我国土地政策发展历程

中国历史上著名的土地政策

2007-05-2116:02:44不详未知

井田制

井田制是商代和周代的一种土地制度，因将土地划分成“井”字形方块而得名。在比较典型的井田中，沟、渠等排灌系统和阡、陌等道路系统把土地划分成一个个方块，在井田的外围还挖有较深的濠沟。这是一种非私有性的土地制度，土地不能自由买卖。

对于井田制的性质和经营方式，学术界目前尚无定论，主要存在三种不同的见解：一种意见认为井田制是周代奴隶制国家的土地制度，土地归国家所有，名义上属于周王。周王将土地分赐给诸侯和臣下，世代相袭。

井田的划分，大约一块为100亩(约合今31亩多)，是奴隶耕种的一个土地单位，由于生产技术水平很低，也为了便于监督奴隶劳动，井田上实行奴隶集体耕耘。另一种意见认为井田制是封建国有土地制度。贵族地主把一部分土地分配给一家一户的农奴去耕种，收获归农奴所有；另一部分土质较好的土地归贵族地主自己，驱使农奴为他们代耕。这是一种榨取劳役地租的封建剥削形态。

第三种意见认为井田制是从氏族公社土地公有制发展而来的贵族土地所有制。公社成员原来集体耕作的大块“公田”，已经变成周王、诸侯、贵族的私田；而农民耕种的小块“私田”，原来是公社划分成大小相等的方块分给公社成员耕种的，农民向贵族们交纳十分之一的贡物，这些土地也同样变成贵族们的私田。

屯田制

国家强制农民或士兵耕种国有土地，征收一定数额田租。渊源于西汉，至曹魏形成一套完整的制度。西汉前元十一年（前169），汉文帝以罪人、奴婢和招募的农民戍边屯田，汉武帝调发大批戍卒屯田西域。但当时屯田主要集中于西、北部边陲，主要方式为军屯，且规模不大。东汉末年，战争连年不断，社会生产力遭到极大破坏，土地荒芜，人口锐减，粮食短缺，形成了严重的社会问题。

建安元年（196），曹操采纳枣祗、韩浩的建议，在许都（今河南许昌）附近进行屯田。屯田的土地是无主和荒芜的土地。劳动力、耕牛、农具是镇压黄巾起义中掳获的，有一部分劳动力号称为招募其实是被迫而来的。据说当年屯田收获谷物百万斛，缓解了社会矛盾。“于是州郡列置田官，所在积谷，征伐四方，无运粮之劳，遂兼并群贼，克平天下”（《三国志·魏书·武帝纪》注引《魏书》）。曹魏屯田有民屯和军屯两种。民屯每50人为1屯，屯置司马，其上置典农都尉、典农校尉、典农中郎将，不隶郡县。收成与国家分成：使用官牛者，官6民4；使用私牛者，官民对分。屯田农民不得随便离开屯田。军屯以士兵屯田，60人为1营，一边戍守，一边屯田。曹魏屯田对安置流民，开垦荒地，恢复农业生产发挥了重要的作用，为曹操统一北方创造了物质条件。但屯田制的剥削较重，屯田农民被束缚在土地上，身分不自由，屯田士兵则更加艰苦。三国时期，吴、蜀也都实行过屯田，只是规模和成就都不及曹魏。曹魏后期，屯田剥削量日益加重，分配比例竟达官8民2的程度，引起了屯田民的逃亡和反抗。屯田土地又不断被门阀豪族所侵占，于是屯田制逐渐破坏了。咸熙元年（264）政府宣布废除民屯。兵屯虽然继续存在，但作用已经不大了。

我国土地制度与土地政策的走向

摘要：从20世纪90年代以来，我国土地征地制度的演化及至现行土地制度和政府经营土地的形成，可以看出正是现行征地制度与政府经营土地制度的结合，形成了现有的土地财政和土地金融，进而引发一系列矛盾和问题。一是土地利用粗放，浪费严重，二是透支未来，三是导致社会分配不公。为改革现行土地征地制度，一要构建城乡统一的土地市场，二要对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权。至于政府经营土地制度改革，应分步实施。同时，要进一步解放思想，更新土地理论，深化各项改革。

