关于中央银行与银行监管体制的思考-----------------------作者：
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中央银行与银行监管体制
的思考
摘要关于中央银行和银行监管体制的问题一直是近年来理论界讨论的热点问题也为实际部门所广泛关注本文从回顾我国中央银行和银行监管体制变迁的过程出发对中央银行和银行监管体制的现实矛盾进行了分析具体讨论了中央银行与银行监管体制既相对独立又保持一定粘连的必然性在此基础上提出了中央银行与银行监管确立“大统一、小分设”体制的方案相应给出了具体解决银行监管体制若干矛盾的思路对改进银行监管的基础性工作也进行了展开分析
自从证券业监管和保险业监管从人民银行陆续分离出去以后人民银行虽然还负责着对信托投资公司、财务公
司、租赁公司等的监管但银行业的监管已成为人民银行的主要监管职能因此人民银行的体制变动就成为银行监管体制的连名词1998年作为金融体制改革的标志性改革——人民银行管理体制改革后由于其在运行过程中的矛盾和困惑使人们对我国中央银行及其银行监管体制的问题产生了新的争议和讨论争议的内容不外乎有三一是中央银行和银行监管的关系问题；二是银行监管的体制问题；三是银行监管的路径依赖和基础问题本文对此作一探讨
一、中央银行与银行监管体制的历史回顾与主要经验
从1948年12月1日起中国人民银行一直行使着国家银行职能改革开放后随着农业银行、中国银行等机构的建立中国人民银行开始履行从国家银行向中央银行的过渡1984年1月1日随着中国工商银行的建立中国人民银行开始专门行使中央银行职能从此中国的中央银行体制开始确立并不断发展应该说从1984年以来的18年间中国的中央银行在调整中改革在改革中不断探索始终谨慎从事这与我国各方面对中央银行作用的认识和要求不断发生变化有关同时中央银行的地位在不断调整之中中央银行的体制也在不断改革之中大致来说中央银行体制的发展经历了三个阶段
第一阶段从1984年开始中央银行以金融调控为主要目标围绕稳定货币与经济增长的关系开展工作存款准备金、再贷款、再贴现成为最主要工具支持和促进国民经济稳定发展成为主要任务相应地这一时期的矛盾主要是中央银行分支机构是讲北京话、还是地方话如何实现贯彻统一的货币政策与支持地方经济发展的统一成为改革面临的重大课题中央银行分支机构的建与撤、权力的收与放大致围绕这一命题来进行
第二阶段从1992年开始随着中国金融机构的不断增多证券市场的发育、信托机构等的存在银行和保险业的竞争尤其是宏观金融失控和金融秩序混乱的状况人们对金融监管的重要性逐渐提高对金融监管是否一定要隶属于中央银行开始产生争议尤其是1995年《中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国保险法》颁布实施并从法律上确立分业经营、分业监管的体制后这一话题更引起人们重视
第三阶段从1998年开始针对亚洲金融危机的严重局势和中国经济金融实际情况党中央、国务院决定对我国金融体制进行重大改革其标志性的改革是建立跨省区的中国人
民银行分行实施中国人民银行与证监会、保监会的分业监管相应地中国人民银行的内设改革也在不断调整和改革在这一阶段为适应中国加入WTO的需要和金融业竞争的全面展开中央银行的金融服务功能引起有关方面的重视并被提到相应的高度金融服务在中央银行三大职能的地位开始凸现但金融监管的职能及其体制虽经频频调整始终未理顺
事实上只要我们回顾一下1984年以来中国人民银行的运作过程不难发现中国人民银行自从专司央行职能以来始终没有稳定过前期围绕是否设立县支行几经争论以后围绕要不要撤销又几多争论至于在人民银行上中层与证监会的权限划分及其人员分配保监会的设立及其权限划分等对中央银行权威性的影响是相当大的即使在中国人民银行分支机构的设置、内设机构的调整与外汇管理局关系的梳理等方面也始终没有停止过中国人民银行总行、分行、中心支行的权限划分也在不断调整之中况且在这期间始终面临中国人民银行自办的三产脱钩问题自身投资举办的城市信用社、证券公司、融资中心脱钩问题更面临着与脱钩后的农村信用社的关系问题正因为这样中央银行的不成熟、不稳定、不规范是可想而知的在金融调控方面力度的有限性是显而易见的在金融监管方面的权威性也因此打了折扣
中央银行体制的动荡和多变所产生的副作用是不言而喻的当然我们必须澄清的是这大多不是中央银行自身所为而是我们在探索建立有中国特色的中央银行体制时学费和教训在所难免但也不得不引起我们的深思下面就中央银行及其银行监管体制作些分析
二、中央银行与银行监管本无必然联系但保持必要的体制粘连为好
从中央银行制度的历史发展看中央银行与金融监管并没有必然的联系中央银行作为银行的银行、发行的银行、国家的银行其存在和产生的主要原因是为了解决信用货币的发行问题、票据交换与清算问题、政府融资问题以及银行支付能力的保证这实际上就是说就其客观性而言货币政策与宏观调控、支付清算与金融服务是中央银行最基本的职责
但由于中央银行发行货币办理集中支付清算等方面具有垄断性和优势因此中央银行与金融机构尤其是商业银行和政策性银行具有天然的联系与金融机构特别是商业银行具有“脱不开的干系”为了提高管理的效率实现信息共享也为了保持金融业的集中统一一般地让中央银行同时行使监管管理职能为好这实际上是说中央银行既是货币发行的银行、银
行的银行、国家的银行又承担金融监督管理职责从我国实践看1984年以来中国人民银行从专门行使中央银行职能起一直是这样做的只不过是将保险业的监管职能和证券业的监管职能另行分出而已
根据上述分析笔者认为当前的中央银行和银行监管体制从总体上来讲是合理可行的也就是说这种将货币发行、货币调控和银行监管统一于中央银行的做法从实践上看有其优越性其主要好处在于一是信息共享因为由于中央银行统管货币政策又对商业银行实施金融监管其两者所需要的信息具有共同性从而可以实现信息共享；二是功能互补因为中央银行对商业银行实施金融监管才有可能清楚地知道它所制定的宏观金融政策对商业银行会产生多大的影响从而做出更科学的决策；三是节省公共资源也可节省办公设施等方面的开支从而有利于提高社会服务效率节省公共资源
但我们也必须认真地看到目前我国的中央银行其纵向之间存在着许多矛盾银行监管各部门之间也有不协调的因素属地监管还是法人监管的问题多年来也纠缠不清不少人对中央银行监管效率产生极大怀疑也需要改进因此笔者主张从中国作为一个发展中国家的实践情况而言保持中央银行和银行监管体制的粘连是合理而必要的但如何实施粘连则值得探
