农业保险制度选择.doc

农业保险制度选择一、引言我国是农业大国，在农业生产过程中，劳动力、生产资料和劳动对象三个要素都处于自然灾害和意外事故的威胁之中。

仅据全国植物保护总站1973-1992年统计，全国农作物因病虫害受灾面积平均每年1.7亿公顷以上，损失粮食总产量10%以上。

1998年我国遭受百年一遇的洪水，直接经济损失达1666亿元。

今年淮河水灾，今安徽省颖上县八里河镇直接经济损伤达8654亿元，而这些损失绝大多数将由农户自己承担。

面对广大农户一夜之间倾家荡产，20年来建立起来的农村保险补偿制度近乎完全失灵。

二、农业保险的定义及分类（一）农业保险的定义农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供保障的一种保险。

（二）农业保险的分类我国开办的农业保险主要险种有：农产品保险、生猪保险、牲畜保险、奶牛保险、耕牛保险、山羊保险、养鱼保险、养鹿、养鸭、养鸡等保险，家禽综合保险，水稻、蔬菜保险，森林火灾保险；烤烟保险、西瓜雹灾、香梨收获、小麦冻害等保险。

三、我国农业保险的现状（一）农业保险制度不完善农业保险缺乏立法支持。

农业保险通常是政策性保险。

要使农业保险发挥应有的作用，离不开法律的支持和推动。

世界上多数国家对农业保险都给予了法律上的支持。

美国1994年颁布的《农作物改革保险法》，取消了政府救济计划，通过4大险种把所有农作物生产者都纳入农作物保险计划，这4大险种是：提供基本保障的巨灾保险、提供较高保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物保障计划。

该法还规定，不参加政府农作物保险计划的农民，不能得到政府其他计划的福利，如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等，对农作物保险实行事实上的强制参加。

该法的实施，使保险作物从1980年的30种扩大到47种；农作物保险投保率大为提高，1995年农作物保险承保面积达2.2亿英亩，占当年可保面积的82%，是美国农险历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。

我国对这项政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。

《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。

1995年颁布的《保险法》提到，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。

近年来，每年都有一些人大代表、政协委员呼吁出台农业保险法规，但目前仍未见这一“另行规定”。

由于法律并没有明确规定政府在农业保险中的职能和作用，致使我国政府支持农业保险的随意性很大。

农业保险缺乏政府支持。

国外农业保险，强调利用政府的财政政策和金融政策等手段，配合市场机制、价格机制的共同融合来支持农业保险的运作，确保农场主、农户的实际利益得到保障。

美国通过成立专门从事农业保险的联邦农作物保险公司，把农业保险从商业保险中分离出来。

俄罗斯则是国家直接参与农业保险的经营。

我国的农业保险，却长期处于自主经营状态。

政府既没有拿出资金对农业保险进行补贴，也没有给予投保农户减税等优惠条件，更没有出资建立政策性的农业保险公司，这些都导致了农业保险的吸引力明显不足。

（二）现有的农业保险业务进一步萎缩自1982年我国恢复农业保险以来，先是中国人民保险公司独家经营农业保险，之后新疆生产建设兵团财产保险公司开始经营兵团系统内部的农业保险，到80年代后期，民政部门开办农村救灾保险。

其他经营主体也或多或少地做过尝试，但由于经营亏损严重，都相继退出了农业保险领域。

目前经营农业保险业务的，就只有中国人民保险公司和新疆生产建设兵团财产保险公司。

应该说，新疆生产建设兵团财产保险公司经营得较为成功。

一则它的政策支持和优惠较好地解决了准备金积累问题；二则该公司实行全兵团统保，既有效防止了逆向选择，又使风险充分分散，使责任准备金能够在各险种之间调剂使用，公司与场、团的合理利益分配机制也解决了展业和理赔的困难。

然而，这种经营机制是以新疆生产建设兵团的现行生产机制为基础的，难以得到推广。

目前，全国的农业保险业务日益萎缩。

1993年，全国农业保险保费收入达8.29亿元，占当年财产保险保费收入的3.58%；1997年，农业保险保费收入为15.4亿元，占财产保险保费的1.41%，比1993年下降2.17个百分点；2000年，农业保险保费收入为5.26亿元，占财产保险保费收入的比重仅为0.9%，比1997年又下降了0.51个百分点。

（三）农户风险意识淡薄，道德风险和逆向选择问题严重国外农业保险的发展，得益于市场的长期酝酿。

日本从开始建立农业保险到农业保险制度真正建立起来，花了近半个世纪的时间。

美国农业保险制度的建立和完善，也是一个渐进的过程。

而中国的农业保险，恰恰缺少这个“孕育”过程。

长期以来，我国农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，产生了一种思维定式——“老天爷才是收成好坏的决定因素”，人是违背不得的。

随着农户风险意识的提高，也有不少人投保农业险，但由于农户文化素质普遍较低，道德诚信的意识水平不够高，因此保险公司时常被农户的道德风险所困扰，同时逆向选择问题也令他们头疼。

黑龙江省某村庄，只有几个养鸡专业户投保了养殖险，可当出现了鸡瘟时，村民们就把全村的死鸡都放到了投过保的养鸡户那里，去找保险公司索赔。

面对这么多死鸡，保险公司很难辨认哪些是承保过的，哪些没有承保。

如果全赔，公司将损失惨重；若拒保，又会被诉至媒体或法院，最终使得保险公司进退两难。

政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。

当前我国农业保险的现状是：政府管得少，保险公司不愿管，农户没人管。

从政府的角度看，国家财政比较困难，而需要发展的地方很多，暂时拿不出很多资金支持农业保险，同时农业投入大，见效慢，短期内回收投资是不可能的，故政府不愿意把过多的资金用于农业发展。