关键词：土地财政；土地金融；征地制度；政府经营土地制度；土地政策走向

近来，各界对土地财政和土地金融议论较多。实际上，西方市场经济发达国家也存在土地财政。西方国家的地方政府财政收入，主要依赖财产(地产、物业)税，高的约占地方财政收入的60％一70％，这是典型的土地财政。另外，西方国家普遍不直接对土地增值征税，但土地交易所得要缴纳所得税，实际上是间接对土地增值征了税，这也算是土地财政。但西方的土地财政，主要靠向存量土地资产征税，而我国的土地财政，则主要依赖增量土地，这是一个很大的区别。存量土地资产面广、量大，税收收入可以预期，便于纳入预算支出和规范管理。增量土地的收入则难以预期，很难纳入严格意义的预算支出，也难以规范管理。而且，过分依赖增量土地的收入，会形成征地、卖地依赖症，导致政府行为扭曲，并陷入外延扩张的恶性循环。我国这种主要依赖增量土地的土地财政，是在两个制度基础上形成的。一个是现行征地制度，另一个是政府经营土地的制度。征地制度各国都有，但政府经营土地制度则是中国特有的。我国政府征收农民的土地，用于经营获取收入所形成的土地财政规模越来越大。2009年全国土地出让收入1.6万亿元，约占当年地方本级财政收入的48.8％，2010年土地出让收入高达2.9万亿元，相当于地方本级财政收入的71.4％。

所谓土地金融，是指政府把征收来的土地，到银行抵押或质押贷款。近些年来，城市建设资金中土地金融占的比重越来越高，已经远远超过了土地财政。严格说，这样做并没有法律依据，是不合法的，但已成为普遍的趋势。按官方统计，2010年我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，其中绝大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地收益权质押融资约占70％。与土地财政一样，土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合，才得以形成的。

我国合同能源管理政策法规的发展历程

1) 2000年6月，原国家经贸委发出《关于进一步推广合同能源管理机制的通告》，是我国第一个由国家主管部门发出的推广“合同能源管理”的文件。

2) 国家经贸委关于印发《能源节约与资源综合利用“十五”规划》的通知中，提出“引导企业进行节能技术改造，推广合同能源管理的技术服务机制，以克服节能新技术、新产品推广中的市场障碍。”。(2001年10月10日)

3) 国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知，提出“推行合同能源管理、节能融资担保等新机制。”。(2004年4月1日，)

4) 国家发展改革委关于印发节能中长期专项规划的通知，提出“推行合同能源管理，克服节能新技术推广的市场障碍，促进节能产业化，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。”。(2004年11月10日)

5) 建设部、国家发展改革委员会关于加强城市照明管理促进节约用电工作的意见，提出“积极推行合同能源管理，对于节电工作开展得好、节电效果显著的单位，各地应予以奖励。”。 (2004年11月23日)

6) 国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知，提出“推行合同能源管理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。”。(2005年6月27日)

7) 国家发展和改革委员会关于印发建设节约型社会近期重点工作分工的通知，提出“加快节能技术服务体系建设。推行合同能源管理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。”。(2005年7月8日)

8) 国家发展和改革委员会、国务院机关事务管理局、财政部等关于加强政府机构节约资源工作的通知，提出“逐步建立政府机构能源管理能力评价体系，鼓励通过合同能源管理等方式，聘请节能专业服务机构参与政府机构节能改造，优化能源管理，提高能源利用效率。”。(2006年2月14日)

农村土地制度的发展历程

自新中国成立以来，中国的农村土地制度经历了多个重要阶段。以下是主要的发展历程：

1. 土地改革

在1950年代早期，中国进行了土地改革，将封建地主所有制转变为农民所有制。这项改革使得广大农民获得了土地所有权和使用权，奠定了新中国成立初期农村土地制度的基础。

2. 农业合作社

为了提高农业生产效率，中国在1950年代中期开始实行农业合作社制度。农业合作社将农民的土地集中起来，统一规划、管理和使用，以实现农业生产的规模化、专业化和现代化。

3. 人民公社

在1950年代末期，中国实行了人民公社制度。人民公社将农业合作社进一步合并，将土地、劳动力、资金等生产要素集中起来，实行集体劳动、统一分配。这种制度在一定程度上体现了社会主义的优越性，但同时也存在一些问题，如平均主义、过度集权等。

4. 家庭联产承包责任制

在1970年代末期，中国实行了家庭联产承包责任制。这项制度将土地按照人口或劳动力分给每个农户，以激发农民的生产积极性。家庭联产承包责任制在中国农村广泛实施，取得了显著成效，提高了农业生产效率和农民收入水平。 5. 土地流转与规模经营

随着中国城市化进程的加速和农业现代化的发展，土地流转和规模经营逐渐成为农村土地制度改革的重要方向。政府鼓励农民将土地流转给专业大户、农业企业和农民专业合作社等新型经营主体，以实现农业生产的规模化、专业化和现代化。

6. 土地承包经营权流转

为了推进土地流转和规模经营，中国开始实行土地承包经营权流转制度。这项制度允许农民在承包期内将土地使用权流转给其他农户或经营主体。通过土地承包经营权流转，可以促进农业生产的规模化、专业化和现代化。

7. 三权分置与宅基地制度改革

近年来，中国开始实行三权分置和宅基地制度改革。三权分置是指将农村土地的所有权、承包权和经营权分开管理，以实现土地资源的优化配置。宅基地制度改革主要是为了盘活农村宅基地资源，提高农村住宅利用率和农民生活质量。