一体”的转变，城乡功能互补，共筑城乡命运利益共同体，才能实现区域平衡发展。

本文的岀发点是多角度分析当前推进城乡融合发展的现状基础，深入剖析当前城乡融合存在的问题，并据此提出相应的针对性对策，为全面推进城乡融合，城乡居民共享改革成果提供参考。

一、我国推进城乡融合发展的现状基础自美丽乡村建设，特别是乡村振兴战略提岀以来，我国农村发展已然被激活并呈快速发展的趋势。

我国农村土地制度存在的主要问题摘要：家庭联产承包责任制实行30年来，取得了辉煌的成就，但是新形势下，我国农村土地制度面临着诸多问题，成为制约农民增收的一大障碍。

本文在深入分析我国农村土地制度存在的主要问题的基础上，提出对策建议：明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益；把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口；循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高等六项建议。

关键词：土地制度改革生产要素功能一、引言当前我国农业和农村发展中最突出的问题就是农民增收缓慢,农民增收缓慢存在着制度性因素的制约。

只有积极、稳妥地推进农村土地制度改革,才能使土地的生产要素功能有效发挥,使之真正成为农民最基本的生活保障,从而切实增加农民的各项收入。

土地是农民谋生的主要手段,也是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。

可以这样说,民以食为天,农以地为本,没有土地也就没有农民。

选择、设计和安排一种什么样的土地制度,不仅关系到土地资源的合理利用及其对社会经济发展的贡献,而且关系到及土地价值、地租相关的农民经济利益,关系到农民收入的增加。

我国的土地承包制只赋予农民对土地的排他的使用权和收益的独享权,而根据新制度经济学产权的观点,一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权及享用权,以及自由的转让权。

它的权能是否完整,主要可以从所有者对它所具有的排他性和可转让性来衡量。

由于我国农民所获得的土地资源产权是残缺的,导致利用该资源的私人收益小于社会收益,一方面影响农民收入的提高,另一方面影响了资源的有效利用。

新制度经济学的基本理论认为,当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。

也就是说,一项新的制度安排只有在其预期收益大于预期成本时,行为者才会产生对它的需求,并通过各种方式的参及,将信息传递到政府的决策过程之中。

因此, 2000年后随着土地法律政策的调整,有关改革土地制度以增加农民收入的研究受到重视。