从保险公司的角度看，我国的保险市场长期由国家垄断，保险公司之间缺乏竞争，安于现状，不思进取，更重要的是，缺乏从整个国家高度考虑农业问题的战略眼光，自然不愿意经营不盈利甚至是负利的农业保险。

从农户的角度看，相当一部分农户不相信保险，认为保险是负担，是一项不必要的支出，而另一部分投了保的人，心理也是忐忑不安，害怕到时候得不到赔付。

一旦发生保险事故，就千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。

他们将最容易出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。

四、我国农业保险存在的问题（一）农业保险的高费用、高费率与农民购买力较低的矛盾。

农业生产由于是自然再生产和经济再生产交织、自然灾害的频繁和范围广泛等特点，使得其风险损失率较高，加之农产的分散，展业不便，成本很高，使得农业保险比起其他财产保险(例如家庭财产保险、企业财产保险)价格高得多。

各国的经验表明，一切险农作物保险的费率在2—15％之间，比之家庭财产、企业财产的损失率(1％。

左右)高出十几倍到几十倍，而农业保险面对的是收入较低的投保人。

特别是我国中部和西部地区的主要从事小规模种植业的农户，一般来讲大多缺乏为其农牧业生产项目投保的支付能力，要让他们自愿购买农业保险这种特殊产品几乎是不可能的。

当然，收入较低并不是农业保险参与率不高的唯一原因。

研究表明，即使农民收入较高的国家，如果按照农作物的损失率厘定保险费率，农民对农业保险的自愿投保积极性也都不高，所以美国、加拿大、日本等农业保险比较发达的国家，政府都给予较多的保费补贴。

墨西哥的有关实证研究表明，政府的保险费补贴低于2／3，大多数农民不会自愿投保。

（二）农业和农业保险的较低预期收入与发展农业保险的政策目标的矛盾。

在我国比较发达的东部地区或中西部的城市郊区，农户的收入相对较高，但这些地区在自愿投保的条件下，农户也很少有投保的意愿。

我们曾经在广东地区做过调查，当地的保险公司出于支持农业和农村发展的目的，积极开发难能为公司赚钱的农业保险险种，地方政府为了振兴当地农业，非常支持农业保险，有的还补贴部分保费。

但是由于对于从事大田作物的农产来说，农业的预期收益相对于其从事乡镇企业或外出打工的收入来说，实在是微不足道，一亩水稻就是产500—700公斤水稻，毛收入也不过几百元。

部分农民甚至将农田无偿转让给他人种植。

而农业保险的补偿水平一般不会超过当地前几年平均产量的70％，连农作物收成本身都没有兴趣，更不可能有投保农业保险的热情了。

（三）农业保险利益的外在性与保险双方长远利益的矛盾。

理论分析表明，农业保险的利益从长远来讲是外在的。

因为农业保险能为农业提供风险保障，使其解除后顾之忧，即使在风险较高的地区，农民会因保险而不回避农业风险，从而增加农业产量。

日本在战后通过立法(《农业灾害保障法》)强制土地面积超过一定面积的农户参加农业保险，使自然条件较差，农业风险较大的北海道等地区的农民，也种植当时国内极缺的水稻等农作物，加上其他条件，使其用了不到10年时间，就解决了粮食问题。

稳定了国内粮食价格。

如果用福利经济学进行分析，农产品供给的增加，在其他条件不变的条件下，必然引起价格下跌，使农产品消费者的福利增加，而生产者剩余在一定时期内虽然会因产量的增长而增加，但从长期来看会减少。

因此，农民购买保险，保险双方当事人从根本上来说，并不得益。

换言之农业保险的最终受益者是农产品消费者。

这实际上是在商业性农业经营的制度下，农业保险不能成立的经济学原因。

(参见《中国农业保险与农村社会保障制度研究》p97—98，首都经济贸易大学出版社，2002年12月第一版)。

五、我国农业保险的制度选择（一）政府主办，政府组织经营的模式这种模式的基本格局就像社会保险，由政府主办，并由政府设立相关机构从事经营。

其主要内容是：第一，成立专业性的隶属于中央政府或其某部门的中国农业保险公司，以该公司为主经营全国农村保险业务，它既可以经营农业(种植和养殖业)保险，也可以经营农村的寿险和其它财产保险，其传统的种植业和养殖业保险的亏损可以通过农村寿险和其他财产保险得到弥补。

各省、市、自治区相应建立分支机构，具体业务由县支公司及其代理人组织办理，并以县为单位，进行独立核算。

农业保险公司经营的农作物保险主要是一切险保险和(或)多重风险保险。

除政府的农业保险公司外，也允许商业性保险机构、合作社和相互会社经营农业保险业务，各种经营农业保险业务的组织机构都必须由农业保险监管部门审核批准，各自业务范围应依法规范。

成立专业的中国农业保险公司是一种政府、整个保险业、单个的保险公司和农民四方受益的举措，对政府来说，农业救灾的压力可以减轻，农业生产风险在全国的分散可以保持地方农业和整个经济的稳定；对于保险业来说，农村这块潜力巨大的市场尚未开发，由专业的农业保险公司在政策的扶持下着力开拓农村市场，对保险业的持续发展十分有利；其它的商业性保险公司可以选择进入农村市场，与农业保险公司合作或竞争，也可以选择暂时不进入农村市场，等农业保险公司在农村“垦荒”完毕的一个恰当时机，以较小的成本进入农村市场；对于农民来说，他们本身就是农业保险风险分散机制的最大受益者。